論生態(tài)文明建設(shè)中政府生態(tài)責(zé)任的終極清算制

徐 凌

(廣州大學(xué)公共管理學(xué)院,廣東廣州510006)

黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)作為一項(xiàng)重要的工作目標(biāo)和任務(wù)加以重視和發(fā)展,十八屆五中全會(huì)更進(jìn)一步將“美麗中國”納入“十三五”規(guī)劃當(dāng)中。政府在生態(tài)建設(shè)過程中扮演關(guān)鍵性的角色。黃愛寶教授首次提出“生態(tài)型政府”的概念,他認(rèn)為“生態(tài)型政府”是指將實(shí)現(xiàn)人與自然的自然性和諧作為基本目標(biāo),將遵循自然生態(tài)規(guī)律和促進(jìn)自然生態(tài)平衡作為基本職能,并將這種目標(biāo)與職能貫穿到政府制度、行為、能力和政府文化等諸方面之中的政府,實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)、政策、職能、體制、機(jī)構(gòu)、能力、文化等諸方面的生態(tài)化[1]。目前對(duì)生態(tài)型政府研究的重要學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)是強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)與政府運(yùn)作有效鏈接的重要性,通過政府“生態(tài)正義”的追求來進(jìn)一步完善對(duì)政府定位與價(jià)值的解讀。然而,如何將生態(tài)型政府由理念建設(shè)有效地進(jìn)入到政府的實(shí)踐層面,從而確保政府生態(tài)責(zé)任的有效追究與落實(shí)的研究明顯不足。這無疑是生態(tài)型政府建設(shè)下一步必須考慮的維度與方向。

1 政府生態(tài)責(zé)任的提出

政府生態(tài)責(zé)任是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求和建設(shè)美麗中國的內(nèi)在需要。通過對(duì)責(zé)任政府生態(tài)道義責(zé)任(主觀責(zé)任)和崗位責(zé)任(客觀責(zé)任)的完善,來實(shí)現(xiàn)政府生態(tài)責(zé)任的鎖定與追究。建設(shè)美麗中國的提出對(duì)政府決策提出了新要求,也為政府責(zé)任體系注入了新內(nèi)容。建設(shè)美麗中國的根本特征是將社會(huì)進(jìn)一步明確地建立在人與自然的關(guān)系之上,從而使發(fā)展更具人性化色彩。1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確提出,保護(hù)生態(tài)環(huán)境是各級(jí)人民政府的基本任務(wù)之一。在建設(shè)美麗中國的背景下,將生態(tài)責(zé)任納入政府責(zé)任體系便成為我國當(dāng)代公共行政的新特征。政府生態(tài)責(zé)任是整個(gè)政府責(zé)任體系建構(gòu)中的一個(gè)重要組成部分,政府必須由過去一味地追逐GDP的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰非蠼?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步與生態(tài)正義的和諧共存為主旨的“理性生態(tài)人”。這是責(zé)任政府的基本價(jià)值追求,構(gòu)建生態(tài)型責(zé)任政府的最終目的在于實(shí)現(xiàn)政府生態(tài)責(zé)任的追究與落實(shí)。目前學(xué)界有關(guān)政府生態(tài)責(zé)任的研究已取得諸多成果,從多個(gè)維度界定政府生態(tài)責(zé)任：

其一,政府生態(tài)責(zé)任的時(shí)代性考量。李鳴提出：“政府的生態(tài)責(zé)任是在生態(tài)文明時(shí)代,在責(zé)任政府的現(xiàn)代化背景中,政府對(duì)保持良好的生態(tài)環(huán)境應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?！盵2]他對(duì)政府生態(tài)責(zé)任的內(nèi)涵定位更強(qiáng)調(diào)時(shí)代性,21世紀(jì)的責(zé)任政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起更具有時(shí)代感和基礎(chǔ)性的文明——生態(tài)文明。文章也提到了政府生態(tài)責(zé)任的權(quán)威性、公共政策性、雙重性、戰(zhàn)略性等五個(gè)方面的內(nèi)涵特征。

其二,政府生態(tài)責(zé)任的法定性和崗位性考量。龍獻(xiàn)忠認(rèn)為：“政府生態(tài)責(zé)任是政府在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,通過經(jīng)濟(jì)、行政、教育、法律等手段,積極地履行其在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)盡的法定職責(zé),從而滿足可持續(xù)發(fā)展的需要?！盵3]這樣的界定十分符合我國國情的理論解釋,在建設(shè)美麗中國的治國理念下,國家行政權(quán)力的行使應(yīng)從各個(gè)方面對(duì)生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域履行無縫隙的職責(zé)。從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,實(shí)現(xiàn)節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

