2016年國(guó)際足聯(lián)改革委員會(huì)報(bào)告解讀

黃 璐

2015年5月國(guó)際足聯(lián)貪腐丑聞曝光以來(lái)，國(guó)際足聯(lián)于2015年8月成立“2016年國(guó)際足聯(lián)改革委員會(huì)”。改革委員會(huì)于2015年12月2日完成了新一輪治理改革方案規(guī)劃，并提交國(guó)際足聯(lián)執(zhí)委會(huì)審議，最終在2016年2月26日舉行的國(guó)際足聯(lián)特別大會(huì)中獲得表決通過(guò)。這預(yù)示著國(guó)際足聯(lián)新任主席因凡蒂諾將掀開(kāi)國(guó)際足聯(lián)治理改革新的篇章。由國(guó)際足聯(lián)改革委員會(huì)提交的最終改革報(bào)告[1](以下簡(jiǎn)稱(chēng)“改革報(bào)告”)是國(guó)際足聯(lián)特別大會(huì)最終表決通過(guò)治理改革方案的藍(lán)本。對(duì)“改革報(bào)告”的深入解讀不僅有助于理解國(guó)際足聯(lián)的最新治理改革動(dòng)向，也可對(duì)中國(guó)體育社會(huì)組織改革起到一定的借鑒參考作用。

1 推動(dòng)國(guó)際足聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)層的文化變革

為了重建國(guó)際足聯(lián)的良好聲譽(yù)，推出大規(guī)模的治理改革實(shí)踐是確保組織回到正確道路的最佳方式，諸如修訂國(guó)際足聯(lián)章程、變更組織運(yùn)行方式、創(chuàng)新組織治理結(jié)構(gòu)等。然而，國(guó)際體育組織具有精英自治的傳統(tǒng)，無(wú)形中放大了精英管理層對(duì)于組織治理改革的作用?！案母飯?bào)告”明確指出[1]：國(guó)際足聯(lián)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)層秉持的文化變革和行為改變，如同潤(rùn)滑油一樣將對(duì)組織治理改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。強(qiáng)大的組織不僅由卓越的產(chǎn)品和服務(wù)決定，同時(shí)也是由組織的領(lǐng)導(dǎo)層決定。當(dāng)組織面臨信任危機(jī)并處于風(fēng)口浪尖時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該肩負(fù)起責(zé)任。國(guó)際足聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)層及其會(huì)員協(xié)會(huì)應(yīng)該在文化變革和行為改變方面凝聚共識(shí)，按照一套核心的文化價(jià)值觀原則，嚴(yán)肅認(rèn)真地與公眾溝通，實(shí)施組織文化變革戰(zhàn)略。這一改革戰(zhàn)略主要針對(duì)組織內(nèi)部利益分化的狀況，在多元利益訴求與文化變革的統(tǒng)一性方面尋求價(jià)值平衡，以創(chuàng)新組織文化和緊抓領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)建設(shè)，重建國(guó)際足聯(lián)的公信力和嶄新形象。

