投資審批制度改革背景下政府投資項(xiàng)目監(jiān)管

《投資審批制度改革背景下加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的對(duì)策研究》課題組

投資審批制度改革背景下政府投資項(xiàng)目監(jiān)管

《投資審批制度改革背景下加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的對(duì)策研究》課題組

深化行政審批制度改革是各級(jí)政府加快轉(zhuǎn)變職能、推進(jìn)簡政放權(quán)的重要抓手和突破口，其中投資審批制度改革是重中之重。投資審批制度改革的主要內(nèi)容是取消和下放投資審批事項(xiàng)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。浙江以減少審批部門、審批事項(xiàng)、審批環(huán)節(jié)、審批時(shí)間的“四減少”為核心內(nèi)容，積極推進(jìn)投資審批制度改革，努力打造“審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”省份。

監(jiān)管現(xiàn)狀

管理制度不斷完善。近年來，浙江先后制定出臺(tái)了《浙江省招標(biāo)投標(biāo)條例》《浙江省政府投資項(xiàng)目管理辦法》《浙江省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》等一系列法規(guī)、規(guī)章，涵蓋重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理、招標(biāo)投標(biāo)、代建制、政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理等領(lǐng)域，進(jìn)一步規(guī)范和完善了政府投資項(xiàng)目監(jiān)管體系。特別是2015年8月21日省政府第51次常務(wù)會(huì)議審議通過了《浙江省重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》（省政府令第338號(hào)），為發(fā)改部門的政府投資項(xiàng)目稽察監(jiān)管提供了依據(jù)。

監(jiān)管隊(duì)伍不斷加強(qiáng)。全省各級(jí)政府積極轉(zhuǎn)變職能，不斷加強(qiáng)投資監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。以項(xiàng)目稽察隊(duì)伍為例，2002年全省僅設(shè)立了省級(jí)稽察辦，市縣一片空白；截至2015年底，全省各設(shè)區(qū)市均設(shè)立了稽察機(jī)構(gòu)，其中寧波、麗水和湖州3市設(shè)立了獨(dú)立的稽察辦，10個(gè)市配備了13名市重大項(xiàng)目稽察特派員；20多個(gè)縣（市、區(qū)）發(fā)改部門設(shè)立了稽察機(jī)構(gòu)，其中，7個(gè)縣（市、區(qū)）配備了7名縣重大項(xiàng)目稽察特派員，實(shí)現(xiàn)了從“無人做事”到“有人做事”再到“把事做好”的轉(zhuǎn)變。

監(jiān)管方式不斷改進(jìn)。一方面，信息化監(jiān)管邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。2012年以來，浙江省發(fā)改委以信息系統(tǒng)為載體，開展了浙江省政府投資項(xiàng)目稽察監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)中央投資項(xiàng)目和部分省級(jí)投資項(xiàng)目的全面實(shí)時(shí)高效監(jiān)管，顯著提升了監(jiān)管成效。另一方面，外部協(xié)作不斷加強(qiáng)。建立完善了省重大項(xiàng)目稽察專家?guī)欤刂?015年，共有16家中介機(jī)構(gòu)共計(jì)200多名工程、財(cái)務(wù)、造價(jià)等專家納入專家?guī)欤瑸轫?xiàng)目監(jiān)管提供了有力的技術(shù)和智力支持。

監(jiān)管力度不斷加大。以政府監(jiān)察、投資項(xiàng)目審計(jì)、重大項(xiàng)目稽察等為主的監(jiān)督工作力度不斷加大，在保障政府資金安全、工程質(zhì)量和投資效益方面發(fā)揮了積極作用。以項(xiàng)目稽察為例，2002年以來，全省各級(jí)稽察機(jī)構(gòu)共檢查項(xiàng)目3200多個(gè)，涉及總投資8200多億元，發(fā)現(xiàn)問題13700多個(gè)，糾正各類違規(guī)資金近40億元，19人因稽察發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問題而受到了處分，稽察監(jiān)管成效持續(xù)顯現(xiàn)。

主要問題

監(jiān)管制度不夠完備?，F(xiàn)階段，政府投資監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)的系統(tǒng)性、權(quán)威性和關(guān)聯(lián)性尚有不足。從發(fā)改部門看，國家層面的投資條例至今尚未出臺(tái)，導(dǎo)致政府投資監(jiān)管工作仍然缺乏上位法的支撐；《浙江省政府投資項(xiàng)目管理辦法》出臺(tái)于2005年，部分內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前的項(xiàng)目管理需要；《浙江省重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》仍屬于政府規(guī)章，尚未升格為地方性法規(guī)；政府投資項(xiàng)目管理的配套制度如決策責(zé)任追究、后評(píng)價(jià)等監(jiān)管制度也尚未建立。

監(jiān)管體制不夠順暢。浙江政府投資項(xiàng)目監(jiān)管主體眾多，從橫向看，既有發(fā)改、監(jiān)察、財(cái)政和審計(jì)等政府行政綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也有建設(shè)、檔案、環(huán)保、消防、國土、質(zhì)監(jiān)等專業(yè)職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還有交通、水利、公路、鐵路、電力等行業(yè)主管部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)。部門之間職能交叉、缺乏配合，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺位現(xiàn)象同時(shí)存在。從縱向看，省市縣上下聯(lián)動(dòng)不足，基層組織力量較為薄弱，監(jiān)管能力欠缺，作用較為有限。

