從楊秀珠案看跨國(guó)追逃中遣返措施的適用

文◎閆朱偉

?

從楊秀珠案看跨國(guó)追逃中遣返措施的適用

文◎閆朱偉*

*中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)專業(yè)（國(guó)際公法方向）碩士研究生［100088］

自2014年以來(lái)，針對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪和貪污犯罪案件的跨國(guó)追逃追贓工作掀起了新的高潮?？鐕?guó)追逃離不開(kāi)國(guó)家間的刑事司法合作，引渡是兩國(guó)之間進(jìn)行跨國(guó)追逃的重要司法合作形式，但由于我國(guó)與美國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有簽訂引渡條約，不能將逃往這些發(fā)達(dá)國(guó)家的罪犯引渡回國(guó)。在這樣的情況下，遣返等引渡的替代措施逐步在跨國(guó)追逃中發(fā)揮作用。

在我國(guó)百人紅色通緝令名單中名列榜首的楊秀珠目前正在進(jìn)行美國(guó)的遣返程序。筆者以此案結(jié)合引渡制度分析遣返措施在跨國(guó)追逃過(guò)程中的適用情況。

一、楊秀珠案案情簡(jiǎn)介

楊秀珠曾任原浙江省溫州市副市長(zhǎng)。2003年4月，時(shí)任浙江省建設(shè)廳副廳長(zhǎng)的楊秀珠涉嫌巨額貪污外逃。2004年2月，浙江省人民檢察院通過(guò)國(guó)際刑警組織發(fā)布了“紅色通緝令”。據(jù)溫州市紀(jì)委2004年的通報(bào)，楊秀珠已被查清的涉案金額為2.5億余元。［1］2005年，楊秀珠在荷蘭被捕，由于中荷兩國(guó)之間沒(méi)有簽署雙邊引渡條約，我國(guó)無(wú)法將其引渡回國(guó)。2014年5月，在楊秀珠即將從荷蘭被遣返回中國(guó)前，卻逃離了荷蘭，最終因?yàn)槭褂眉僮o(hù)照在美國(guó)被捕。［2］2015年5月底，美國(guó)國(guó)土安全部移民及海關(guān)執(zhí)法局以楊秀珠“違反免簽證項(xiàng)目的規(guī)定”為由，要求美國(guó)移民法庭將其遣返回中國(guó)。2015年6月9日，楊秀珠在紐約曼哈頓移民法庭出庭受審，并提出庇護(hù)申請(qǐng)。在2015年9月28日的庭審中，楊秀珠的政治庇護(hù)被拒絕，但法官給予她了反酷刑保護(hù)，所以她仍有可能被免于遣返。［3］

目前來(lái)看，楊秀珠案仍在美國(guó)遣返程序的審查之中，我國(guó)也一直在與美國(guó)方面積極協(xié)商，爭(zhēng)取早日將楊秀珠遣返回國(guó)。

二、遣返在跨國(guó)追逃中的適用

遣返（Removal）是指主權(quán)國(guó)家將違反本國(guó)法律的外國(guó)人遣返出境的行為。［4］遣返措施的適用對(duì)象通常是不具有合法入境文件的外國(guó)人，換句話說(shuō)，遣返非法移民的原因是該外國(guó)人不具有入境許可。從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，遣返不具有也不承擔(dān)司法合作或協(xié)助的功能，但其在客觀上卻能幫助其他相關(guān)國(guó)家實(shí)現(xiàn)境外追逃的目的。［5］楊秀珠案適用美國(guó)國(guó)內(nèi)的遣返程序，而不適用國(guó)際刑事司法協(xié)助中常用的引渡程序，是因?yàn)橹忻乐g沒(méi)有簽訂雙邊的引渡條約。與遣返不同，引渡是指主權(quán)國(guó)家之間根據(jù)請(qǐng)求，相互移交在對(duì)方領(lǐng)域受到刑事追訴或者被判處刑罰的人，是將境外的外逃犯罪嫌疑人緝拿回國(guó)的一般方法。［6］