具體到國(guó)際足聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)層的文化變革問(wèn)題上，創(chuàng)新一攬子制度要求和行為準(zhǔn)則從本質(zhì)上解決國(guó)際足聯(lián)處理全球事務(wù)的作風(fēng)和行為問(wèn)題，以實(shí)際行動(dòng)表達(dá)和引領(lǐng)組織的文化變革?！案母飯?bào)告”建議國(guó)際足聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)層秉持的文化變革原則，具體包括責(zé)任、謙遜、高層基調(diào)、尊重、坦白五個(gè)方面。這些文化變革原則也是對(duì)阿維蘭熱和布拉特治下國(guó)際足聯(lián)文化風(fēng)格的一種隱射與斧正，亦是尋求文化本質(zhì)上的變革，以促進(jìn)組織再造的過(guò)程。“責(zé)任”是指國(guó)際足聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)層必須承擔(dān)糾錯(cuò)的責(zé)任；“謙遜”是國(guó)際足聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)層必須接受過(guò)去發(fā)生的讓人無(wú)法接受的錯(cuò)誤，深刻認(rèn)識(shí)到健全的改革是實(shí)現(xiàn)文化變革的唯一方式，在國(guó)際足聯(lián)范圍內(nèi)做出積極、真正、正向的改變；“基調(diào)”是指國(guó)際足聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)層必須統(tǒng)一基調(diào)，從官員、雇員、理事會(huì)、會(huì)員協(xié)會(huì)、聯(lián)盟到所有的利益相關(guān)者，倡導(dǎo)積極的道德文化。領(lǐng)導(dǎo)層必須做出表率，公開(kāi)并強(qiáng)烈譴責(zé)非道德行為，鼓勵(lì)揭發(fā)犯罪或不道德行為，按照道德守則進(jìn)行懲罰，領(lǐng)導(dǎo)層必須意識(shí)到他們的言談舉止、率先垂范對(duì)組織文化變革的重要影響；“尊重”是指國(guó)際足聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)層必須尊重來(lái)自不同地域和文化的代表，給其足夠的尊重，并采取有效的溝通方式闡述改革的重要性，這對(duì)于各方力量理解與接受改革議程至關(guān)重要；“坦白”是指國(guó)際足聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)層必須誠(chéng)心誠(chéng)意地聆聽(tīng)各方意見(jiàn)，將組織視為一個(gè)宣揚(yáng)誠(chéng)實(shí)的公開(kāi)論壇。在足球治理的全球、區(qū)域或地方范圍內(nèi)提升透明性，不斷評(píng)估國(guó)際足聯(lián)適應(yīng)社會(huì)和文化變革的能力和狀況，對(duì)廣泛的支持者致以誠(chéng)摯的謝意，認(rèn)清改革局勢(shì)：國(guó)際足聯(lián)還有很長(zhǎng)的路要走，新一輪治理改革僅僅是開(kāi)始，而不是結(jié)束。[1]

2 推進(jìn)“政管分離”改革

“改革報(bào)告”針對(duì)組織治理結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題提出了改進(jìn)意見(jiàn)[1]。執(zhí)委會(huì)應(yīng)將“政治”與管理功能分離，將執(zhí)行權(quán)和直接管理的責(zé)任剝離出去，主要承擔(dān)“政治”和監(jiān)督職能，發(fā)揮戰(zhàn)略性指導(dǎo)和監(jiān)督的作用，同時(shí)為國(guó)際足聯(lián)和世界足球發(fā)展設(shè)立遠(yuǎn)景。執(zhí)委會(huì)因沒(méi)有執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)，將“執(zhí)委會(huì)”的稱(chēng)謂變更為“理事會(huì)”，能更好體現(xiàn)機(jī)構(gòu)稱(chēng)謂的具體職能。國(guó)際足聯(lián)主席的職能定位應(yīng)當(dāng)是國(guó)際足聯(lián)公共形象的“大使”，為組織塑造一個(gè)積極正面的形象，同時(shí)主持理事會(huì)的全面工作；國(guó)際足聯(lián)的行政系統(tǒng)負(fù)責(zé)國(guó)際足聯(lián)的日常事務(wù)和業(yè)務(wù)運(yùn)作，負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)的指導(dǎo)政策和戰(zhàn)略方針；秘書(shū)長(zhǎng)由理事會(huì)任命，作為國(guó)際足聯(lián)的首席執(zhí)行官，主要負(fù)責(zé)國(guó)際足聯(lián)行政與管理的全面工作。國(guó)際足聯(lián)“政管分離”改革設(shè)計(jì)，借鑒了西方代議制民主政治的司法權(quán)、行政權(quán)和立法權(quán)相對(duì)獨(dú)立的制度設(shè)計(jì)。國(guó)際足聯(lián)內(nèi)部實(shí)行立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)(司法權(quán))、執(zhí)行權(quán)(行政權(quán))相對(duì)獨(dú)立，實(shí)行分權(quán)獨(dú)立運(yùn)行和相互制衡機(jī)制。理事會(huì)制度設(shè)計(jì)構(gòu)建了組織內(nèi)部“三權(quán)分立”的治理框架。其中代表大會(huì)作為“立法機(jī)構(gòu)”，理事會(huì)作為“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，行政系統(tǒng)和常務(wù)委員會(huì)作為“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”。這里的“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”亦指廣泛行使監(jiān)督與司法職能，同時(shí)涵蓋了國(guó)際足聯(lián)的“司法機(jī)構(gòu)”。依據(jù)2016年《國(guó)際足聯(lián)章程(審議稿)》，國(guó)際足聯(lián)“司法機(jī)構(gòu)”包括紀(jì)律委員會(huì)、道德委員會(huì)、上訴委員會(huì)三個(gè)設(shè)置獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)的分支委員會(huì)，理事會(huì)和內(nèi)部“司法機(jī)構(gòu)”構(gòu)成了國(guó)際足聯(lián)的“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，構(gòu)建了組織內(nèi)部的權(quán)力制衡體系。

