進一步強化法治保障生態(tài)文明建設(shè)
——訪國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文

□ 本刊記者 張文娟

進一步強化法治保障生態(tài)文明建設(shè)
——訪國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文

□ 本刊記者 張文娟

建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來。生態(tài)文明建設(shè)的方式和途徑有很多，其中法治以其獨有的性質(zhì)給予生態(tài)文明建設(shè)以制度保障，在生態(tài)文明建設(shè)多元化的調(diào)控手段中有不可取代的作用。黨的十八大以來，伴隨著新《環(huán)境保護法》以及一系列法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的頒布實施，我國生態(tài)文明建設(shè)的法治化進程進一步加快，取得了良好的效果，但是，其中仍然還有較大的改善空間。近日，就如何進一步強化法治保障，建設(shè)生態(tài)文明，本刊專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所教授常紀(jì)文。

《中國生態(tài)文明》：法治是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障，您認(rèn)為我國環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)方面的法律和制度建設(shè)的情況怎么樣？

常紀(jì)文：環(huán)境法治包括立法、執(zhí)法、司法、守法、公眾參與和法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都非常重要。從門類和數(shù)量上看，我國的環(huán)境保護法律和制度是比較健全的。截至目前，我國已經(jīng)制定了近20部環(huán)境和資源方面的法律，制定了與環(huán)境和資源保護相關(guān)的行政法規(guī)50余件。這些法律法規(guī)基本覆蓋了大氣污染防治，水污染防治，森林、草原、土壤、動植物資源、山脈、海洋環(huán)境保護的主要領(lǐng)域，門類較齊全，基本做到了有法可依。

特別是2014年新修訂的《環(huán)境保護法》，在體制、制度、機制、標(biāo)準(zhǔn)等方面做了諸多創(chuàng)新，設(shè)立了極為嚴(yán)厲的環(huán)境管制措施和處罰措施。

從現(xiàn)實的情況來看，我們的環(huán)境污染狀況仍然相當(dāng)嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢還沒有得到根本性遏制。一部法律的成功修訂并不意味著一定能夠得到有效實施，因為在其實施過程中可能會遇到來自各個方面的阻力。環(huán)境法律實施難，有多種原因，特別是諸多來自外部的阻力。而且按照邏輯，越嚴(yán)格的法律實施起來難度越大，阻力也越大。

《中國生態(tài)文明》：那么，如何通過嚴(yán)格執(zhí)法解決突出的環(huán)境問題，促進和保障生態(tài)文明建設(shè)呢？

常紀(jì)文：現(xiàn)在的主要問題，不在于法律的制定而在于法律的實施。以新《環(huán)境保護法》為例，縱觀全文，國家立法授予環(huán)境執(zhí)法很多“硬招”，并規(guī)定了嚴(yán)厲的法律責(zé)任，但倘若不能嚴(yán)格執(zhí)行以實現(xiàn)立法目的，將會引起社會公眾對政府執(zhí)政信用的懷疑。

總的來看，環(huán)境保護部門責(zé)任無限，而他們提出的人、財、物等加強環(huán)境保護工作的請求，卻未必得到當(dāng)?shù)攸h委和政府的足夠重視。對一些地方黨委和地方政府主導(dǎo)的不利于環(huán)境保護的唯GDP現(xiàn)象，環(huán)保部門很難阻止。在個別地方，環(huán)境保護看起來重要、干起來次要、忙起來不要。從根本上改變這種尷尬境地，就要在中國特色社會主義制度之下加強立法創(chuàng)新，將地方黨委納入法制的框架之下予以規(guī)范，必須強化地方各級黨委對環(huán)境保護工作的領(lǐng)導(dǎo)，強化地方各級黨委的環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

地方各級黨委應(yīng)當(dāng)按照中央的要求，以對黨和人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，制定與國家環(huán)境保護立法相銜接的環(huán)境保護黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件，形成環(huán)境保護黨內(nèi)規(guī)范體系，強化責(zé)任、加強管理、嚴(yán)格監(jiān)管，實施環(huán)境保護的黨政同責(zé)、齊抓共管的責(zé)任體制和責(zé)任制度，把環(huán)境保護責(zé)任制落到實處，為各級政府依照國家法律法規(guī)保護環(huán)境提供強有力的支持。