與引渡相比，遣返措施在跨國(guó)追逃中具有以下優(yōu)勢(shì)。

第一，遣返無(wú)需條約為依據(jù)。英美國(guó)家對(duì)引渡大多采用“條約前置主義”，即一些國(guó)家的法律要求以與請(qǐng)求國(guó)存在雙邊引渡條約關(guān)系作為開(kāi)展引渡合作的前提條件，在不存在這種雙邊條約關(guān)系的情況下就無(wú)法向外國(guó)實(shí)行引渡。［7］對(duì)于美國(guó)這樣實(shí)行條約前置主義的國(guó)家來(lái)說(shuō)，沒(méi)有簽訂引渡條約就談不到引渡。而遣返制度則不同，遣返是一個(gè)國(guó)家為了自己的國(guó)家安全、公共秩序而對(duì)本國(guó)內(nèi)的非法移民采取的行政管理行為，它并不是國(guó)家間的刑事司法協(xié)助行為。遣返措施只是一個(gè)國(guó)家在實(shí)施自己國(guó)內(nèi)的行政管理行為的同時(shí)客觀上幫助了追逃國(guó)的跨國(guó)追逃而已。因此，遣返無(wú)需國(guó)家間訂立相關(guān)條約為依據(jù)。

第二，遣返不受雙重犯罪原則的限制。雙重犯罪原則是引渡的必要條件，即引渡請(qǐng)求所指的行為，應(yīng)當(dāng)是依照引渡請(qǐng)求國(guó)和被請(qǐng)求國(guó)的法律均構(gòu)成犯罪的行為。《歐洲引渡公約》第2條規(guī)定：對(duì)于根據(jù)請(qǐng)求方和被請(qǐng)求方法律可受到最長(zhǎng)期限至少為一年的剝奪自由刑或羈押令或更重刑罰處罰的犯罪，才準(zhǔn)予引渡。據(jù)此，雙重犯罪原則不僅對(duì)有關(guān)行為是否在請(qǐng)求國(guó)和被請(qǐng)求國(guó)雙方均構(gòu)成犯罪有要求，而且對(duì)于引渡所涉及的犯罪應(yīng)當(dāng)判處的刑罰也有相應(yīng)的規(guī)定。而對(duì)于遣返措施來(lái)說(shuō)，一般情況下，只要證明犯罪嫌疑人不具備合法居留身份及說(shuō)明其從所屬國(guó)非法出境即可，并不要求證明犯罪嫌疑人出逃前在本國(guó)所犯的犯罪事實(shí)，［8］因而遣返措施也就不受雙重犯罪原則的限制。

第三，遣返程序相對(duì)簡(jiǎn)單。引渡通常經(jīng)如下外交途徑處理：請(qǐng)求國(guó)向被請(qǐng)求國(guó)發(fā)出逮捕犯罪嫌疑人的請(qǐng)求，請(qǐng)求國(guó)向被請(qǐng)求國(guó)正式提出引渡請(qǐng)求并提交犯罪嫌疑人的證明材料，被請(qǐng)求國(guó)對(duì)材料進(jìn)行審查并做出是否引渡的決定，被請(qǐng)求國(guó)按請(qǐng)求國(guó)要求將犯罪嫌疑人于指定的時(shí)間、地點(diǎn)移交給請(qǐng)求國(guó)。引渡的過(guò)程離不開(kāi)雙方的司法協(xié)作，在實(shí)際操作中還涉及政治和外交因素，程序十分繁瑣復(fù)雜。［9］相較之下，遣返程序相對(duì)簡(jiǎn)單，直接由遣返國(guó)根據(jù)國(guó)內(nèi)遣返程序處理，追逃國(guó)基本不用向引渡那樣向被請(qǐng)求國(guó)提交合格的申請(qǐng)材料和證據(jù)，只是在必要的時(shí)機(jī)為了使遣返國(guó)盡快順利地將外逃人員遣返而有利于自己的追逃，可以向遣返國(guó)提供外逃人員相關(guān)的違法信息和適當(dāng)證據(jù)。因此對(duì)請(qǐng)求國(guó)來(lái)說(shuō)，遣返程序要比引渡簡(jiǎn)單的多。