借鑒《奧林匹克2020議程》第31條提議，在行政崗位中增設(shè)合規(guī)專(zhuān)員一職，主要負(fù)責(zé)為國(guó)際奧委會(huì)官員和雇員、國(guó)家?jiàn)W委會(huì)、國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)和廣泛的奧林匹克利益相關(guān)者提供合規(guī)性方面的建議[2]。國(guó)際足聯(lián)相應(yīng)增設(shè)首席合規(guī)官一職，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督組織的合規(guī)計(jì)劃，并直接向秘書(shū)長(zhǎng)、審計(jì)與合規(guī)委員會(huì)主席匯報(bào)。“首席合規(guī)官”是一個(gè)新的概念，指一個(gè)企業(yè)或社會(huì)組織內(nèi)部設(shè)立的具有獨(dú)特功能的職位，主要職責(zé)是幫助審查社會(huì)組織現(xiàn)行制度和運(yùn)行過(guò)程中的合規(guī)問(wèn)題，確保社會(huì)組織不違反各種法律制度和政策要求。面對(duì)迅速變化的全球體育發(fā)展環(huán)境，國(guó)際體育組織在法律制度和公共政策方面面臨更多的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。一旦由于不合規(guī)原因，而遭受司法調(diào)查和起訴，將付出沉重的經(jīng)濟(jì)和聲譽(yù)代價(jià)。這充分體現(xiàn)在財(cái)務(wù)規(guī)范、內(nèi)部審計(jì)、內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)、薪酬管理、資金分配、營(yíng)銷(xiāo)事務(wù)等組織運(yùn)行等方方面面。國(guó)際奧委會(huì)和國(guó)際足聯(lián)的“首席合規(guī)官”制度設(shè)計(jì)，反映出國(guó)際體育組織對(duì)現(xiàn)行法律制度和政府政策的遵守執(zhí)行意愿，旨在加強(qiáng)組織的合規(guī)功能，以最大限度規(guī)避?chē)?guó)際體育組織在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行過(guò)程中違法違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。例如，對(duì)國(guó)際足聯(lián)官員、雇員以及各分支委員會(huì)成員進(jìn)行反賄賂、反洗錢(qián)、商業(yè)行為規(guī)范、道德規(guī)范等方面的合規(guī)性計(jì)劃培訓(xùn)，降低違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)[1]。

3 提升透明度

“改革報(bào)告”關(guān)于透明度的改革建議主要體現(xiàn)在財(cái)政與薪酬公開(kāi)方面。換言之，國(guó)際足聯(lián)將實(shí)行更為嚴(yán)格的現(xiàn)金流控制標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控資金流向，遏制腐敗行為的治理改革目標(biāo)。實(shí)行更為嚴(yán)格的財(cái)政規(guī)范體系是國(guó)際體育組織最新的改革趨勢(shì)?！秺W林匹克2020議程》第29條提議“擴(kuò)大透明度”指出：“國(guó)際奧委會(huì)要依從國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則(IFRS)規(guī)范體系來(lái)準(zhǔn)備和審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)表，盡管法律并未要求其遵從這些更高的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際奧委會(huì)要制作一個(gè)年度活動(dòng)和財(cái)政報(bào)告，包括對(duì)國(guó)際奧委會(huì)成員的津貼政策。[2]”國(guó)際足聯(lián)早已實(shí)行了IFRS規(guī)范體系進(jìn)行全面的財(cái)務(wù)報(bào)告，由畢馬威會(huì)計(jì)師事務(wù)所(KPMG)進(jìn)行財(cái)務(wù)審核，建立預(yù)算編制流程，引入COSO內(nèi)部控制框架。這些模塊化、程序化的現(xiàn)代公司治理制度設(shè)計(jì)，對(duì)于現(xiàn)金流十分活躍的國(guó)際足聯(lián)而言，并未獲得預(yù)期的良好效果。如何實(shí)行更嚴(yán)苛標(biāo)準(zhǔn)的透明化改革設(shè)計(jì)，就成為因凡蒂諾治下國(guó)際足聯(lián)重塑公信力的路徑選擇和政策目標(biāo)，也是對(duì)國(guó)際足聯(lián)賦予必要的改革決心，推行大尺度治理改革方案的一種形式化表征。

