供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視野下的簡(jiǎn)政放權(quán)

婁成武,董 鵬

(東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽110167)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和簡(jiǎn)政放權(quán)都不是當(dāng)今社會(huì)創(chuàng)造的新名詞。在200多年前,經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊提出供給自動(dòng)創(chuàng)造需求的主張;20世紀(jì)80年代美國(guó)里根政府的經(jīng)濟(jì)改革,推行減稅、放松管制等一系列舉措,稱為里根經(jīng)濟(jì)學(xué),又被媒體廣泛稱為供給經(jīng)濟(jì)學(xué)[1]。有學(xué)者質(zhì)疑里根改革的成效,認(rèn)為中國(guó)20世紀(jì)90年代就已經(jīng)較為成功地實(shí)行過供給側(cè)方面改革[2]113。至于簡(jiǎn)政放權(quán),則是對(duì)改革開放以來鄧小平精兵簡(jiǎn)政思路的延續(xù)和深化。中國(guó)政府自1982年起先后進(jìn)行過7次政府機(jī)構(gòu)改革,其總體思路就是簡(jiǎn)政放權(quán),只是基于不同時(shí)期的中國(guó)國(guó)情,每次改革側(cè)重點(diǎn)有所差異。一般而言,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革更加側(cè)重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,供給與需求都是經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注的核心問題;簡(jiǎn)政放權(quán)則是傾向于以行政領(lǐng)域?yàn)榻裹c(diǎn),研究政府組織結(jié)構(gòu)、職能責(zé)任、管理方式等相關(guān)問題。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與簡(jiǎn)政放權(quán)兩者之間存在一定交集,都會(huì)涉及政府管理的某些側(cè)面,不過相互之間的聯(lián)系還有待加強(qiáng)。在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與政府改革關(guān)系緊密,作為政府改革重要組成部分的簡(jiǎn)政放權(quán)又必須認(rèn)真理解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的意義,因此將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與簡(jiǎn)政放權(quán)關(guān)聯(lián)起來進(jìn)行探討,有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與簡(jiǎn)政放權(quán)改革

2014年底,習(xí)近平總書記提出中國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài),新常態(tài)迅速成為官方和學(xué)界話語中的高頻詞匯。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)建立在中國(guó)呈現(xiàn)“三期疊加”狀態(tài)之上。所謂三期疊加,是指中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期以及前期刺激政策消化期并存的階段。在新常態(tài)條件下, 2015年11月國(guó)家作出了推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決策。

關(guān)于國(guó)家出臺(tái)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革決策的原因,常見解讀方式是對(duì)凱恩斯主義的反思。凱恩斯主義重視需求側(cè)管理,目的是解決經(jīng)濟(jì)短期問題,防止經(jīng)濟(jì)秩序迅速崩潰。凱恩斯主義認(rèn)為,有效需求包括投資、消費(fèi)、出口,即人們常說的拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車。當(dāng)社會(huì)總需求小于社會(huì)總儲(chǔ)蓄時(shí),需要釋放社會(huì)有效需求潛能。其中消費(fèi)受到多組復(fù)雜因素影響,無法被人為有效掌握;出口深受國(guó)際環(huán)境影響,當(dāng)出現(xiàn)全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí),大多數(shù)國(guó)家會(huì)積極去杠桿,減少進(jìn)口份額,出口會(huì)遭遇重創(chuàng),因此政府解決短期經(jīng)濟(jì)危機(jī)的良方(甚至是唯一途徑)就是要擴(kuò)大政府投資規(guī)模,提振社會(huì)有效需求,從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

但是凱恩斯主義不是萬能的,它無法應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,投資存在回報(bào)遞減規(guī)律,政府投資不會(huì)無限制產(chǎn)生積極拉動(dòng)作用;而且政府投資向某些行業(yè)的集中,使得這些行業(yè)在獲得一定程度發(fā)展的同時(shí),容易形成產(chǎn)能過剩,同時(shí)產(chǎn)生嚴(yán)重的擠出效應(yīng),使那些市場(chǎng)效益更高、新興高新技術(shù)行業(yè)得不到充足資源,不利于形成合理的國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),如果政府對(duì)這些產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)繼續(xù)投資,還會(huì)產(chǎn)生巨大的沉沒成本,以后改革將會(huì)難上加難。