當(dāng)前應(yīng)盡快制定生態(tài)文明建設(shè)的評價考核辦法，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實施考核。除了考核指標(biāo)體系的核心內(nèi)容外，評價考核適用于哪些主體、針對不同對象設(shè)計哪些不同的考核指標(biāo)、考核結(jié)果如何運用等，都是十分重要的內(nèi)容。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳去年聯(lián)合印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，明確規(guī)定實施生態(tài)環(huán)境損害終身責(zé)任追究制，并首次明確了25種黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害追責(zé)情形。這項制度的實施，必將有力增強地方領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境責(zé)任意識。但是，這一文件僅適用于在環(huán)境資源保護方面失職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，對于前面的評價考核環(huán)節(jié)，即評估生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、自然資源總量是否破壞、質(zhì)量等級是否降低、投入是否到位等，尚不能作為直接依據(jù)。對自然資源環(huán)境保護不利的地方政府和部門，由于自然資源不屬于個人，如何追究其責(zé)任，《辦法》也不能作為依據(jù)。

因此，有必要制定融生態(tài)文明評價考核的黨內(nèi)法規(guī)和國家行政法規(guī)性文件于一體的“聯(lián)合法規(guī)”，對負(fù)有責(zé)任的黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)干部進行精準(zhǔn)追責(zé)，要建立環(huán)保責(zé)任目標(biāo)考核獎懲機制，將評價考核結(jié)果納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部檔案管理，實行嚴(yán)格的問責(zé)制和“一票否決”制，并向社會公開。對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴(yán)重破壞負(fù)有責(zé)任的干部，不得提拔任用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)。

《中國生態(tài)文明》：近年來，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法不斷強化，為什么環(huán)境違法違規(guī)案件仍然經(jīng)常發(fā)生，您對環(huán)境監(jiān)管體制機制改革有哪些建議？

常紀(jì)文：環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是落實環(huán)境保護法律法規(guī)和政策的最直接手段，也是保護生態(tài)環(huán)境、維護群眾環(huán)境權(quán)益的最有力措施。但相對于廣泛的違法行為而言，政府的監(jiān)管力量具有偶然性以及個別性的局限性。因此，政府常因監(jiān)管力量不足而引起現(xiàn)場監(jiān)管缺位的窘?jīng)r，無法實現(xiàn)全面、有效打擊違法行為。而且，在許多相對不發(fā)達(dá)的市、縣，在環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展之間，地方政府往往會充當(dāng)“和事佬”，導(dǎo)致環(huán)境保護選擇執(zhí)法、尋租執(zhí)法、滯后執(zhí)法等執(zhí)法不公、執(zhí)法缺位的問題屢見不鮮，使環(huán)境法律規(guī)范的實施走了調(diào)、變了樣。

目前，不少地方開始通過“多規(guī)合一”等措施，推進主體功能區(qū)的科學(xué)開發(fā)利用；實行省以下環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，鞏固屬地的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任制度，形成企業(yè)主體責(zé)任、地方政府監(jiān)管、上級部門監(jiān)察相結(jié)合的環(huán)境保護監(jiān)管監(jiān)察新模式，既保障環(huán)境執(zhí)法的效果，又遏制地方保護主義。

但是，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制建設(shè)是項長期任務(wù)，不可能通過一個單項改革實現(xiàn)全部目的。環(huán)境保護需要常態(tài)性監(jiān)管，法治社會應(yīng)當(dāng)是一個充滿監(jiān)督的社會。按照法理，社會參與和監(jiān)督及司法權(quán)力的監(jiān)督設(shè)置缺位或者退位，行政權(quán)就會越位甚至替位；社會和市場的權(quán)利維護機制欠缺，行政權(quán)就會濫用、缺位或者不到位。

因此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系中必須加強公眾的參與監(jiān)督。公眾參與可以有效監(jiān)督法治的實施，在國家治理體系格局下，在全國推進依法治國的戰(zhàn)略中，公眾監(jiān)督可以逐步有效地推動我國法治結(jié)構(gòu)從以政府為終極管控的管控法治轉(zhuǎn)向突出社會公眾作為法治平衡力量的共治法治。公眾監(jiān)督應(yīng)不僅監(jiān)督企業(yè)的違法違規(guī)行為，還應(yīng)對地方黨委、政府的執(zhí)法情況進行監(jiān)管。

只有加強社會和市場參與和監(jiān)督的渠道建設(shè)，建立有序參與、表達(dá)、申訴和監(jiān)督的制度和機制，吸納他們共同操持國家事務(wù)，才能使公眾身臨其境地理解國家和社會建設(shè)的難處，提升國家的法治文化和氛圍，化不滿與不合作為積極的參與和合作，才能更有效地促進環(huán)境法的有效實施，并促進行政機關(guān)的履職能力得到提高。