據(jù)此，雖然目前我國(guó)不能將逃入美國(guó)的楊秀珠引渡回國(guó)，但是通過(guò)美國(guó)的遣返措施將其遣返回國(guó)是一種可行的方式。正因?yàn)槿绱耍卜荡胧┳鳛橐芍贫鹊奶娲胧┰谖覈?guó)跨國(guó)追逃中被廣泛使用。當(dāng)然，遣返措施也有很大的局限性。因?yàn)榍卜荡胧┲荒苓m用于非法入境的外國(guó)人，如果中國(guó)追逃的罪犯合法入境外國(guó)，遣返方式則不能適用。但目前，由于我國(guó)在政策上要求機(jī)關(guān)工作人員需要上交出國(guó)證件，使得外逃人員難以合法入境，所以遣返措施在我國(guó)的跨國(guó)追逃中仍有很大的適用空間。

三、美國(guó)的遣返程序

雖然美國(guó)移民法庭已經(jīng)開(kāi)始對(duì)楊秀珠進(jìn)行審查，但這并不意味著楊秀珠很快會(huì)被遣返回國(guó)。因?yàn)槊绹?guó)的非法移民遣返程序通常會(huì)給予非法入境的外國(guó)人以足夠的司法救濟(jì)，這就使遣返過(guò)程耗時(shí)很長(zhǎng)。楊秀珠案雖早在2015年6月9日就在紐約曼哈頓移民法庭接受審理，但至今仍未確定結(jié)果。在美國(guó)，移民法的基礎(chǔ)是1952年的《移民與國(guó)籍法》（Immigration and Nationality Act，以下簡(jiǎn)稱“INA”）。［10］

在移民遣返的審理方面，有以下兩種程序。首先是移民法庭的聽(tīng)證程序。根據(jù)INA，外國(guó)移民只有在經(jīng)過(guò)移民法官主持的聽(tīng)證程序之后才能被遣送出境。［11］遣送出境的案子開(kāi)庭時(shí)，由移民法官主持（INA第240條（a）（1））。開(kāi)庭前，應(yīng)當(dāng)向非法移民送達(dá)出庭通知（INA 第239條（a））。當(dāng)事人有權(quán)自費(fèi)聘請(qǐng)律師（INA第240條（b）（4））。移民法院進(jìn)行的遣返出境程序通常分兩個(gè)階段：“主排期”聽(tīng)證會(huì)和“個(gè)人排期”聽(tīng)證會(huì)?！爸髋牌凇甭?tīng)證會(huì)很簡(jiǎn)短，類似于刑事傳訊，移民法官?zèng)Q定是否存在爭(zhēng)議問(wèn)題，如果有的話，將會(huì)準(zhǔn)備案件的個(gè)人排期聽(tīng)證會(huì)以進(jìn)行實(shí)體審理。在個(gè)人排期聽(tīng)證會(huì)階段，外國(guó)人和美國(guó)國(guó)土安全部將分別陳述其主張和理由，展示文件證據(jù)，傳召證人，并交叉詢問(wèn)對(duì)方的證人。［12］訴訟終結(jié)時(shí)，移民法官必須決定該外國(guó)人是否可以被遣返出境。移民法官的決定應(yīng)當(dāng)以聽(tīng)證程序中出具的證據(jù)為根據(jù)（INA第240條（c）（1））。如果移民法官?zèng)Q定遣返該外國(guó)人并下達(dá)遣返令，該法官應(yīng)當(dāng)通知該外國(guó)人可以對(duì)該決定上訴以及在遣返令送達(dá)后不離開(kāi)的后果，包括民事的和刑事的懲罰（INA第240條（c）（5））。