2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)后,中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由2007年的14.1%降至2008年的10%以下,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨下滑風(fēng)險(xiǎn),于是中國(guó)政府在2009年迅速推出4萬億投資救市計(jì)劃,加上地方政府逐級(jí)配套的10萬億資金,兩年內(nèi)中國(guó)各級(jí)政府總共投資高達(dá)14萬億之巨,這些資金經(jīng)由銀行以類似執(zhí)行政治任務(wù)的方式,向社會(huì)和企業(yè)快速放貸,以期拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)活力。這種經(jīng)濟(jì)刺激政策確實(shí)收到一些成效,至少能夠幫助中國(guó)緩沖金融危機(jī)帶來的不利影響,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率也在2009和2010兩年實(shí)現(xiàn)逆勢(shì)增長(zhǎng)。不過這種短期投資政策隨后就顯示出負(fù)面效應(yīng)。由于政府投資過于集中在基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè),尤其是鋼鐵、煤炭、水泥、房地產(chǎn)、船舶行業(yè),這些領(lǐng)域在很短時(shí)間內(nèi)又吸引大量社會(huì)資本注入,投資規(guī)模迅速膨脹,需求卻沒有隨之形成有效匹配,于是形成嚴(yán)重產(chǎn)能過剩。當(dāng)國(guó)際油價(jià)發(fā)生較大波動(dòng)時(shí),上述行業(yè)的利潤(rùn)隨之大幅下降,生產(chǎn)難以為繼,一些以第二產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的省份在近幾年經(jīng)濟(jì)增速陷入大幅下滑的局面。因此,需要對(duì)短期政府投資刺激需求側(cè)的政策進(jìn)行調(diào)整,立足于經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展,著手推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

擺脫凱恩斯主義需求側(cè)管理的束縛,進(jìn)入到著眼于發(fā)展中長(zhǎng)期的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,問題就變成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革到底需要在哪些方面發(fā)力。這個(gè)問題可以借用柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)來理解：Y=A* F(K,L)。這里,Y是指潛在GDP水平,A代表全要素生產(chǎn)率,F代表勞動(dòng)和資本的組織方式,K代表資本(投資),L代表勞動(dòng)。

首先分析資本(投資)在中國(guó)的實(shí)際情況。政府是最大投資方,現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明單純依靠政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式已經(jīng)難以為繼,究其主要原因,一方面在于投資存在回報(bào)遞減規(guī)律,持續(xù)投資的邊際效應(yīng)愈加微弱;另一方面在于政府雖然可以像企業(yè)那樣作出經(jīng)濟(jì)決策,但是政府在本質(zhì)上畢竟不是逐利性實(shí)體,政府更多的是社會(huì)公共利益代表,維持社會(huì)公平正義是其天職,這就需要政府把財(cái)政收入合理分配到社會(huì)保障等不能制造短期經(jīng)濟(jì)收益的領(lǐng)域,以達(dá)成政府對(duì)于公民的承諾和保持社會(huì)穩(wěn)定的目的,因此即便政府投資效果較優(yōu),其投資規(guī)模在一定時(shí)期內(nèi)也不能無限增長(zhǎng)。

其次分析勞動(dòng)力與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。改革開放以來,豐富的廉價(jià)勞動(dòng)力資源一直是中國(guó)極為重要的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。近年來,隨著人口增長(zhǎng)率下降,勞動(dòng)力的人口紅利正在減弱,甚至有快速下降趨勢(shì),中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì),勞動(dòng)力短缺狀態(tài)可能會(huì)對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較大影響;中國(guó)過去物美價(jià)廉的勞動(dòng)力密集優(yōu)勢(shì)正在消失,企業(yè)用工成本快速上升,一些跨國(guó)企業(yè)已經(jīng)開始將實(shí)體工廠轉(zhuǎn)往人力成本更低的東南亞地區(qū)和印度等國(guó)。

綜合上述分析,即便在考慮中長(zhǎng)期發(fā)展的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革當(dāng)中,投資和勞動(dòng)力要素在現(xiàn)有條件下,已經(jīng)較難搭配有效政策工具,成為持續(xù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。如要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的持續(xù)增長(zhǎng),就需要在全要素生產(chǎn)率(A)和勞動(dòng)與資本生產(chǎn)組織方式(F)上做文章。