監(jiān)管重點(diǎn)不夠突出。當(dāng)前，浙江的政府投資項(xiàng)目監(jiān)管工作仍比較粗放，精細(xì)化和精準(zhǔn)性不足。一是監(jiān)管對(duì)象上，未根據(jù)政府投資項(xiàng)目和政府投資補(bǔ)助企業(yè)項(xiàng)目的差別實(shí)施明晰的分類監(jiān)管，往往套用對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)去檢查企業(yè)項(xiàng)目，存在眉毛胡子一把抓的現(xiàn)象。二是監(jiān)管環(huán)節(jié)上，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)、概算控制、竣工驗(yàn)收等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的管控還抓得不夠緊，招投標(biāo)亂象、超概算、驗(yàn)收走過場等情況仍然多見。三是監(jiān)管方向上，偏重檢查具體項(xiàng)目、具體問題，較少從體制機(jī)制出發(fā)總結(jié)共性問題、分析深層原因、提出加強(qiáng)宏觀管理的意見和建議。

監(jiān)管手段相對(duì)滯后。浙江信息化監(jiān)管盡管取得了長足的進(jìn)步，但信息化應(yīng)用還不夠廣泛，機(jī)制還不夠順暢，提升的空間仍然較大。以稽察監(jiān)管信息系統(tǒng)為例，一是監(jiān)管范圍上，還只對(duì)中央投資項(xiàng)目和省級(jí)資環(huán)類項(xiàng)目資金實(shí)施監(jiān)管，有待進(jìn)一步拓展。二是監(jiān)管功能上，問題預(yù)警處理和項(xiàng)目規(guī)范管理方面的功能未充分利用和發(fā)揮。三是監(jiān)管成果上，在促進(jìn)閉合管理、加強(qiáng)綜合管理和服務(wù)宏觀管理方面需進(jìn)一步深化。

監(jiān)管體系比較封閉。當(dāng)前政府投資項(xiàng)目監(jiān)管主要處于內(nèi)部循環(huán)狀態(tài)，由政府內(nèi)部監(jiān)督唱“獨(dú)角戲”，社會(huì)力量參與監(jiān)管渠道不暢通、信息不對(duì)稱，難以有效發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。而內(nèi)部監(jiān)督由于監(jiān)督方與被監(jiān)督方的關(guān)聯(lián)性和依存性較強(qiáng)，容易產(chǎn)生監(jiān)督不到位、處理難和流于形式等問題，往往導(dǎo)致“監(jiān)管失靈”。

多管齊下

發(fā)改部門作為政府投資主管部門，應(yīng)從制度、機(jī)制、職責(zé)、方式、體系上多管齊下，探索建立全過程、全方位、多主體、多層次的監(jiān)管體系，切實(shí)提升政府投資監(jiān)管水平，保障政府投資效益的有效發(fā)揮。

加強(qiáng)法制建設(shè)，健全政府投資項(xiàng)目監(jiān)管制度體系。密切關(guān)注《政府投資條例》《國家重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》等法規(guī)、規(guī)章的推進(jìn)情況，積極呼吁并助推上述法規(guī)、規(guī)章盡早出臺(tái)，為浙江進(jìn)一步完善政府投資項(xiàng)目監(jiān)管制度提供上位法依據(jù)。學(xué)習(xí)借鑒河北、陜西、重慶等省、市出臺(tái)地方性法規(guī)的做法，適時(shí)推動(dòng)《浙江省政府投資項(xiàng)目管理辦法》《浙江省重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》升格為地方性法規(guī)，為加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理提供更為堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。盡快研究制訂《浙江省政府投資項(xiàng)目決策責(zé)任追究辦法》《浙江省政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法》等規(guī)章制度，將責(zé)任追究向決策和后評(píng)價(jià)兩端延伸，形成對(duì)政府投資項(xiàng)目從決策、審批、實(shí)施到監(jiān)督問責(zé)的完整制度鏈。

加強(qiáng)分工協(xié)作，完善縱橫聯(lián)動(dòng)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)部門之間的橫向聯(lián)動(dòng)。注重力量協(xié)同，建立由發(fā)改部門牽頭，財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)、監(jiān)察等綜合監(jiān)管部門各司其職，交通、水利等專業(yè)監(jiān)管部門分工協(xié)作的監(jiān)管機(jī)制，最大程度地減少多頭監(jiān)管和重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象。注重職能互補(bǔ)，充分發(fā)揮各部門的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，通過各司其職、優(yōu)勢互補(bǔ)，把監(jiān)督貫穿于政府投資項(xiàng)目的前期審批、招標(biāo)投標(biāo)、資金預(yù)算、建設(shè)管理、財(cái)務(wù)管理、竣工驗(yàn)收、后評(píng)價(jià)等全過程，真正形成監(jiān)管合力。注重工作交流，加強(qiáng)各部門之間的交流和研討，每年舉辦若干次政府投資監(jiān)管工作交流研討會(huì)，交流工作成果，商定監(jiān)管口徑和標(biāo)準(zhǔn)，研究解決工作中的突出問題。加強(qiáng)省市縣三級(jí)的縱向聯(lián)動(dòng)。明確職責(zé)，建立“分級(jí)負(fù)責(zé)”“一級(jí)查一級(jí)”的工作機(jī)制，不斷提升監(jiān)管成效。