其三,政府生態(tài)責(zé)任對(duì)政府責(zé)任的延伸性與臻善性考量。謝菊提出：“政府生態(tài)責(zé)任是政府的政治責(zé)任、倫理責(zé)任、合乎邏輯的延伸,并體現(xiàn)了政府的社會(huì)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。”[4]政府必須依據(jù)一定的法律法規(guī),憑借行政權(quán)力采取各種措施和手段創(chuàng)造一個(gè)既滿足當(dāng)代人的需要,又不對(duì)后代人滿足需求的能力構(gòu)成危害的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。具體來說,在構(gòu)建美麗中國的大背景下,作為社會(huì)運(yùn)行核心部門的政府應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)責(zé)任主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：政府對(duì)自然的生態(tài)責(zé)任;政府對(duì)市場(chǎng)的生態(tài)責(zé)任;政府對(duì)公眾的生態(tài)責(zé)任。生態(tài)責(zé)任對(duì)政府而言表面上看是一種行政責(zé)任,是政府應(yīng)當(dāng)履行的重要職能,但從所產(chǎn)生的影響和作用來看,它實(shí)質(zhì)上是一種政治責(zé)任,體現(xiàn)著民主政治的基本要求。在更高層次上,生態(tài)責(zé)任還是一種首要責(zé)任,它要求政府不僅要實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人之間的公平,還要實(shí)現(xiàn)代際的公平,不僅滿足人的需要還要滿足自然界的需要,是一種面向未來的責(zé)任。

其四,政府生態(tài)責(zé)任的正義性倫理考量。曹孟勤提出在政府生態(tài)責(zé)任擔(dān)當(dāng)上加入正義性考量維度。他認(rèn)為,各國政府不僅必須擔(dān)當(dāng)屬于基本道德義務(wù)的生態(tài)責(zé)任,還須將政府生態(tài)責(zé)任置于公平正義范圍內(nèi),在不同政府之間合理分配生態(tài)責(zé)任,以保證政府生態(tài)責(zé)任的公正性。政府生態(tài)責(zé)任的正義性主要表現(xiàn)為兩個(gè)維度：一是承認(rèn)的正義,即承認(rèn)每個(gè)政府或每個(gè)國家的公民享有平等的環(huán)境權(quán)利;二是分配的正義,即依據(jù)權(quán)利與義務(wù)的公平交換原則公正地分配不同政府之間的生態(tài)責(zé)任[5]。政府生態(tài)責(zé)任本身只有保護(hù)公平公正性,各國政府才有可能產(chǎn)生保護(hù)自然環(huán)境的共同行動(dòng)。胡淑婷認(rèn)為,面對(duì)日益嚴(yán)峻的生態(tài)危機(jī),從人類和政府行為的后果以及政府的職能來看,政府作為公共權(quán)力主體有承擔(dān)生態(tài)倫理建設(shè)的責(zé)任。為此,政府應(yīng)當(dāng)從樹立科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略;加強(qiáng)生態(tài)立法,制定生態(tài)政策;加強(qiáng)生態(tài)倫理道德教育,提高公民環(huán)境素養(yǎng)等路徑來承擔(dān)生態(tài)倫理建設(shè)責(zé)任[6]。

其五,政府生態(tài)責(zé)任的制度性考量。關(guān)于政府生態(tài)責(zé)任剛性化的主張。張慶、趙澤洪認(rèn)為,政府生態(tài)責(zé)任剛性化包括了制度與硬性化的雙重含義,作為生態(tài)管理的主體——政府,應(yīng)將自身的生態(tài)責(zé)任視為必盡職責(zé)之一,推進(jìn)生態(tài)治理制度化、常態(tài)化,將生態(tài)指標(biāo)作為硬性指標(biāo)納入到政府績(jī)效考核中,不盡責(zé)者受到相應(yīng)的懲罰[7]。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究。中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策課題研究組提出,“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本,運(yùn)用政府與市場(chǎng)手段,調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度”[8]5。劉琨從生態(tài)型政府的視閾來闡釋與歸納政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任,從健全生態(tài)管理專家的決策參與機(jī)制,強(qiáng)化政府及其公務(wù)人員的生態(tài)責(zé)任,構(gòu)建政府的生態(tài)管理績(jī)效機(jī)制這幾方面展開建設(shè)[9]。生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究終身制的建立是政府生態(tài)責(zé)任的制度性考量的實(shí)踐證明。2013年習(xí)近平在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出,“要建立責(zé)任追究制度,對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人,必須追究其責(zé)任,而且應(yīng)該終身追究”[10]。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度,對(duì)習(xí)近平提出的生態(tài)責(zé)任追究進(jìn)一步明確、深化、完善和推動(dòng)。