所謂全要素生產(chǎn)率通常是指資源開發(fā)利用的效率,是總產(chǎn)量與全部要素投入量之比。雖然學(xué)者對(duì)全要素生產(chǎn)率的內(nèi)涵有著不同解讀,但是一般都認(rèn)可技術(shù)進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合作用,諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主羅伯特·索洛就把全要素生產(chǎn)率歸結(jié)為是由技術(shù)進(jìn)步而產(chǎn)生,因此全要素生產(chǎn)率又可以叫做技術(shù)進(jìn)步率。人類經(jīng)濟(jì)歷史表明,正是技術(shù)水平在某一時(shí)期內(nèi)的迅速提升,拉動(dòng)著社會(huì)轉(zhuǎn)型。鐵制農(nóng)具推動(dòng)農(nóng)業(yè)社會(huì)封建關(guān)系的形成;蒸汽機(jī)、電力等系列發(fā)明,幫助人類實(shí)現(xiàn)向工業(yè)社會(huì)的飛躍;20世紀(jì)后半葉信息技術(shù)的發(fā)展,更是使人類在短短半個(gè)世紀(jì)內(nèi)創(chuàng)造、發(fā)展了超越以往幾千年的新知識(shí)新技能,生產(chǎn)率獲得極大提升,有證據(jù)表明,20世紀(jì)90年代末克林頓政府時(shí)期美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,很大程度上歸功于信息高速公路引起生產(chǎn)效率增長(zhǎng)速度在一定程度上跳出了經(jīng)濟(jì)循環(huán)周期。因此,技術(shù)進(jìn)步對(duì)于一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。基于此,目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),需要推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,提升技術(shù)水平,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí),而這些環(huán)節(jié)的最終實(shí)現(xiàn)都與政府制度直接有關(guān)。

勞動(dòng)和資本生產(chǎn)組織方式,涉及政府如何處理與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系,指向政府的相關(guān)體制和機(jī)制。如果能夠?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)組織方式相關(guān)體制和機(jī)制的創(chuàng)新,也可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。比如英國(guó)率先確立了明確的產(chǎn)權(quán)制度,極大地激發(fā)了人們革新技術(shù)的積極性,使其迅速成為第一次工業(yè)革命的領(lǐng)先者;中國(guó)在改革開放初期推行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)熱情,使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速搞活。這意味著政府體制機(jī)制不僅有可能成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的阻礙性因素,在一定條件下也能成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉,這與道格拉斯·諾思“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵,然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”[3]20的觀點(diǎn)存在某種呼應(yīng)。

可見,作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革核心因素的全要素生產(chǎn)率以及勞動(dòng)資本生產(chǎn)組織方式,都與政府密切相關(guān)。政府若改革得當(dāng),就可以直接影響到上述兩者,從而對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革產(chǎn)生重要作用。進(jìn)一步講,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵就在于政府改革,通過政府改革,形成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制和機(jī)制,以制度和管理參與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中長(zhǎng)期發(fā)展。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出,“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可行方式包括結(jié)構(gòu)性減稅、簡(jiǎn)政放權(quán)、放松管制、營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境等”[2]121,這提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度下政府改革的幾條途徑。不過從公共行政理論來看,一是簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)際可以包括放松管制,因?yàn)楹?jiǎn)政放權(quán)包含中央政府向地方政府放權(quán)以及政府向社會(huì)、市場(chǎng)放權(quán)兩個(gè)維度,在政府向社會(huì)、市場(chǎng)讓渡權(quán)力的過程中,必然體現(xiàn)出放松管制的特點(diǎn);二是簡(jiǎn)政放權(quán)還有助于形成寬松自由的文化氛圍,激發(fā)各種主體的創(chuàng)造熱情,打造適合創(chuàng)新的基礎(chǔ)環(huán)境,因此簡(jiǎn)政放權(quán)的結(jié)果之一即是營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境;三是就結(jié)構(gòu)性減稅而言,作為一種典型的經(jīng)濟(jì)工具,意在有效降低企業(yè)的啟動(dòng)成本、運(yùn)營(yíng)成本、稅負(fù)成本,只是企業(yè)成本不單單有前列幾項(xiàng),由于政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管,通過行政審批制度等為企業(yè)增加的辦事成本、人際成本乃至某些為尋租者繳納的成本也是企業(yè)成本的重要來源,諸如此類成本的降低都需要通過政府自身改革來實(shí)現(xiàn),單靠減稅等經(jīng)濟(jì)手段還不能從根本上解決企業(yè)高成本窘?jīng)r。

綜上所述,若要準(zhǔn)確理解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,積極探索政府改革途徑,從政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革入手是必由之路。

2 政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革的背景

簡(jiǎn)政放權(quán)改革作為當(dāng)前政府改革的重要組成部分,在宏觀方面與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的背景相一致,即都面對(duì)著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的現(xiàn)實(shí)。除此之外,政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革還有其微觀背景,這些背景也是推動(dòng)政府下決心徹底推行簡(jiǎn)政放權(quán)的重要因素。