突出監(jiān)管重點(diǎn)，提升監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。監(jiān)管對(duì)象上，要實(shí)施分類監(jiān)管。對(duì)民營企業(yè)承擔(dān)的政府資金補(bǔ)助項(xiàng)目，要采取以結(jié)果為導(dǎo)向的重點(diǎn)監(jiān)管；對(duì)政府全額投資項(xiàng)目，要采取以過程監(jiān)管為主的全面監(jiān)管。監(jiān)管環(huán)節(jié)上，要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要立足發(fā)改職能，突出抓好事前招標(biāo)投標(biāo)、事中概算調(diào)整和事后竣工驗(yàn)收這三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是進(jìn)一步加強(qiáng)招標(biāo)機(jī)構(gòu)管理、標(biāo)前標(biāo)后管理和懲戒措施等研究，探索市縣招管辦垂直管理模式，加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專家?guī)斓那謇碚D，深化電子招投標(biāo)工作，加大對(duì)串標(biāo)圍標(biāo)、違法分包等違規(guī)行為的查處力度。二是采取發(fā)改、審計(jì)、財(cái)政聯(lián)合審查審批等制度，對(duì)重大變更和超概算情況從嚴(yán)把關(guān)，切實(shí)提高政府資金使用效益。三是完善政府投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理辦法，強(qiáng)化責(zé)任追究，扎好項(xiàng)目管理最后的口子，以項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收關(guān)口倒逼項(xiàng)目過程管理。監(jiān)管方向上，不僅要立足微觀、解剖麻雀，更要著眼宏觀、源頭治理。在微觀上，要通過稽察監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目決策和實(shí)施中存在的違紀(jì)違規(guī)問題，提出針對(duì)性的措施和建議；在宏觀上，要充分運(yùn)用稽察成果，通過綜合分析，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目決策和項(xiàng)目管理中存在的共性問題，并從體制、機(jī)制上作出客觀分析，提出政策建議，為領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門決策提供參考依據(jù)。

注重方式創(chuàng)新，切實(shí)提高監(jiān)管信息化水平。注重監(jiān)管范圍拓展，將發(fā)改部門下達(dá)投資計(jì)劃、二次分配資金的項(xiàng)目逐步納入信息系統(tǒng)監(jiān)管，不斷擴(kuò)大信息化監(jiān)管覆蓋面。注重線上線下互動(dòng)，充分依托信息系統(tǒng)，及時(shí)掌握監(jiān)管項(xiàng)目面上實(shí)施情況，在線查找存在問題較多的項(xiàng)目，從而有針對(duì)性地開展現(xiàn)場重點(diǎn)稽察監(jiān)管，做到“點(diǎn)”和“面”相結(jié)合，線上“全面跟蹤”和線下“解剖麻雀”相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場稽察從“隨機(jī)抽查”向“有的放矢”轉(zhuǎn)變。注重成果綜合運(yùn)用，依托信息系統(tǒng)對(duì)項(xiàng)目開展跟蹤評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋到?jīng)Q策和審批管理中，實(shí)現(xiàn)具體項(xiàng)目的閉合管理。加強(qiáng)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析處理和成果運(yùn)用，為重大項(xiàng)目監(jiān)測、投資項(xiàng)目管理和宏觀調(diào)控、領(lǐng)導(dǎo)決策提供重要的信息依據(jù)。

暢通監(jiān)督渠道，建立開放互動(dòng)的監(jiān)管體系。推動(dòng)中介機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管，借鑒財(cái)政、審計(jì)等部門的做法，逐步委托有資質(zhì)的中介組織承擔(dān)和開展政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督，讓社會(huì)組織更多地參與到政府投資項(xiàng)目監(jiān)管中來。加強(qiáng)監(jiān)管信息的公開公示，對(duì)問題較多、整改不力、屢查屢犯的地區(qū)和單位，予以公開曝光。暢通社會(huì)公眾溝通交流渠道，選擇在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、省發(fā)改委門戶網(wǎng)站、浙江在線等網(wǎng)站上建立公眾評(píng)價(jià)、投訴、建議網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，鼓勵(lì)和支持公眾投訴或提出意見建議，擴(kuò)大公眾參與度。加強(qiáng)信用監(jiān)管，加強(qiáng)全省建筑市場與誠信信息系統(tǒng)、公共信用信息服務(wù)平臺(tái)的有效對(duì)接，將相關(guān)單位和從業(yè)人員違法失信信息納入省公共信用信息服務(wù)平臺(tái)，健全失信懲戒機(jī)制，形成政府投資項(xiàng)目良好的建設(shè)環(huán)境。

課題組成員：陶國勝王進(jìn)專王文法黃孫勇