學(xué)者們眾說紛紜的界定為我們理解政府生態(tài)責(zé)任提供了多個(gè)視角,但也容易陷入無所適從的困惑之中。相比之下,筆者更為贊同黃愛寶教授的觀點(diǎn),政府生態(tài)責(zé)任也應(yīng)該是政府責(zé)任的內(nèi)容,它不能簡(jiǎn)單地被認(rèn)為是除政治責(zé)任、道德責(zé)任、法律責(zé)任和行政責(zé)任外的一種政府重要責(zé)任。因?yàn)?政府責(zé)任的內(nèi)容與形式可以而且應(yīng)該是不可分割的相互統(tǒng)一關(guān)系,即存在著生態(tài)政治責(zé)任、生態(tài)道德責(zé)任、生態(tài)法律責(zé)任和生態(tài)行政責(zé)任[11]。“普遍意義的責(zé)任是通過對(duì)行為者追問其承擔(dān)責(zé)任來實(shí)現(xiàn),即誰破壞了環(huán)境,誰就為他的行為承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。”[12]生態(tài)責(zé)任就是追求與實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)平衡和穩(wěn)定以及人與自然的自然性和諧的特定責(zé)任,其本質(zhì)反映的是人對(duì)自然的一種責(zé)任關(guān)系。政府生態(tài)責(zé)任在本質(zhì)上反映的應(yīng)當(dāng)是政府對(duì)自然的一種責(zé)任關(guān)系,但不能簡(jiǎn)單地區(qū)分為政府對(duì)自然的生態(tài)責(zé)任、政府對(duì)市場(chǎng)的生態(tài)責(zé)任和政府對(duì)公眾的生態(tài)責(zé)任,因?yàn)檫@三者之間不是一種簡(jiǎn)單的并列關(guān)系,而是政府對(duì)自然具有生態(tài)責(zé)任的同時(shí),也表現(xiàn)在政府對(duì)市場(chǎng)和政府對(duì)公眾的關(guān)系之中。

綜上所述,政府生態(tài)責(zé)任就是對(duì)原有政府責(zé)任體系的一種責(zé)任形式補(bǔ)充,如果從政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和文化責(zé)任的角度劃分,可以將其補(bǔ)充到政府生態(tài)責(zé)任這一指標(biāo)或類型之中。但在政府責(zé)任內(nèi)容的設(shè)置上,政府生態(tài)責(zé)任往往是通過融入式的方式被整合到政府責(zé)任內(nèi)容之中,如在討論政府道義責(zé)任(主觀責(zé)任)、崗位責(zé)任(客觀責(zé)任)的體系建構(gòu)時(shí),政府生態(tài)責(zé)任既會(huì)在政府道義責(zé)任中有所強(qiáng)調(diào),也會(huì)在政府和官員的崗位責(zé)任指標(biāo)中所有體現(xiàn)。我們?cè)谔峒罢陀^責(zé)任清算問題時(shí),追究的不只是政府生態(tài)崗位責(zé)任(客觀生態(tài)責(zé)任),同樣也會(huì)涉及政府生態(tài)道義責(zé)任(主觀生態(tài)責(zé)任)的追究問題。只不過在特定的生態(tài)責(zé)任制度安排中,政府生態(tài)責(zé)任清算必須要與特定機(jī)構(gòu)、職位的義務(wù)和職責(zé)掛鉤。當(dāng)前學(xué)者們更多的是在理論層面對(duì)政府生態(tài)責(zé)任進(jìn)行了較多的研究,我們亟須探尋出切實(shí)有效的政府生態(tài)責(zé)任追究與落實(shí)的路徑。

2 政府生態(tài)責(zé)任清算的契約式路徑

有學(xué)者指出,政府生態(tài)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)途徑主要有以下幾種：通過政治途徑促使其實(shí)現(xiàn);運(yùn)用法律手段實(shí)現(xiàn);運(yùn)用行政手段實(shí)現(xiàn);依靠輿論的力量促其實(shí)現(xiàn)。具體來講,又可分為機(jī)構(gòu)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)與個(gè)人責(zé)任的實(shí)現(xiàn)[13]。張康之認(rèn)為要保證責(zé)任最終的追究與落實(shí),“歸根到底,一切責(zé)任和義務(wù)都是要落實(shí)到具體的人那里”[14]。也就是說,只有人才能成為最終的責(zé)任主體。的確,對(duì)于政府機(jī)構(gòu)如何承擔(dān)生態(tài)責(zé)任是一個(gè)很難處理的問題,比如環(huán)境部門未盡職責(zé)出現(xiàn)了問題,一般就只追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任,對(duì)環(huán)保部門來說并未承擔(dān)任何責(zé)任。可能是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)是由一個(gè)個(gè)具體的人員組成的,對(duì)機(jī)構(gòu)責(zé)任的追究才十分困難,才導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任難以落實(shí)。但是這并不是說政府機(jī)構(gòu)就可以不負(fù)任何責(zé)任了,我們可以通過輿論的宣傳,使機(jī)構(gòu)承擔(dān)應(yīng)負(fù)的道義責(zé)任。同時(shí),也可通過政治途徑給機(jī)構(gòu)施加壓力,使其擔(dān)負(fù)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任。筆者認(rèn)為,契約路徑是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任追究的一個(gè)有效方式。