其次是上訴程序。當(dāng)事人可以在30天內(nèi)將移民法官的決定上訴到移民上訴委員會(huì)（Board of Immigration Appeals,以下簡(jiǎn)稱“BIA”）。［13］BIA是司法部下屬的第二級(jí)行政法庭。上訴委員會(huì)的決定可能是三種情形之一種：上訴成功；上訴遭駁回；發(fā)回原審法庭重審。如果BIA也支持遣返的決定，外國(guó)人還可以走司法程序，在BIA做出最后決定后6個(gè)月內(nèi)向美國(guó)聯(lián)邦上訴法院提出司法審查申請(qǐng)，任何上訴（包括司法審查）都會(huì)自動(dòng)導(dǎo)致遣返程序的凍結(jié)。但根據(jù)1996年《非法移民改革及移民責(zé)任法》對(duì)遣返措施的修訂，司法審查程序僅僅給予合法的永久居民和已經(jīng)被授予難民地位的外國(guó)人。

通常只要外國(guó)人違反入境、停留或居留條件，美國(guó)就有權(quán)對(duì)其實(shí)施遣返。但是，對(duì)于符合條件或者有特殊情形的非法移民可不予遣返，例如庇護(hù)、遣返取消、調(diào)整身份、以及反酷刑下的豁免等，這些情形被稱為遣返的豁免（Relief from Removal）。美國(guó)遣返的豁免情形有很多種，筆者將列舉幾種與跨國(guó)追逃相關(guān)的典型遣返豁免。首先是庇護(hù)（Asylum）。1952年INA第208條（a）（1）項(xiàng)規(guī)定，在美國(guó)境內(nèi)或者到達(dá)美國(guó)的任何外國(guó)人，不管其身份如何，都可以申請(qǐng)庇護(hù)。庇護(hù)是指國(guó)家對(duì)于因被通緝或受迫害而來(lái)避難的外國(guó)人，許其入境和居留，給予保護(hù)。［14］因此，獲得美國(guó)庇護(hù)的外國(guó)人自然不會(huì)被遣返出境，還會(huì)因此得到美國(guó)的保護(hù)。

其次是暫緩遣返出境（Withholding of Removal）。這是移民法官對(duì)能夠證明回國(guó)后會(huì)由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體成員或者政治見(jiàn)解而受到迫害的外國(guó)人作出的一種特殊決定。暫緩遣返出境與庇護(hù)都是為了保護(hù)個(gè)人免受迫害，但是暫緩遣返出境通常在庇護(hù)遭到拒絕后提出，是一種較低級(jí)的豁免，與庇護(hù)有諸多不同。得到庇護(hù)的外國(guó)人1年之后可得到綠卡，暫緩遣返出境則無(wú)法申請(qǐng)綠卡。暫緩遣返出境的外國(guó)人也不能到美國(guó)以外旅行，否則視為自愿履行了移民法官的遣返令。政府保留將該暫緩遣返出境的外國(guó)人遣返至其他國(guó)家的法律權(quán)利。［15］

再次是遣返措施取消（Cancellation of Removal）。這是一種將外國(guó)人的身份從可驅(qū)逐的外國(guó)人身份轉(zhuǎn)變成合法的永久居民身份的自由裁量的行政行為，這種申請(qǐng)應(yīng)在移民法官主持的聽(tīng)證程序中提出。［16］根據(jù)1952 年INA第240條，合法的永久居民要獲得取消遣返資格，必須滿足以下要求：（1）該外國(guó)人被合法地接受為永久居民不少于5年；（2）該外國(guó)人在美至少居住7年；（3）沒(méi)有判處加重罪。而非法的永久居民要獲得遣返取消資格，必須滿足以下要求：（1）在申請(qǐng)取消遣返時(shí)已經(jīng)持續(xù)在美國(guó)不少于10年；（2）在這10年中有良好品德；（3）沒(méi)有被認(rèn)定實(shí)施某些犯罪；（4）遣返會(huì)對(duì)有美國(guó)居民身份或者合法永久居民身份的配偶、父母或者孩子造成極其不尋常的困難。