2.1 許多企業(yè)融資成本高,這種情況對(duì)于民營(yíng)企業(yè)尤為明顯

許多大型國(guó)企因?yàn)橛姓咧С趾徒鹑隗w系幫扶,容易獲得貸款,能夠保持現(xiàn)金流鏈條銜接順暢。相較之下,民營(yíng)企業(yè)從國(guó)有銀行獲得貸款的難度較大,國(guó)有銀行不僅需要完成盈利,同時(shí)更重要的是需要執(zhí)行國(guó)家宏觀調(diào)控的貨幣政策,實(shí)際貸款發(fā)放程度與彼時(shí)國(guó)家政策導(dǎo)向密切相關(guān)。筆者2015年在東部沿海S省多個(gè)地市進(jìn)行過裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)專題調(diào)研①本文相關(guān)案例資料系筆者在中國(guó)軟科學(xué)項(xiàng)目“裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策研究”(2013GXS5B176)的資助下于2015年6月對(duì)S省多個(gè)地市裝備制造業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行實(shí)地調(diào)研所得。,發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)船舶企業(yè)幾乎無法從國(guó)有銀行獲得資金支持,盡管國(guó)家明確表示將投入專項(xiàng)資金支持基礎(chǔ)技術(shù)和關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā),但是在現(xiàn)實(shí)中地方國(guó)有銀行同時(shí)還面臨著壓縮產(chǎn)能過剩行業(yè)(船舶行業(yè)即是國(guó)家重點(diǎn)開列的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)之一)、處理不良資產(chǎn)、維持自身盈利的硬性指標(biāo)任務(wù),如此一來,支持所有企業(yè)研發(fā)和完成自身硬指標(biāo)任務(wù)就可能存在內(nèi)在沖突,于是大部分地方國(guó)有銀行出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)心理,只能選擇部分大型國(guó)企給予有限資金支持,很少給那些他們認(rèn)為經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)更高的民營(yíng)企業(yè)提供資金。除了國(guó)有銀行外,中國(guó)民間融資體系尚不完善,因此很多企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)就容易陷入融資成本高昂的境況。

2.2 部分領(lǐng)域產(chǎn)能嚴(yán)重過剩,同時(shí)部分領(lǐng)域供給不足

諸如鋼鐵、煤炭、水泥、造船等行業(yè)在幾年前就開始顯現(xiàn)出產(chǎn)能過剩跡象,在近幾年國(guó)際形勢(shì)變化以及國(guó)際市場(chǎng)相對(duì)飽和的夾擊下,這些行業(yè)產(chǎn)能過剩狀況更加嚴(yán)重。但是與此同時(shí),中國(guó)人掀起到日本、韓國(guó)等國(guó)家的購(gòu)買狂潮,顯示出巨大的市場(chǎng)需求,反襯出相關(guān)領(lǐng)域的產(chǎn)品供給不足的現(xiàn)象。這種供給不足,不單純是指數(shù)量的相對(duì)短缺,事實(shí)上在國(guó)外購(gòu)買的生活設(shè)施和醫(yī)藥產(chǎn)品,在國(guó)內(nèi)也有為數(shù)不少的供應(yīng)商,國(guó)外購(gòu)物潮更多追求的是產(chǎn)品質(zhì)量和顧客體驗(yàn),這說明這些領(lǐng)域存在著中高端產(chǎn)品和高技術(shù)含量設(shè)備供給不足的問題。再以筆者2015年裝備制造業(yè)調(diào)研為例。在調(diào)研中了解到,從事外圍船舶設(shè)備生產(chǎn)的國(guó)內(nèi)廠家在之前政府投資刺激下形成擁擠狀態(tài),這些種類設(shè)備確實(shí)存在產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的現(xiàn)實(shí),不過,發(fā)動(dòng)機(jī)和關(guān)鍵零部件等核心設(shè)備仍需要依賴進(jìn)口,這些領(lǐng)域產(chǎn)品國(guó)內(nèi)供給嚴(yán)重短缺,對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)正常生產(chǎn)組裝和提供售后服務(wù)造成極大困擾。在調(diào)研訪談中,某海工企業(yè)一位市場(chǎng)部負(fù)責(zé)人直言,因?yàn)槿狈@些核心零部件和維修設(shè)備,訂單完成交付客戶使用后,非常害怕客戶提出售后維修要求。為了維系客戶,公司不得不從國(guó)外高價(jià)進(jìn)口零部件。這種做法往往會(huì)延誤維修工期,給客戶造成進(jìn)一步損失,這樣一來,客戶維持難度很高。