契約路徑就是強(qiáng)調(diào)通過引入契約(合同)的思維方式,在政府與民眾之間建立一種相互的、具有法律效力的權(quán)責(zé)關(guān)系,最終保證簽約雙方權(quán)利與責(zé)任的落實(shí)。通過契約路徑來探討政府責(zé)任的有效落實(shí)問題,其實(shí)在人類社會(huì)生活的實(shí)踐層面和理論層面早已有悠久的研究歷史,并積累了豐碩的成果。在實(shí)踐中,人們很早就將契約作為一種有效的權(quán)利和責(zé)任保障方式,運(yùn)用于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之中。與此相伴隨,合同法的不斷發(fā)展和演進(jìn)也印證契約對(duì)于責(zé)任落實(shí)和權(quán)利保障方面體現(xiàn)出的強(qiáng)大威力。在政治學(xué)理論研究中,社會(huì)契約論的產(chǎn)生與發(fā)展都是很多杰出學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn),如伊壁鳩魯、霍布斯、盧梭;在政府實(shí)踐與運(yùn)作中也有很多成功運(yùn)用契約路徑的例子,最典型的就是契約思想和契約規(guī)則在政府現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中的轉(zhuǎn)化。當(dāng)然,契約思想對(duì)當(dāng)代政府實(shí)踐影響最為顯著的部分,主要體現(xiàn)在新公共管理運(yùn)動(dòng)中契約外包的有效運(yùn)行。在借鑒前人豐富的研究成果基礎(chǔ)上,結(jié)合當(dāng)前中國的政府生態(tài)責(zé)任的追究與落實(shí),我們完全可以將契約思想進(jìn)行縱深化應(yīng)用和轉(zhuǎn)化,在鎖定政府生態(tài)責(zé)任的前提下,以政府和民眾簽約的方式將政府生態(tài)責(zé)任的內(nèi)容和條款給予明確具體的界定和說明。當(dāng)履約者沒有按承諾履約時(shí),就可立即啟動(dòng)相應(yīng)的責(zé)任清算機(jī)制,以保證政府生態(tài)責(zé)任的最終落實(shí)。為此,我們主張通過政治契約的辦法實(shí)現(xiàn)政府生態(tài)責(zé)任的有效鎖定。

政治契約是指代議機(jī)構(gòu)與政府或政府首腦之間的契約,強(qiáng)調(diào)政府客觀責(zé)任的有效落實(shí)與責(zé)任追究,它涉及政府的合法性問題。政治契約的雙方是國家主體(人民)與政府或政府首腦,在實(shí)際契約操作中,則是通過人民的代議機(jī)關(guān)與相應(yīng)級(jí)別的政府首腦之間簽訂。代議機(jī)關(guān)內(nèi)部專門設(shè)置的對(duì)政府進(jìn)行日常監(jiān)督的機(jī)構(gòu)是保證政治契約有效得到執(zhí)行的第三方。在政治契約中,從人民這一方轉(zhuǎn)移出來的權(quán)力是讓政府行使的行政權(quán),當(dāng)然,人民也通過簽約的形式表示對(duì)該政府的服從態(tài)度,接受政府的統(tǒng)治和管理。而作為契約另一方的政府來說,必須以其得以上任的“施政綱領(lǐng)”中許諾的內(nèi)容為依據(jù),保證將允諾內(nèi)容轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)。當(dāng)某屆政府在任職期間,并沒有按其“施政綱領(lǐng)”中所規(guī)劃的路線展開,或政績(jī)并不如意,那么人民就有權(quán)以沒有按契約要求如實(shí)履約為由,通過代議機(jī)關(guān)對(duì)該屆政府的去留展開質(zhì)疑行動(dòng),最嚴(yán)重的后果就表現(xiàn)為對(duì)該屆政府的彈劾,即解約。