“改革報(bào)告”針對(duì)“現(xiàn)金流”這一容易引發(fā)腐敗行為的重點(diǎn)運(yùn)作領(lǐng)域，構(gòu)建了現(xiàn)金流控制與權(quán)力制衡機(jī)制。以往由執(zhí)委會(huì)分配會(huì)員協(xié)會(huì)資金的職能，極易導(dǎo)致以分配資金的名義謀取個(gè)人執(zhí)委的選票利益，濫用權(quán)力行為的不斷積累，也逐步建立個(gè)人執(zhí)委的內(nèi)部勢(shì)力和裙帶關(guān)系。這一“以權(quán)謀私”行為是2016年國(guó)際足聯(lián)貪腐事件被控與調(diào)查的主要內(nèi)容。由理事會(huì)替代原來(lái)的執(zhí)委會(huì)，理事會(huì)的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督與戰(zhàn)略方向，對(duì)現(xiàn)金收支分配的職能轉(zhuǎn)換為監(jiān)督的職能；采取現(xiàn)金收支分開(kāi)的管理機(jī)制，現(xiàn)金流入由國(guó)際足聯(lián)行政與業(yè)務(wù)部門(mén)具體負(fù)責(zé)，例如市場(chǎng)、贊助、世界杯收入等，并對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)及解釋?zhuān)话l(fā)展和支出項(xiàng)目(現(xiàn)金流出)由發(fā)展委員會(huì)具體負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)分配會(huì)員協(xié)會(huì)資金或國(guó)際足聯(lián)行政系統(tǒng)的特殊補(bǔ)助資金；財(cái)政委員會(huì)由大量的獨(dú)立成員組成，如包括能夠勝任財(cái)務(wù)任務(wù)的成員，包括負(fù)責(zé)預(yù)算和年度財(cái)務(wù)賬目，由理事會(huì)批準(zhǔn)并提交代表大會(huì)審議；由完全獨(dú)立的審計(jì)與合規(guī)委員會(huì)(包括精通審計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)表的專(zhuān)家)負(fù)責(zé)監(jiān)督由國(guó)際足聯(lián)行政管理產(chǎn)生和分配的資金。[1]

“改革報(bào)告”對(duì)國(guó)際足聯(lián)重要職位的薪酬透明化問(wèn)題提出了建設(shè)性意見(jiàn)，通過(guò)建立個(gè)人薪酬披露與監(jiān)管制度，達(dá)到遏制腐敗行為的目的。對(duì)國(guó)際足聯(lián)主席、理事會(huì)成員、秘書(shū)長(zhǎng)、相關(guān)獨(dú)立常務(wù)委員會(huì)和司法機(jī)構(gòu)主席等重要職位的個(gè)人薪酬實(shí)行年度披露制度。由獨(dú)立薪酬委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)個(gè)人薪酬進(jìn)行評(píng)估與核準(zhǔn)，獨(dú)立薪酬委員會(huì)隸屬于審計(jì)與合規(guī)委員會(huì)，依賴于第三方薪酬分析。布拉特治下國(guó)際足聯(lián)對(duì)個(gè)人薪酬并未制定嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)缺乏嚴(yán)格的程序性設(shè)計(jì)和薪酬分析，由執(zhí)委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)的道德委員會(huì)長(zhǎng)期處于監(jiān)管弱化狀態(tài)，對(duì)組織的重要職位無(wú)法展開(kāi)獨(dú)立調(diào)查，道德監(jiān)督功能的缺位致使薪酬管理處于失序狀態(tài)，個(gè)人薪酬標(biāo)準(zhǔn)的制定與評(píng)估受制于組織高層的權(quán)力，“管辦不分”的色彩濃厚?！案母飯?bào)告”對(duì)“獨(dú)立性”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了大尺度的改革設(shè)計(jì)?！蔼?dú)立性”的定義進(jìn)一步明確，所指范疇適度擴(kuò)大，“改革報(bào)告”單列“附件3”關(guān)于獨(dú)立性的定義，分別對(duì)“獨(dú)立性”“直系親屬”“直系親屬成員”“實(shí)質(zhì)的財(cái)務(wù)關(guān)系”“帶薪官員”等概念做出解釋?zhuān)屝匠昱稒C(jī)制符合善治改革要求。