2.3 社會(huì)和企業(yè)從事基礎(chǔ)性研究和創(chuàng)新性研究的動(dòng)力相對(duì)不足

受某些不良政績(jī)觀的影響,追求短平快的風(fēng)氣也在科研領(lǐng)域蔓延。為了盡快做出成果申請(qǐng)國(guó)家專利或政府立項(xiàng),一些高校、國(guó)有科研單位和企業(yè)比較熱衷于炒作新概念,甚至將從國(guó)外進(jìn)口的設(shè)備簡(jiǎn)單改裝就可以作為專利或者項(xiàng)目申請(qǐng),根本無心在需要大量前期投入的基礎(chǔ)性研究領(lǐng)域拓展。出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的快速追逐,一些單位和企業(yè)將所謂創(chuàng)新視為復(fù)制的翻版,加之缺乏扎實(shí)的基礎(chǔ)研究成果作支撐,真正的創(chuàng)新往往成為空中樓閣。對(duì)基礎(chǔ)性研究和創(chuàng)新性研究的人為忽視,使得科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)有意圖展開產(chǎn)學(xué)研協(xié)同時(shí),有時(shí)很難越過缺乏基礎(chǔ)性和創(chuàng)新性重大成果支撐的階段,協(xié)同只能停留在紙面上。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的重要原因就是政府對(duì)技術(shù)研發(fā)市場(chǎng)干預(yù)過度,以政策取代市場(chǎng)調(diào)節(jié),抑制了大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的激情。

2.4 政府審批事項(xiàng)繁多,行政程序復(fù)雜,門難進(jìn)、臉難看、事難辦等不良現(xiàn)象在一些地方依然存在,社會(huì)和企業(yè)行政辦事成本高

在筆者調(diào)研過程中,企業(yè)負(fù)責(zé)人屢屢談到某些地方政府辦事程序復(fù)雜、行政效率低下的問題。其中一位企業(yè)營(yíng)銷主管曾講過一個(gè)真實(shí)案例。有一次,一位當(dāng)?shù)匦袠I(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)告知要在某日來這家企業(yè)視察調(diào)研。得到消息后,這家企業(yè)高度重視,立即提前一天把所有中高層管理人員從各地會(huì)集到總部,專候該領(lǐng)導(dǎo)一行。結(jié)果一直等到當(dāng)天約定時(shí)間過了幾個(gè)小時(shí),該領(lǐng)導(dǎo)一行始終沒有露面,期間也沒有通過某種方式告知該企業(yè)。該企業(yè)出于對(duì)該政府領(lǐng)導(dǎo)的尊重,以為可能該領(lǐng)導(dǎo)有重要公務(wù)需要先行處理,所以一直沒有主動(dòng)詢問該領(lǐng)導(dǎo)行程安排是否有所變更。直到超出雙方約定時(shí)間很久之后,該領(lǐng)導(dǎo)秘書方才電話告知此次調(diào)研因故取消,企業(yè)方面雖然心有不滿,但也無可奈何,而且在這個(gè)過程中間,企業(yè)可能連帶損失一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)收益。

2.5 政府和市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系有待進(jìn)一步厘清,一些僵化的制度和機(jī)制不利于企業(yè)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展

政府對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)介入過深,會(huì)使一些行業(yè)存在政策扭曲現(xiàn)象。以裝備制造業(yè)為例,S省某地方政府原來的意圖是通過政策工具的合理搭配,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí),逐漸改變行業(yè)產(chǎn)能過剩的狀況。在這樣的思路指導(dǎo)下,一些政策制定得太過微觀,難免不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展,逐步退化為僵化無效政策。此外,地方政府力圖成為行業(yè)發(fā)展的中軸,試圖通過政府努力,為企業(yè)搭建合作平臺(tái),比如政府牽頭成立多家企業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。政府這樣做的初衷無可厚非,但是其結(jié)果往往是多家企業(yè)前期沒有進(jìn)行充分的市場(chǎng)化溝通博弈,在政府搭建的平臺(tái)上因?yàn)榧夹g(shù)能力、各自優(yōu)勢(shì)的實(shí)質(zhì)性差異,難以形成有效合作,最終這種由地方政府意志強(qiáng)力推動(dòng)成立的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟很難達(dá)到預(yù)期效果。

面對(duì)政府簡(jiǎn)政放權(quán)背景反映出來的種種問題,本屆政府已經(jīng)充分意識(shí)到推行改革的重要性,以行政審批制度改革為突破口的簡(jiǎn)政放權(quán)改革,在削減政府審批事項(xiàng)、簡(jiǎn)化辦事程序等方面取得很大進(jìn)展。但是,行政審批制度改革還是局限在行政辦事程序、權(quán)力影響范圍等少數(shù)幾個(gè)方面,而簡(jiǎn)政放權(quán)改革更重要的是要最終制定政府與市場(chǎng)、社會(huì)的影響邊界和運(yùn)行規(guī)則,因而需要在行政審批制度改革的基礎(chǔ)上謀求更深層次改革。

3 政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革的阻礙與舉措

簡(jiǎn)政放權(quán)改革在向更深層次推進(jìn)的過程中,注定不會(huì)一帆風(fēng)順,而是會(huì)遭遇到許多阻力。簡(jiǎn)政放權(quán)改革說到底是一場(chǎng)政府自我革命,觸及原有結(jié)構(gòu)中的各方,難免會(huì)出現(xiàn)一些不同聲音,甚至出現(xiàn)一些阻礙因素,這就需要政府對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)做好整體設(shè)計(jì),增強(qiáng)改革的持續(xù)性和實(shí)效性。