《中國生態(tài)文明》：近些年來，環(huán)境群體性事件時有發(fā)生；但真正通過司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛的比率卻很低，對于這個問題，您是怎么看的？

常紀(jì)文：據(jù)相關(guān)報道， 截止2014年9月16日，全國共有20個省、市、區(qū)人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭，合計368個?；鶎臃ㄔ涸O(shè)立的環(huán)境資源審判機構(gòu)多達(dá)291個，基層法院占總數(shù)的79.1%；中級法院有62個，占16.8%，高級法院有14個（包含專門審判庭和合議庭），占3.8%，最高人民法院設(shè)有1個。這在世界范圍內(nèi)創(chuàng)了新高，像我國這樣在全國范圍內(nèi)大量建立資源環(huán)境審判庭的情況在其他國家是鮮有的。

我國以往引進國外經(jīng)驗時，往往側(cè)重強調(diào)優(yōu)點，忽略缺點，沒有立足我國國情加以深入調(diào)研，致使一些制度引進以后水土不服。我國的資源環(huán)境審判法庭是2014年從國外引進的，也存在某些問題。首先，全國環(huán)境審判機構(gòu)的人員專業(yè)性不夠強。很多法官是從民事庭或者其他審判庭轉(zhuǎn)崗過來的，對資源環(huán)境司法專業(yè)問題不是很熟悉。其次，目前環(huán)境訴訟案件并不多，而且一些環(huán)境公益訴訟案件的提起，明顯帶有地方為了宣傳而操作的成份。

很多人并不愿意走司法的程序去解決環(huán)境糾紛，一是對打官司沒信心，特別當(dāng)被告是政府或者是大企業(yè)的時候，會覺得告不贏；二是感覺訴訟太慢太麻煩。因此，不少地方的環(huán)境資源法庭形同虛設(shè)，還占用了人員的編制。因此，縣一級地方一般不要設(shè)立環(huán)境法庭，在一個或者幾個市可以設(shè)立一個環(huán)境巡回法庭，這樣不僅可以釋放編制，還可以提升基層的專業(yè)素養(yǎng)，并解決公眾的司法訴求。

《中國生態(tài)文明》：在探索加強生態(tài)文明建設(shè)法治保障的新思路、新途徑方面，您還有哪些建議？

常紀(jì)文：首先，在立法權(quán)限方面，應(yīng)當(dāng)建立超越部門利益的立法啟動和起草制度?，F(xiàn)行環(huán)境和資源方面的法律、與環(huán)境和資源保護相關(guān)的行政法規(guī)往往帶有部門立法的色彩。無論是監(jiān)管體制還是監(jiān)管職責(zé)，都存在一些相互沖突和覆蓋遺漏的問題。有些法律，盡管立法機關(guān)進行了極大努力，通過后的正式文本還是多多少少地帶有部門利益的色彩。因此，現(xiàn)行的環(huán)保立法啟動和起草制度需要改變，彌補目前各個部門法各自為戰(zhàn)的現(xiàn)狀，優(yōu)化環(huán)境法治結(jié)構(gòu)，加強環(huán)境共治，從而更加有力地保護環(huán)境資源，建設(shè)生態(tài)文明。

在目前的情況下，為了釋放環(huán)境保護的活力，促進市場化和產(chǎn)業(yè)化，我國應(yīng)當(dāng)著手制定《環(huán)境產(chǎn)權(quán)法》、《環(huán)境交易法》以及《環(huán)境投資法》，現(xiàn)在就應(yīng)該開始論證這三部法律制定的可行性。

其次，要加強環(huán)境法治的宣傳教育工作，尤其要突出重點人群，加強對公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的宣傳教育工作，要將領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法列入各級黨委（黨組）中心組理論學(xué)習(xí)計劃，只有抓住了這些少數(shù)的關(guān)鍵人群，才能實現(xiàn)有法必依，從嚴(yán)執(zhí)法。

第三，要加強第三方的評估，第三方評估是指由獨立于被評估對象的第三方組織實施的評價，通常包括獨立第三方評估和委托第三方評估。第三方的主體可以是多樣的，包括受行政機構(gòu)委托的研究機構(gòu)、專業(yè)評估組織（包括高校和企業(yè)組織）等多種。在當(dāng)前生態(tài)文明體制改革全面鋪開，生態(tài)文明建設(shè)蓬勃開展的狀況下，第三方評估將為實現(xiàn)質(zhì)量考核有效助力。