在遵循合規(guī)性要求的同時(shí)，必須考慮透明化程序問(wèn)題。“改革報(bào)告”建議指出：國(guó)際足聯(lián)應(yīng)當(dāng)針對(duì)商業(yè)合作伙伴制定一套行為規(guī)范，并在國(guó)際足聯(lián)官網(wǎng)上公開(kāi)，與國(guó)際足聯(lián)進(jìn)行商業(yè)交易的實(shí)體必須遵守這一行為規(guī)范。2015年國(guó)際足聯(lián)貪腐事件被控的受賄行為，主要源自權(quán)力主體與商業(yè)合作發(fā)生的不明確利益往來(lái)問(wèn)題。不規(guī)范的商業(yè)運(yùn)作程序?yàn)槭苜V行為提供了出口，也為當(dāng)事人辯解受賄行為提供了遁詞?！?011～2013年治理改革計(jì)劃”已經(jīng)推出2012年版《國(guó)際足聯(lián)道德規(guī)范守則》，進(jìn)一步細(xì)化了一般行為規(guī)范守則，具體包括利益沖突、針對(duì)政府及私人組織的行為、歧視、人身權(quán)利保障、忠誠(chéng)度及機(jī)密性、收授禮品及其他利益、賄賂、傭金、賭博、披露及報(bào)告義務(wù)等相關(guān)規(guī)定[3]。建立透明化程序和完善的信息披露制度是遏制貪腐行為的第一道防線，也是組織權(quán)力運(yùn)行的形式化需要，從中映射出國(guó)際體育組織事務(wù)的運(yùn)作，由業(yè)余性邁向職業(yè)化的發(fā)展道路?！案母飯?bào)告”對(duì)于透明化的改革要求恰逢其時(shí)，在組織權(quán)力與商業(yè)主體密切往來(lái)的過(guò)程中，必須嚴(yán)格遵守一套嚴(yán)格的程序性規(guī)范，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，個(gè)人行為受到制度的約束。

4 提高參與性

“參與”(Participation)作為一項(xiàng)善治原則，不僅是民主政治生活最基本的表現(xiàn)形式，也是建立健全更廣泛的協(xié)商民主和代議制民主的實(shí)踐基礎(chǔ)。2016年國(guó)際足聯(lián)特別大會(huì)表決通過(guò)的治理改革計(jì)劃將考慮更廣泛的利益相關(guān)者群體的利益訴求，進(jìn)一步提高國(guó)際足球事務(wù)的參與性，團(tuán)結(jié)世界足球各方力量，聚首同一條道路，促進(jìn)世界足球運(yùn)動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)際足聯(lián)改革委員會(huì)研究認(rèn)為[1]：除了進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革之外，還要在國(guó)際足聯(lián)內(nèi)部各層級(jí)中實(shí)現(xiàn)更高程度的“參與性”?！皡⑴c性”是總體改革進(jìn)程中的一個(gè)關(guān)鍵因素，更高程度的“參與性”促進(jìn)了組織的民主化和透明度，有助于國(guó)際足聯(lián)自身的現(xiàn)代化進(jìn)程并面對(duì)未來(lái)的挑戰(zhàn)。

改革委員會(huì)關(guān)于“參與性”方面的改革提議主要包括三個(gè)方面：第一是更大程度上承認(rèn)女性在足球運(yùn)動(dòng)中的角色和促進(jìn)作用。女性代表了足球運(yùn)動(dòng)更大的增長(zhǎng)空間，國(guó)際足聯(lián)應(yīng)當(dāng)賦予女性更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。為了開(kāi)創(chuàng)一個(gè)更加多樣化的決策環(huán)境與文化，足球運(yùn)動(dòng)各層級(jí)治理(傳統(tǒng)的金字塔結(jié)構(gòu))需要涵蓋更多的女性參與。應(yīng)大幅增加國(guó)際足聯(lián)理事會(huì)中的女性投票席位。每個(gè)區(qū)域性足球聯(lián)合會(huì)至少推選一位女性進(jìn)入理事會(huì)，如在區(qū)域性足球聯(lián)合會(huì)代表大會(huì)中未能選舉出女性委員，則理事會(huì)女性委員的名額保持空缺，等待下一屆區(qū)域足聯(lián)代表大會(huì)遴選產(chǎn)生。國(guó)際足聯(lián)自身的發(fā)展指標(biāo)必須包括女足發(fā)展部分，促進(jìn)女性在各層級(jí)足球事務(wù)中的充分參與，同時(shí)要求國(guó)際足聯(lián)所有的會(huì)員協(xié)會(huì)和聯(lián)盟必須尊重女性，并在各類(lèi)足球事務(wù)中保證性別平等。強(qiáng)化女性在各層級(jí)足球事務(wù)治理中的角色，這一改革舉措反映了后布拉特時(shí)代的國(guó)際足聯(lián)，對(duì)女權(quán)主義思潮和新世紀(jì)性別政治的主動(dòng)回應(yīng)，將發(fā)展理念融入改革實(shí)踐中。新組建的國(guó)際足聯(lián)理事會(huì)適度擴(kuò)大成員規(guī)模，擴(kuò)大決策投票席位(相比于改革前的執(zhí)委會(huì))有利于遏制權(quán)力高度集中導(dǎo)致的腐敗行為。依據(jù)配額制原則組建的理事會(huì)更加具有代表性，理事會(huì)成員來(lái)自各大區(qū)域性足聯(lián)和會(huì)員協(xié)會(huì)的民主推選，同時(shí)考慮各大區(qū)域性足聯(lián)的影響力情況配置理事會(huì)成員名額，如大洋洲足協(xié)配置1名副主席、2名成員；歐足聯(lián)配置3名副主席6名成員。提高主要利益相關(guān)者(諸如俱樂(lè)部和運(yùn)動(dòng)員)的話語(yǔ)權(quán)，穩(wěn)固在相關(guān)的國(guó)際足聯(lián)各分支委員會(huì)中，國(guó)際足聯(lián)定期開(kāi)展成員交流和討論活動(dòng)。