3.1 簡(jiǎn)政放權(quán)面臨的各種阻礙力量

3.1.1 政府統(tǒng)管一切的權(quán)力思維

自黨的十四大確立建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以來,市場(chǎng)化思維已經(jīng)逐漸滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方面,也使政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全能政府逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的服務(wù)型政府,尊重市場(chǎng)成為政府行政的一條主線。不過,有些地方政府尤其是基層政府還是固守權(quán)力思維,認(rèn)為權(quán)力是解決問題的最經(jīng)濟(jì)、最有效途徑,無視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,以行政指令指揮企業(yè)運(yùn)行和社會(huì)行為。前些年大力倡導(dǎo)強(qiáng)化政府公共服務(wù)和社會(huì)管理職能,在一些地方實(shí)行的結(jié)果是在強(qiáng)化政府職責(zé)的同時(shí)也變相增強(qiáng)了政府在市場(chǎng)、社會(huì)大小事務(wù)中的話語權(quán);一些民眾也認(rèn)為“找政府”是一切市場(chǎng)糾紛、社會(huì)問題的最佳甚至是唯一解決方式,而這反過來又強(qiáng)化了某些地方政府官員的權(quán)力萬能觀念。這些,顯然與簡(jiǎn)政放權(quán)的總體精神相悖。

3.1.2 尋租利益既得者的阻礙

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,中國(guó)社會(huì)利益格局發(fā)生著許多變化。公共選擇學(xué)派關(guān)于政府失敗以及政府理性經(jīng)濟(jì)人的理論,引出政府可能追逐自身利益的現(xiàn)實(shí)問題。政府體系內(nèi)部可能存在著某些地區(qū)利益、部門利益和官員個(gè)人利益,其中,利用權(quán)力謀取尋租利益的官員個(gè)人利益問題,尤其值得關(guān)注。雖然改革可以調(diào)整利益布局,但是即便在政府多次改革的作用下,那些尋租利益既得者也很難完全退出?！案母锿l(fā)生在不同主體運(yùn)用不同策略追求利益或者其利益被重新界定的時(shí)刻?！盵4]這說明改革有時(shí)是革新者與既得利益者之間達(dá)成某種程度的妥協(xié),在不觸及存量基礎(chǔ)之上進(jìn)行的增量變化。簡(jiǎn)政放權(quán)改革是對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民個(gè)體全方位利益的大調(diào)整,其中受到影響較大的當(dāng)屬尋租利益既得者。因?yàn)殡S著簡(jiǎn)政放權(quán)改革舉措的切實(shí)執(zhí)行,市場(chǎng)、社會(huì)、公民將獲得更大更自由的活動(dòng)空間,需要政府審批的事項(xiàng)被嚴(yán)格限定,行政程序被大大簡(jiǎn)化,留給部分官員尋租的空間將大為壓縮,因此簡(jiǎn)政放權(quán)改革對(duì)尋租利益既得者而言,意味著自身利益損失,他們可能會(huì)采取各種措施,阻止簡(jiǎn)政放權(quán)改革取得預(yù)期效果。

3.1.3 政府現(xiàn)有管理方式和手段的相對(duì)滯后

簡(jiǎn)政放權(quán)改革之后,政府行政重點(diǎn)將聚焦到其保留的核心職能,全力打造法治型和服務(wù)型政府,而在減少權(quán)力活動(dòng)范圍的情況下,政府仍然需要維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)秩序穩(wěn)定運(yùn)行。這些,都對(duì)政府管理方式和管理手段提出了更嚴(yán)、更高的要求。然而,習(xí)慣于掌管一切的政府,其管理方式和管理手段相對(duì)簡(jiǎn)單、粗放,尚不能完全適應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)改革之后政府管理日趨精細(xì)化、人性化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求,這會(huì)使政府在實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革之后,可能在管理方式和管理手段方面要經(jīng)歷一段時(shí)期的轉(zhuǎn)型陣痛。