最后是反酷刑公約的豁免(Relief under the Convention against Torture)。這是移民法官給予被遣返回國(guó)后可能受到酷刑的外國(guó)人的遣返措施豁免，極少適用。《聯(lián)合國(guó)反酷刑公約》第3條第1款規(guī)定：“如有充分理由相信任何人在另一國(guó)家將有遭受酷刑的危險(xiǎn)時(shí)，任何締約國(guó)不得將該人驅(qū)逐、推回或引渡至該國(guó)。”美國(guó)1988年4月18日簽署該公約并于1994年10月21日批準(zhǔn)，美國(guó)移民法官如果有充分理由相信任何人在另一國(guó)家將有遭受酷刑的危險(xiǎn)時(shí)，就不會(huì)將其驅(qū)逐、推回或引渡至該國(guó)。

綜上，楊秀珠就是利用了美國(guó)移民遣返措施及其豁免程序，使其至今未被遣送回國(guó)。

四、楊秀珠案的處理

楊秀珠向美國(guó)移民法庭提出庇護(hù)申請(qǐng)，如果庇護(hù)申請(qǐng)成功，那么楊秀珠將得到美國(guó)的保護(hù)不予遣返出境。

美國(guó)1980年《難民法案》第208條a款專門規(guī)定了向外國(guó)人授予庇護(hù)必須滿足“政治難民”的標(biāo)準(zhǔn)。［17］主管庇護(hù)的官員首先要考察申請(qǐng)者是否屬于美國(guó)法規(guī)定的“難民”，其次再考察申請(qǐng)人是否具有強(qiáng)制排除的因素。如果滿足了上述兩項(xiàng)條件，則由國(guó)土安全部部長(zhǎng)或總檢察長(zhǎng)裁定是否授予庇護(hù)。根據(jù)1952年INA第101條（a）（42）項(xiàng)規(guī)定，“難民”是指由于下述事項(xiàng)留在他以前經(jīng)常居住國(guó)以外而現(xiàn)在不能或由于下述畏懼而不愿意返回該國(guó)的人或者無(wú)國(guó)籍人，主要是以下任何一種可以證明成立的事項(xiàng)，如種族、宗教、國(guó)籍、屬于某特定社會(huì)團(tuán)體的成員或持有某種政治見(jiàn)解而畏懼遭受迫害。該定義直接來(lái)源于1951年《關(guān)于難民地位的公約》及其1967年附加議定書(shū)。楊秀珠在我國(guó)所涉的是貪污犯罪，屬于經(jīng)濟(jì)犯罪，顯然并不符合美國(guó)“難民”定義中“基于某種種族、宗教、國(guó)籍、屬于某特定團(tuán)體的成員或持有某種政治見(jiàn)解等原因”。

此外，1952年INA第208條中規(guī)定了授予難民的例外：（1）該外國(guó)人命令、煽動(dòng)、幫助或者以其他方式實(shí)施了對(duì)任何人基于種族、宗教、國(guó)籍屬于某一社會(huì)團(tuán)體成員或者持有某種政治見(jiàn)解的迫害；（2）該外國(guó)人被判處極其嚴(yán)重的罪行并對(duì)美國(guó)社會(huì)造成危險(xiǎn)；（3）有理由相信該外國(guó)人在抵達(dá)美國(guó)之前在美國(guó)境外犯有嚴(yán)重的非政治犯罪；（4）有充分理由認(rèn)為該外國(guó)人對(duì)美國(guó)的安全造成了危險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，楊秀珠的情況屬于第三種，即在她抵達(dá)美國(guó)之前就在美國(guó)境外的中國(guó)犯有嚴(yán)重的非政治犯罪。由此，楊秀珠不能享有難民地位。