為了保證政府生態(tài)責(zé)任的有效落實(shí),主張從政府與民眾之間簽訂的契約入手,該契約的內(nèi)容主要體現(xiàn)在即將上任的政府的施政綱領(lǐng)中。民眾在與政府簽訂政治契約的時(shí)候,必須在該契約內(nèi)容中明確政府的生態(tài)責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)政府運(yùn)行中,政府生態(tài)責(zé)任沒法落實(shí)到位的一個(gè)很重要的原因,在于某屆政府在執(zhí)政前根本就沒有對(duì)政府生態(tài)責(zé)任方面做出任何承諾,政府更多會(huì)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定繁榮作為績(jī)效考核的重點(diǎn),只會(huì)對(duì)施政綱領(lǐng)中所承諾的內(nèi)容進(jìn)行積極的履約,而對(duì)于沒有明確承諾的部分,是不會(huì)花費(fèi)過多精力的。正是由于施政綱領(lǐng)中沒有明確指出政府生態(tài)責(zé)任的具體內(nèi)容,就會(huì)導(dǎo)致政府在執(zhí)政過程中,因欠缺明確的生態(tài)責(zé)任承諾,往往就不會(huì)成為其施政過程的重點(diǎn)或給予考慮的部分。為此,我們主張?jiān)谡纹跫s環(huán)節(jié),必須有效注入和補(bǔ)充政府生態(tài)責(zé)任內(nèi)容,它是保證政府生態(tài)責(zé)任得以有效落實(shí)的前提和基礎(chǔ)。

3 政府生態(tài)責(zé)任的終極清算：官員罷免制

如果一項(xiàng)制度得不到有效執(zhí)行,我們不能簡(jiǎn)單地判定為是制度的執(zhí)行不力,很多時(shí)候是因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)本身欠缺科學(xué)性考慮而出了狀況。此外,當(dāng)一項(xiàng)制度在缺乏必要的生存與發(fā)展的土壤和政策支持時(shí),哪怕制度本身設(shè)計(jì)得如何的科學(xué)和規(guī)范,在現(xiàn)實(shí)中也會(huì)導(dǎo)致制度的虛擬運(yùn)作或扭曲執(zhí)行。沿著制度建構(gòu)主義思路,從當(dāng)代中國政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視和政府生態(tài)責(zé)任有效履行的時(shí)代要求出發(fā),我們主張通過契約的路徑來實(shí)現(xiàn)政府生態(tài)責(zé)任的清算與追究。但在政府生態(tài)責(zé)任清算制度設(shè)計(jì)的初始階段,必須找到一個(gè)責(zé)任清算切入點(diǎn)或突破口。為此,我們主張從官員罷免制度的健全與完善入手,先構(gòu)建出政府生態(tài)責(zé)任的終極清算制度。因?yàn)樵谪?zé)任清算中,如果連終極清算都無法有效落實(shí),那么對(duì)政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)不力的懲處將會(huì)更為模糊和困難。與此同時(shí),我們還可通過完善政府生態(tài)責(zé)任的終極清算制度,強(qiáng)化其現(xiàn)實(shí)的懲處效力,從而實(shí)現(xiàn)有效達(dá)成責(zé)任監(jiān)控和糾偏,發(fā)揮出促使整個(gè)政府官員隊(duì)伍對(duì)政府生態(tài)責(zé)任的切實(shí)關(guān)注和有效警戒的功效。在此,我們認(rèn)為政府生態(tài)責(zé)任的終極清算制度主要集中表現(xiàn)在對(duì)沒有按約履行政府生態(tài)責(zé)任的政府官員的罷免制度設(shè)計(jì),甚至是對(duì)具體承諾了政府生態(tài)責(zé)任但并沒有如實(shí)履約的某屆政府的更換問題。從相對(duì)可行性角度出發(fā),我們以官員罷免制作為政府生態(tài)責(zé)任清算的首要制度設(shè)計(jì)展開思考。

3.1 官員罷免制的理論依據(jù)與運(yùn)行機(jī)理

罷免權(quán)是選民權(quán)利的重要組成部分。選舉權(quán)的憲法基礎(chǔ)在于通過選舉公民將自己手中的權(quán)力委托給當(dāng)選人來行使,但如果當(dāng)選人不能很好地行使委托的權(quán)力,或沒有有效地履行承諾時(shí),公民自然有權(quán)撤回委托。所以,選舉權(quán)的概念還包含著罷免權(quán)。罷免權(quán)是選舉權(quán)的延伸,體現(xiàn)了選民對(duì)當(dāng)選人始終保持著重新選擇的權(quán)利。這種保持撤換的權(quán)利,是選民對(duì)當(dāng)選人監(jiān)督、制約權(quán)力的體現(xiàn)。就罷免權(quán)本身而言,它除了體現(xiàn)為對(duì)違法犯罪公職人員的懲罰措施,更是追究政府責(zé)任、監(jiān)督政府履約的懲戒手段。當(dāng)政府不能有效履行承諾時(shí),罷免就成為責(zé)任清算的終極方式,這是民眾行使監(jiān)督制裁權(quán)的重要體現(xiàn)。通過罷免權(quán)的行使來體現(xiàn)和強(qiáng)化民眾或代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán),對(duì)不能勝任工作和不能得到民眾信任與支持,對(duì)執(zhí)行法律或人大決議不力,甚至是不能有效履約的政府首腦或官員,民眾都可以行使罷免權(quán)。哪怕一些政府官員沒有違法犯罪,但也可能會(huì)因?yàn)闆]有如實(shí)履約而遭受罷免。