3.1.4 中央政府和地方政府以及地方政府之間財(cái)政儲(chǔ)備和汲取能力的差異

簡(jiǎn)政放權(quán)改革以簡(jiǎn)化程序、削減審批、下放權(quán)力為主要特色,一個(gè)很重要的目的就是要為企業(yè)、社會(huì)松綁,降低企業(yè)和社會(huì)的運(yùn)營(yíng)成本和交易成本。值得注意的是,簡(jiǎn)政放權(quán)改革本身也是需要一定量的財(cái)政資源作為支撐的,這包括已有財(cái)政儲(chǔ)備以及未來財(cái)政汲取能力。財(cái)政資源目前在中央和地方以及不同地方之間存在較大差異?？傮w而言,1994年分稅制改革以后,中央政府控制著全國(guó)財(cái)政資源的多數(shù)部分,地方政府僅能從少數(shù)地方稅種以及央地共享稅種獲得一定財(cái)政收入;不同地方之間財(cái)政收入狀況差距較大,東部沿海發(fā)達(dá)省份可支配財(cái)政資源就比中西部地區(qū)普遍要高。這種央地和地方之間財(cái)政儲(chǔ)備和汲取能力的不均衡,可能會(huì)使中央政府和地方政府以及不同地方政府之間簡(jiǎn)政放權(quán)改革的步伐難以同步,改革地方性特征可能會(huì)比較明顯,不同地區(qū)的企業(yè)、社會(huì)、公民面臨的具體行政環(huán)境因而可能會(huì)千差萬別,影響到企業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移以及公民異地辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的進(jìn)度和效果。

3.2 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下簡(jiǎn)政放權(quán)的具體舉措

3.2.1 以簡(jiǎn)政放權(quán)為基準(zhǔn),政府供給要適度

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視野下進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán),自然需要重點(diǎn)關(guān)注政府供給側(cè),這包括制度供給、政策供給、資源供給、環(huán)境供給四個(gè)方面。政府在制度、政策、資源、環(huán)境供給時(shí),應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持適度原則,避免過分強(qiáng)調(diào)政府供給,回到政府掌控一切的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。應(yīng)當(dāng)明確政府供給是要在充分尊重市場(chǎng)、社會(huì)、公民實(shí)際需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行,不能越出簡(jiǎn)政放權(quán)改革為政府、市場(chǎng)、社會(huì)劃出的邊界,防止因?yàn)檎┙o在市場(chǎng)、社會(huì)引起新一輪一擁而上的現(xiàn)象。政府應(yīng)當(dāng)專注于公共性和外部性領(lǐng)域,放手讓市場(chǎng)真正按照要素價(jià)格和比較優(yōu)勢(shì)配置資源,增強(qiáng)戰(zhàn)略定力,對(duì)于正常市場(chǎng)波動(dòng),應(yīng)有必要的容忍度和耐心。

3.2.2 修好內(nèi)功,做好制度供給

政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革,提高這項(xiàng)改革在全國(guó)各級(jí)政府的覆蓋面。要引導(dǎo)地方各級(jí)政府結(jié)合本地實(shí)際大膽開展行政審批制度改革試驗(yàn),切實(shí)減少各級(jí)政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的微觀干預(yù);要簡(jiǎn)化政府辦事流程,提高行政效率,降低行政成本,強(qiáng)化服務(wù)型政府建設(shè);最關(guān)鍵的是要通過簡(jiǎn)政放權(quán)改革,逐步理清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界,以此作為相關(guān)政策的基石。

3.2.3 靈活推進(jìn)政策供給和資源供給

應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn),對(duì)嚴(yán)重過剩行業(yè)堅(jiān)決去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)創(chuàng)新,同時(shí)配合社會(huì)保障政策,做好這類產(chǎn)業(yè)相關(guān)人員的兜底工作,保障其基本生活不受太大影響,增強(qiáng)其對(duì)未來生活的預(yù)期;對(duì)于供給不足的中高端產(chǎn)業(yè),政府應(yīng)當(dāng)避免直接給予明確的投資支持,防止再次出現(xiàn)產(chǎn)能過剩,可以考慮通過間接市場(chǎng)情況監(jiān)測(cè)的方式,發(fā)揮政府在大數(shù)據(jù)資源方面的優(yōu)勢(shì),及時(shí)、公開、透明地向市場(chǎng)、社會(huì)提供行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),讓市場(chǎng)規(guī)律引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)體選擇創(chuàng)業(yè)、投資、創(chuàng)新方向。在簡(jiǎn)政放權(quán)過程中,一方面理順央地財(cái)政稅收關(guān)系,保證地方政府有能力開展改革;另一方面改革戶籍制度和土地經(jīng)營(yíng)管理制度,逐步將政府以權(quán)力形式牢牢控制的諸多資源合理讓渡給市場(chǎng)、社會(huì)、公民個(gè)體,打通勞動(dòng)力、土地、資本等資源要素市場(chǎng),讓企業(yè)、社會(huì)、個(gè)體在正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中都能分享政府簡(jiǎn)政放權(quán)后帶來的紅利。