此外，反酷刑保護(hù)也是一個(gè)可能會(huì)阻止楊秀珠適用遣返措施的因素。移民法官很可能認(rèn)為楊秀珠回國(guó)后會(huì)受到刑訊逼供或者被判死刑而給予其反酷刑公約的豁免。通常在美國(guó)，為了取得反酷刑公約豁免，申請(qǐng)人必須能夠證明他們將被請(qǐng)求遣返國(guó)政府直接使用酷刑或使用酷刑的概率大于50%。這是一個(gè)極難的法律證明過(guò)程，通常在美國(guó)極少有申請(qǐng)者獲得批準(zhǔn)。就楊秀珠而言，她必須能夠充分證明自己回國(guó)后受到酷刑的概率大于50%。由于我國(guó)曾經(jīng)有犯罪嫌疑人被刑訊逼供的報(bào)道，并且數(shù)額特別巨大并使國(guó)家和人民利益遭受特別重大損失的貪污犯罪在我國(guó)刑罰上有適用死刑的可能。［18］美國(guó)的移民法官很有可能認(rèn)為楊秀珠遣返回中國(guó)后有遭受酷刑的危險(xiǎn)而免于遣返。為此，我國(guó)還需要積極與美方協(xié)商，盡可能不讓美國(guó)移民法官對(duì)楊秀珠適用反酷刑公約的遣返豁免。

在跨國(guó)追逃追贓行動(dòng)中，我國(guó)需要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際合作，依照《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》等國(guó)際條約和國(guó)家間協(xié)定，打擊和遏制跨國(guó)犯罪，綜合適用引渡、遣返等制度措施，追捕外逃的犯罪分子。

注釋：

［1］參見(jiàn)《溫州“外逃女巨貪”楊秀珠司機(jī)楊勝華歸國(guó)投案》，http://news.ifeng.com/mainland/detail_2011_08/02/ 8125401_0.shtml，訪問(wèn)日期：2015年12月5日。

［2］王姝，王曉楓：《美國(guó)司法部審查楊秀珠案》，載《新京報(bào)》2015年5月30日。

［3］參見(jiàn)《美媒：美國(guó)拒給楊秀珠政治庇護(hù)，但可免于遣返》，http://world.huanqiu.com/exclusive/2015-10/ 7693595.html，訪問(wèn)日期：2016年1月22日。

［4］王強(qiáng)軍：《利用遣返實(shí)現(xiàn)境外追逃問(wèn)題研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2013年第6期。

［5］黃風(fēng)：《引渡問(wèn)題研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版，第97頁(yè)。

［6］同上，第2頁(yè)。

［7］黃風(fēng)：《國(guó)際引渡合作規(guī)則的新發(fā)展》，載《比較法研究》2006年第6期。

［8］王君祥：《遣返抑或引渡——高山案法律適用問(wèn)題分析》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第7期。

［9］參見(jiàn)田艷：《非法移民遣返的法律制度研究》，遼寧大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文。

［10］See“Immigration and Nationality Act”, http:// www.uscis.gov/laws/immigration -and -nationality -act，訪問(wèn)日期：2015年12月9日。

［11］See Peter H. Schuck& John Williams,“Removing Criminal Aliens: the Pitfalls and Promises of Federalism”, Harvard Journal of Law and Public Policy, 1998-1999, 22（2）.

［12］王黎芳：《美國(guó)的非法移民遞解出境制度》，載《現(xiàn)代企業(yè)文化》2010年第3期。

［13］（臺(tái)）營(yíng)志宏著：《美國(guó)移民法》，揚(yáng)智文化事業(yè)股份有限公司2004年5月版，第35頁(yè)。

［14］周鯁生：《國(guó)際法》，商務(wù)印書(shū)館1976年版，第309頁(yè)。

［15］See“Withholding of Removal and CAT”, http: //www.immigrationequality.org/get-legal-help/our-legal-resources/asylum/withholding-of-removal-and-cat/,訪問(wèn)日期：2015年12月10日。

［16］See Cancellation of Removal,http://www.uscis.g ov/tools/glossary/cancellation-removal,訪問(wèn)日期：2015 年12月11日。

［17］參見(jiàn)吳迪：《庇護(hù)國(guó)際法律制度研究》，華東政法大學(xué)2013年博士論文。

［18］參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)刑法修正案（九）》第44條，對(duì)《刑法》第383條的修改，http://news.xinhuanet. com/legal/2015-08/30/c_1116414724.htm，訪問(wèn)日期：2015年12月11日。