3.2 官員罷免制中政府生態(tài)責(zé)任清算主體的權(quán)威性保障

打造生態(tài)型責(zé)任政府,必須強(qiáng)化責(zé)任受體(在這里,一般主要表現(xiàn)為代議機(jī)關(guān))對(duì)政府重要官員的罷免權(quán)。在此過程中,需要強(qiáng)調(diào)如下幾點(diǎn)：其一,罷免的法定事由應(yīng)當(dāng)具體化。凡是由人大選舉或任命的官員,都要接受人大的監(jiān)督,對(duì)其需要履行的責(zé)任應(yīng)當(dāng)盡可能的明確和具體,并事先作出明確的罷免規(guī)定和說明。要在罷免的法定事由中有效補(bǔ)充政府的生態(tài)責(zé)任內(nèi)容,而且還必須盡可能地具體化或進(jìn)行量化指標(biāo)設(shè)置。其二,罷免的非法定事由道德化、政治化。罷免官員除了法定事由外,還有非法定事由。從政要有從政道德,雖然法律沒有明確規(guī)定,但是如果違反從政道德,工作不力,不能有效履行最初承諾,政治上失去了人大代表的信任,人大代表也可以行使罷免權(quán)。其三,罷免權(quán)行使的經(jīng)?；Ｈ舜蟛荒艿鹊剿x舉或任命的官員“東窗事發(fā)”時(shí)才想起動(dòng)用罷免權(quán)。罷免權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)是人大監(jiān)督權(quán)的組成部分,都是人大的一項(xiàng)日常工作,應(yīng)當(dāng)說經(jīng)常運(yùn)用這一權(quán)力來凈化干部隊(duì)伍,及時(shí)做出責(zé)任清算。這要求有一套成熟的政府述職制度與之相匹配。所謂政府述職制度,就是要求政府通過各種公開媒介和其他方式向人大或民眾述職,實(shí)行年度述職、中期述職和任期述職制度。這對(duì)提高政府的責(zé)任意識(shí),自覺接受責(zé)任受體的監(jiān)督而言是十分必要的。政府述職制度不僅是對(duì)宣誓的承諾的回應(yīng),也是對(duì)過去一段時(shí)期工作的自我檢驗(yàn)和總結(jié),對(duì)優(yōu)化日后工作,逐步更新執(zhí)政者的政治意識(shí)也具有非常重要的意義。最為關(guān)鍵的是,通過政府多種形式的政府述職,能有效實(shí)現(xiàn)人大對(duì)政府工作和業(yè)績(jī)的日常監(jiān)督,并針對(duì)一些偏差及時(shí)作出糾偏和調(diào)整。所以,在推進(jìn)政府述職制度建設(shè)時(shí),我們主張必須配合政府生態(tài)責(zé)任內(nèi)容在政治契約中的補(bǔ)充和完善,要求政府在述職時(shí)也要將政府生態(tài)責(zé)任的履行情況作為重要內(nèi)容進(jìn)行工作匯報(bào)。

為了進(jìn)一步強(qiáng)化代議機(jī)關(guān)做出有效的政府監(jiān)督與責(zé)任清算,在相關(guān)組織與制度保障方面,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好如下兩方面的工作。一方面,可以考慮實(shí)行部分人大代表專職化制度。在實(shí)踐中,許多國家代議機(jī)構(gòu)的組成人員一般是專職的,一是由于當(dāng)代國家與社會(huì)事務(wù)日益精細(xì)化與專業(yè)化,要求人大實(shí)現(xiàn)政治專業(yè)化,專職人大代表的效率更高。二是人大代表可以將主要時(shí)間與精力放在人大活動(dòng)與實(shí)踐上,專職人大代表可以較為超脫地表達(dá)自己的意見。當(dāng)然,也有一些學(xué)者主張人大代表的兼職化制度設(shè)計(jì)可以體現(xiàn)出代表來源于人民,服務(wù)于人民的國家政權(quán)的宗旨。人大代表專職化制度與兼職化制度都各有其優(yōu)點(diǎn),為此,可以考慮人大由適當(dāng)比例的專職化人大代表與兼職化人大代表兩部分組成,這可能是一種較為完善的制度設(shè)計(jì)和選擇。原因之一是部分人大代表兼職化,其熟悉基層情況,與基層群眾有密切的聯(lián)系,能夠更好地體現(xiàn)廣大人民群眾的意志與利益;原因之二,部分人大代表專職化,讓其在任期間能全心全意從事人大的工作,強(qiáng)化人大代表的監(jiān)督職能,更好地代表廣大人民群眾的意志和利益。有圍繞政府生態(tài)責(zé)任監(jiān)督的專職人大代表,可以有效保證對(duì)政府生態(tài)責(zé)任履行的有效監(jiān)督。