第二是在常務(wù)委員會(huì)的改革中提高會(huì)員協(xié)會(huì)的參與性。國(guó)際足聯(lián)應(yīng)至少每年組織一次全體會(huì)員協(xié)會(huì)的會(huì)議，增進(jìn)對(duì)國(guó)際足聯(lián)核心價(jià)值觀和使命的理解，協(xié)商討論與世界足球事務(wù)相關(guān)的戰(zhàn)略性議題，諸如足球運(yùn)動(dòng)發(fā)展、廉政、社會(huì)責(zé)任、治理、人權(quán)、種族歧視、球賽造假、性別平等、保護(hù)誠(chéng)實(shí)的運(yùn)動(dòng)員、青少年足球、安全等議題[1]。長(zhǎng)期以來(lái)，媒體與學(xué)界批評(píng)國(guó)際足聯(lián)缺乏責(zé)任機(jī)制(問(wèn)責(zé)制)，具體包括層級(jí)責(zé)任、督導(dǎo)責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、法律責(zé)任、市場(chǎng)責(zé)任、同行責(zé)任、公共聲譽(yù)責(zé)任等范疇[4]，亦即作為國(guó)際非營(yíng)利性、非政府組織的國(guó)際足聯(lián)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題。會(huì)員協(xié)會(huì)是國(guó)際足聯(lián)政策的基層行動(dòng)者，國(guó)際足聯(lián)必須對(duì)廣泛的會(huì)員協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)。國(guó)際足聯(lián)旨在統(tǒng)一會(huì)員協(xié)會(huì)的價(jià)值觀和行動(dòng)目標(biāo)，調(diào)動(dòng)會(huì)員協(xié)會(huì)的行動(dòng)自主性，不僅出于國(guó)際足聯(lián)官方意志灌輸?shù)目紤]，也是主動(dòng)聆聽(tīng)基層行動(dòng)者意見(jiàn)的舉措。換言之，提高參與性這一治理改革措施，既是廣泛征詢意見(jiàn)，加強(qiáng)層級(jí)間交流的形式，也是統(tǒng)一高層意志和凝聚行動(dòng)共識(shí)的過(guò)程。

第三是提高國(guó)際足聯(lián)成員在各方面的切實(shí)參與性。國(guó)際足聯(lián)男子世界杯決賽階段參賽球隊(duì)由32支增至40支?！秶?guó)際足聯(lián)章程》修訂案應(yīng)當(dāng)規(guī)定，國(guó)際足聯(lián)男子世界杯舉辦權(quán)不能授予已經(jīng)連續(xù)舉辦過(guò)兩次世界杯的區(qū)域性足聯(lián)中的會(huì)員協(xié)會(huì)。關(guān)于足球運(yùn)動(dòng)的發(fā)展和資源問(wèn)題，實(shí)行“有增有減”改革措施，堅(jiān)定國(guó)際足聯(lián)關(guān)鍵性目標(biāo)，切實(shí)增加足球運(yùn)動(dòng)的發(fā)展資金；引入一些切實(shí)可行的方法和手段，切實(shí)減少國(guó)際足聯(lián)行政管理和賽事運(yùn)作的成本。不論性別和年齡，國(guó)際足聯(lián)應(yīng)盡全力確保每個(gè)期望參與足球運(yùn)動(dòng)的人，有能力和資源參與進(jìn)來(lái)。[1]這些改革舉措充分彰顯了國(guó)際足聯(lián)致力于“推動(dòng)足球在世界各地發(fā)展”的使命和決心，以及秉持的“分享足球運(yùn)動(dòng)”的價(jià)值觀。