3.2.4 建設(shè)誠(chéng)信政府,引導(dǎo)環(huán)境供給

上文所說某政府部門領(lǐng)導(dǎo)不遵守與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)約定的做法,實(shí)質(zhì)是某些地方政府違背誠(chéng)信的一種表現(xiàn)。由于政府在市場(chǎng)和社會(huì)生活中有著重要影響,對(duì)企業(yè)和個(gè)體起著引導(dǎo)垂范作用,所以政府需要按照契約精神,嚴(yán)格履行自己所同意的協(xié)議或者諾言,以政府誠(chéng)信帶動(dòng)市場(chǎng)誠(chéng)信和社會(huì)誠(chéng)信的形成。同時(shí)政府在簡(jiǎn)政放權(quán)改革過程中,也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化誠(chéng)信意識(shí),不能對(duì)已經(jīng)公之于眾的改革舉措朝令夕改;還應(yīng)當(dāng)樹立規(guī)則意識(shí),防止簡(jiǎn)政放權(quán)改革出現(xiàn)重大反復(fù),從而形成有利于技術(shù)進(jìn)步和組織方式革新的穩(wěn)定、誠(chéng)信的良好環(huán)境。

3.2.5 及時(shí)更新發(fā)展合適的管理方式和管理手段

首先,應(yīng)當(dāng)調(diào)整政績(jī)考核制度,為簡(jiǎn)政放權(quán)改革預(yù)留活動(dòng)空間,盡量避免其他硬性指標(biāo)對(duì)推行簡(jiǎn)政放權(quán)改革的任務(wù)替代或者目標(biāo)替換現(xiàn)象發(fā)生;其次,應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制,包括公務(wù)員薪酬制度和晉升制度,之前推行基層公務(wù)員職級(jí)和職務(wù)并行制度就是具有激勵(lì)作用的實(shí)踐探索,未來還需要繼續(xù)優(yōu)化公務(wù)員的待遇結(jié)構(gòu)和晉升體系,滿足公務(wù)員個(gè)人生活和精神需求,提高其工作積極性;再次,適當(dāng)推行政府精細(xì)化管理、科學(xué)化管理、人性化管理,使政府管理適應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)改革之后形成的服務(wù)特點(diǎn),避免因?yàn)楣芾矸绞胶凸芾硎侄螠?影響簡(jiǎn)政放權(quán)改革的實(shí)際效果。

4 結(jié)論

主要依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方法已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨和國(guó)家適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)作出的戰(zhàn)略決策,著眼于保持經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期增長(zhǎng)。結(jié)合中國(guó)人口紅利減少的現(xiàn)實(shí),從柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)可以看出,全要素生產(chǎn)率和勞動(dòng)資本生產(chǎn)組織方式是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革極為重要的運(yùn)作方向,而這兩點(diǎn)都與政府體制機(jī)制直接相關(guān),因此供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)鍵在于政府改革。作為政府改革重要部分的簡(jiǎn)政放權(quán)改革,承擔(dān)著推動(dòng)實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重任。作為簡(jiǎn)政放權(quán)重要突破口的行政審批制度改革已經(jīng)初具規(guī)模,取得一定成效,釋放著市場(chǎng)和社會(huì)活力。下一階段行政審批制度改革還應(yīng)該繼續(xù)深化,將政府核心審批事項(xiàng)逐一整理,應(yīng)該下放給市場(chǎng)和社會(huì)的事項(xiàng),就要堅(jiān)決下放,不能單純追求審批事項(xiàng)數(shù)量的削減,更應(yīng)該對(duì)束縛市場(chǎng)和社會(huì)具有關(guān)鍵作用的審批事項(xiàng)進(jìn)行清理,以期達(dá)到質(zhì)的改變,徹底為市場(chǎng)和社會(huì)松綁,營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的寬松自由環(huán)境。

簡(jiǎn)政放權(quán)改革不能僅僅停留在行政審批制度上,還應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)到中央政府向地方政府放權(quán)以及政府向市場(chǎng)、社會(huì)放權(quán)的層面,尤其需要理清政府和市場(chǎng)、社會(huì)的邊界范圍與運(yùn)行規(guī)則。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)改革的深入,很有可能會(huì)遇到權(quán)力思維、利益既得者的掣肘,存在著政府現(xiàn)有管理方式和手段可能無法有效應(yīng)對(duì)改革后新情況、央地和各地區(qū)之間財(cái)政儲(chǔ)備以及汲取能力差異等一系列現(xiàn)實(shí)問題。雖然政府深度推行簡(jiǎn)政放權(quán)改革會(huì)有相當(dāng)難度,但是這項(xiàng)改革必須持續(xù)進(jìn)行下去,在堅(jiān)持供給適度的基礎(chǔ)上,可以嘗試以制度供給、政策供給、資源供給、環(huán)境供給為基本行動(dòng)面向,輔之以誠(chéng)信政府建設(shè)、政績(jī)考核制度、公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制、政府管理方式和管理手段創(chuàng)新,促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)組織方式革新,從而服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體目標(biāo)。

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