另一方面,人大代表的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置必需切實(shí)到位。人大代表除了通過每年一次的全體會(huì)議進(jìn)行全能性宏觀監(jiān)督外,更多的是需要承擔(dān)日常監(jiān)督工作。從人大履行的監(jiān)督職能的本質(zhì)要求出發(fā),需要構(gòu)建與之相匹配的組織機(jī)構(gòu)體系,如專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和政府責(zé)任清算機(jī)構(gòu)。由于憲法在國家政治生活中的重要地位,憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專門化已經(jīng)成為當(dāng)代國家的主流。在人大代表中設(shè)置憲法監(jiān)督委員會(huì)或違法審查委員會(huì)是十分必要的。憲法監(jiān)督委員會(huì)或違法審查委員會(huì)對(duì)關(guān)系憲法監(jiān)督等方面進(jìn)行審議、提案與調(diào)研,向人大提出關(guān)于憲法監(jiān)督等方面的報(bào)告、議案與建議。這種機(jī)構(gòu)可吸收憲法學(xué)者、法律專家、律師等為顧問,顧問可列席憲法監(jiān)督委員會(huì)或違法審查委員會(huì)會(huì)議,發(fā)表相關(guān)意見。此外,專門負(fù)責(zé)政府責(zé)任清算的組織機(jī)構(gòu)也很關(guān)鍵和重要。在對(duì)當(dāng)前政府責(zé)任清單進(jìn)行明確梳理和定位的前提下,結(jié)合政府述職制度、部分人大代表專職化制度,進(jìn)一步在代議機(jī)關(guān)中設(shè)立政府責(zé)任清算委員會(huì),專門負(fù)責(zé)對(duì)政府日常工作及其履約情況的監(jiān)督與檢查,在政府出現(xiàn)不勝任、不履約,甚至是違犯國家憲法、違法情形時(shí),及時(shí)采取行動(dòng),哪怕訴諸罷免或彈劾這樣的終極責(zé)任清算手段。有學(xué)者將這樣的機(jī)構(gòu)命名為“廉政委員會(huì)”。與傳統(tǒng)責(zé)任清單政府有所不同的是,為了加快生態(tài)文明建設(shè)的步伐,達(dá)成可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo),必須將政府生態(tài)責(zé)任的內(nèi)容及時(shí)整合到政府責(zé)任清單中,保證政府生態(tài)責(zé)任的有效清算。

3.3 官員罷免制責(zé)任清算指標(biāo)體系的構(gòu)建

在探討契約式責(zé)任政府的罷免制度建設(shè)時(shí),有一個(gè)問題是我們必須給予強(qiáng)調(diào)和關(guān)注的：罷免究竟需不需要理由,理由構(gòu)不構(gòu)成罷免的必要條件。一些專家和學(xué)者在探討一般意義上的罷免制度時(shí),他們認(rèn)為在法律法規(guī)中明確規(guī)定罷免需要提出理由是一種不科學(xué)的立法。當(dāng)選無需法律上的理由,只要符合被選舉人的條件都可以當(dāng)選。與之相對(duì)應(yīng),罷免其實(shí)也不需要法律上的理由,只要多數(shù)選民投票就可以決定。法律規(guī)定在提出書面罷免案的時(shí)候?qū)懨髁T免理由,只是為了佐證代表失去了選民的信任,這應(yīng)當(dāng)只是一項(xiàng)法律上的程序要件,而不應(yīng)該成為罷免成立的實(shí)質(zhì)要件。還有些人認(rèn)為民主選舉制度是以相信大多數(shù)選民的理性為基礎(chǔ)的。選民在投票的時(shí)候,有自由選擇的權(quán)利,他可以因?yàn)槿魏魏侠砘蛘卟缓侠淼脑蛲赌橙说馁澇善被蛘叻穸ㄆ?而無需說明理由,更無需選舉機(jī)關(guān)來判斷他的理由是否合理。選民要求罷免代表的時(shí)候,同樣享有自由選擇的權(quán)利,他們可以因?yàn)槿魏魏侠砘蛘卟缓侠淼脑蛞罅T免一個(gè)代表,而被決定的人必須接受投票的結(jié)果?！斑x民對(duì)該代表信任的喪失,肯定是出于某種理由,但無論是由于什么樣的理由,無論這個(gè)理由在他人看來是否合理,都應(yīng)當(dāng)受到尊重。一旦啟動(dòng)署名程序,決定結(jié)果的只能是票數(shù),即使罷免理由不成立,只要過半數(shù)的選民投票要求罷免代表,罷免仍然成立。”[15]如果罷免需要理由,那么什么樣的理由可以罷免,法律上也無法一一列出并予以明確,這必然會(huì)成為某些人鉆空子的對(duì)象。因此,對(duì)于罷免來說,選民信不信任成為關(guān)鍵的因素。代表對(duì)選民負(fù)責(zé),如果選民不信任,沒有理由照樣可以罷免。于是這些專家和學(xué)者最終得出結(jié)論：提出罷免案應(yīng)當(dāng)寫明罷免理由,這個(gè)理由可以是任何理由,比如不適合擔(dān)任公職人員、能力不足等,選民不需對(duì)這個(gè)理由進(jìn)行解釋,這些理由也不是罷免成立的必要條件。