5 引入任期限制

關(guān)于國(guó)際體育組織引入任期限制問(wèn)題存在“利”與“弊”兩方面觀點(diǎn)。支持者認(rèn)為[5]：社會(huì)組織的主要管理者任期過(guò)長(zhǎng)，容易導(dǎo)致權(quán)力的過(guò)度集中，致使組織創(chuàng)新動(dòng)力不足和利益關(guān)系的裙帶化，以及增加大面積、系統(tǒng)性腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。引入任期限制，可以有效防止權(quán)力過(guò)度集中，強(qiáng)化民主意識(shí)，為保持穩(wěn)定的內(nèi)部權(quán)力制衡狀態(tài)創(chuàng)造了基本條件，同時(shí)借助主要職位的競(jìng)選紅利，激發(fā)業(yè)界與社會(huì)參與組織可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的辯論熱情，凝聚行動(dòng)共識(shí)，不斷更新社會(huì)與文化理念，提供解決問(wèn)題的新思路和新觀點(diǎn)，保持社會(huì)組織的發(fā)展活力；反對(duì)的觀點(diǎn)認(rèn)為：如果任期過(guò)短或者限制連任，容易導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)層追求短期政績(jī)，疲于應(yīng)付競(jìng)選連任，難以將主要精力放在組織管理事務(wù)與可持續(xù)發(fā)展方面，同時(shí)是對(duì)適合擔(dān)任組織要職的精英人才具備的卓越管理能力和豐富經(jīng)驗(yàn)的一種變相浪費(fèi)。來(lái)自比利時(shí)、丹麥、德國(guó)組成的研究團(tuán)隊(duì)，對(duì)列入奧運(yùn)會(huì)比賽項(xiàng)目的35個(gè)國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研結(jié)果表明[5]：27個(gè)組織沒(méi)有引入任期限制；29個(gè)組織沒(méi)有引入任期年齡限制；35個(gè)國(guó)際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)前任主席的平均任職期限長(zhǎng)達(dá)14年。導(dǎo)致組織的權(quán)力集中、利益固化，為腐敗行為埋下了隱患。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際奧委會(huì)、國(guó)際足聯(lián)、國(guó)際排聯(lián)、國(guó)際田聯(lián)等主要的國(guó)際體育組織，紛紛曝出貪腐丑聞。這些貪腐事件表現(xiàn)出大面積、系統(tǒng)性腐敗的特征，當(dāng)事人一般擔(dān)任組織要職。布拉特治下的國(guó)際足聯(lián)不斷受到公共媒體和司法力量的貪腐指控，外界建議國(guó)際足聯(lián)引入任期限制的呼聲不絕于耳。在“透明國(guó)際”報(bào)告和“2011～2013年治理改革計(jì)劃”中也明確提出了引入任期限制原則，但是這一重大改革事項(xiàng)并未通過(guò)第64屆國(guó)際足聯(lián)代表大會(huì)表決。在布拉特長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的裙帶勢(shì)力影響下，大會(huì)表決結(jié)果是“反對(duì)引進(jìn)年齡限制和任期限制原則。[6]”