然而,契約式責(zé)任政府中官員罷免制度則對(duì)此觀點(diǎn)持有不同的看法,我們認(rèn)為罷免不僅是需要理由的,而且這個(gè)理由應(yīng)當(dāng)是構(gòu)成罷免的充分而必要的條件。契約式責(zé)任政府十分強(qiáng)調(diào)對(duì)契約的承諾與履行。選民根據(jù)自己的意愿選舉出了受托人之后,這個(gè)受托人在任職時(shí)會(huì)有一個(gè)正式的承諾,該承諾就意味著契約的產(chǎn)生和正式生效,承諾中的具體內(nèi)容就理所當(dāng)然地成為日后選民對(duì)執(zhí)政者進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)。我們也可以理所當(dāng)然地將承諾作為日后對(duì)委托人實(shí)施責(zé)任清算的指南,甚至是罷免的理由。罷免權(quán)的實(shí)施肯定是需要理由的,而且這個(gè)理由必須是受托人沒有有效履行當(dāng)初任職時(shí)對(duì)選民的承諾。任何的契約,它的作用不僅僅是針對(duì)某一方的制約,它的制約性是表現(xiàn)為雙方的：民眾與政府之間政治契約的成立和生效,意味著政府要如實(shí)履約,而民眾在試圖取消政府執(zhí)政資格時(shí),也必須以政府未能履行最初承諾為主要依據(jù)。在政府沒有出現(xiàn)承諾不能如期兌現(xiàn)的情況下,民眾是不得任意對(duì)政府或政府官員進(jìn)行彈劾或罷免的。契約是對(duì)簽約雙方而言都是具有約束力的,這一點(diǎn)就更加讓我們意識(shí)到執(zhí)政者在宣布就職時(shí),既要保證承諾的程序性,還要保證承諾內(nèi)容的具體性,它是日后政府責(zé)任清算的重要依據(jù)和指南。這要求我們?cè)诤炗喥跫s時(shí),就必須有理性而冷靜的頭腦,在任何政府或官員任職時(shí),沒有作出具體的、可作為政府責(zé)任清算依據(jù)的任職承諾時(shí),民眾是不得輕易將執(zhí)政權(quán)賦予該受托人的。因?yàn)楸O(jiān)督依據(jù)的空白必然會(huì)導(dǎo)致日后民眾陷入被動(dòng)的局面：權(quán)力賦予受托人,卻沒有得到受托人應(yīng)有的承諾,這明顯是一種失衡的契約格局,對(duì)委托人不利。

4 結(jié)語

就如趙心樹在《選舉的困境》中提出的,在為一個(gè)國家、一個(gè)民族設(shè)計(jì)選舉制度的目標(biāo)方案的時(shí)候,絕不能先期斷定該國、該民族的人民素質(zhì)太差、本性“丑陋”,而且將長(zhǎng)期如此甚至永遠(yuǎn)如此,所以他們沒有資格享受最合理的制度。相反,我們必須承認(rèn)每一個(gè)民族的理性利己與理性利他的潛在本性,在這個(gè)基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)最合理的制度,把這一最合理的制度作為本民族的長(zhǎng)期目標(biāo)方案,在不斷的制度改革中不停頓地接近這一目標(biāo),從而使本民族的最優(yōu)秀、最善良的潛能日益充分地顯示與發(fā)揚(yáng)。契約式責(zé)任政府要求從“主權(quán)在民”的契約理念出發(fā),進(jìn)而深入到制度和法律層面的設(shè)計(jì)與安排,最終通過操作流程的完善配備來實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的有效構(gòu)建。但在針對(duì)每一個(gè)具體國家時(shí),我們又必須從各國的實(shí)際情況出發(fā),結(jié)合該國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化來做出科學(xué)、合理的設(shè)計(jì)。在建設(shè)美麗中國新的時(shí)代背景下,我們更應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)充政府生態(tài)責(zé)任的內(nèi)容要求,構(gòu)建以官員罷免為終極清算手段的制度,使民眾掌握主動(dòng)權(quán),進(jìn)而讓政府在著眼經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步的同時(shí),也必須關(guān)注到生態(tài)環(huán)境保護(hù)和代際公平問題,實(shí)現(xiàn)“理性生態(tài)人”的行政價(jià)值目標(biāo)。

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