引入任期限制是世界政治通行的做法和民主化原則，尤其在國(guó)際足聯(lián)貪腐丑聞這一公信力危機(jī)的背景下，更需要引入任期限制原則。同時(shí)也要充分考慮引入任期限制原則可能產(chǎn)生的“利”“弊”兩方面效應(yīng)的平衡問(wèn)題，保持任期年限與連任設(shè)置的合理性，既要防止權(quán)力過(guò)度集中，保持組織的創(chuàng)新活力，又要防止精英人才在競(jìng)選連任方面消耗過(guò)多的精力，著眼于組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和可持續(xù)發(fā)展?！案母飯?bào)告”建議引入任期限制，國(guó)際足聯(lián)主席和理事會(huì)成員不超過(guò)3個(gè)任期，每個(gè)任期為4年(不管是否連任)，任期最多為12年。依據(jù)國(guó)際足聯(lián)先行選舉條例，理事會(huì)的組成實(shí)行配額制民主化形式，理事會(huì)成員應(yīng)當(dāng)由會(huì)員協(xié)會(huì)在其區(qū)域聯(lián)合會(huì)代表大會(huì)中選舉產(chǎn)生，選舉過(guò)程接受?chē)?guó)際足聯(lián)監(jiān)督，所有候選人必須接受任職資格審查(包括廉政測(cè)試)，審查事宜由國(guó)際足聯(lián)治理委員會(huì)下設(shè)的具有獨(dú)立性的復(fù)審委員會(huì)負(fù)責(zé)。國(guó)際足聯(lián)理事會(huì)作為把控組織戰(zhàn)略發(fā)展方向和監(jiān)督權(quán)的重要機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)組建體現(xiàn)了會(huì)員協(xié)會(huì)的廣泛代表性，實(shí)行西方民主政治制度中廣泛運(yùn)用的代議制形式，在成員構(gòu)成方面實(shí)行6大區(qū)域性聯(lián)合會(huì)配額推選形式，理事會(huì)由1名主席(國(guó)際足聯(lián)主席)、8名副主席、28名成員組成，具體的名額分配為：南美洲足聯(lián)配置1名副主席、4名成員；亞足聯(lián)配置1名副主席、6名成員；歐足聯(lián)配置3名副主席、6名成員；非洲足聯(lián)1名副主席、6名成員；大洋洲足協(xié)1名副主席、2名成員；中北美洲及加勒比海足協(xié)1名副主席、4名成員。[1]

商業(yè)足球大行其道，國(guó)際足聯(lián)現(xiàn)金流十分充裕，僅憑借權(quán)勢(shì)人物的道德自律，顯然無(wú)法抵御金錢(qián)誘惑，無(wú)法從制度源頭上遏制貪腐行為的發(fā)生。國(guó)際足聯(lián)發(fā)生的一系列貪腐事件，與其說(shuō)當(dāng)事人缺乏公共責(zé)任和崇高的理想追求，不如說(shuō)是組織治理危機(jī)的一種影射反映。國(guó)際足聯(lián)治理結(jié)構(gòu)存在根本性問(wèn)題，缺乏有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，修訂并實(shí)施2012年版《國(guó)際足聯(lián)道德規(guī)范守則》并未取得明顯成效。《國(guó)際足聯(lián)道德規(guī)范守則》并未提出道德審查問(wèn)題。也就是說(shuō)，“平民政體”代理人是否滿足道德規(guī)范要求，能否勝任關(guān)鍵職位，缺乏一套可操作性的道德評(píng)估機(jī)制?；诖耍瑖?guó)際足聯(lián)針對(duì)競(jìng)選關(guān)鍵職位的所有候選人，專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)任職資格和道德審查程序，由新設(shè)立的治理委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施，治理委員會(huì)內(nèi)部另行組建具有獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)審委員會(huì)，建立由會(huì)員協(xié)會(huì)推選、復(fù)審委員會(huì)進(jìn)行資格審查、理事會(huì)監(jiān)督三者協(xié)同治理的基本架構(gòu)。

6 常務(wù)委員會(huì)的改革

“改革報(bào)告”提議對(duì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行大刀闊斧的改革設(shè)計(jì)，改變以往組織機(jī)構(gòu)分散且運(yùn)行效率低下的狀況。改革設(shè)計(jì)主要依據(jù)結(jié)構(gòu)性改革理念，致力于組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以適應(yīng)迅速變化的國(guó)際體育發(fā)展環(huán)境。國(guó)際足聯(lián)常務(wù)委員會(huì)的數(shù)量從26個(gè)減少到9個(gè)，分別為：治理委員會(huì)、財(cái)政委員會(huì)、發(fā)展委員會(huì)、足球利益相關(guān)者委員會(huì)、會(huì)員協(xié)會(huì)委員會(huì)、國(guó)際足聯(lián)競(jìng)賽組織委員會(huì)、球員身份委員會(huì)、裁判員委員會(huì)、醫(yī)學(xué)委員會(huì)；設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)1個(gè)，即審計(jì)與合規(guī)委員會(huì)；設(shè)立司法機(jī)構(gòu)3個(gè)，分別為紀(jì)律委員會(huì)、道德委員會(huì)、上訴委員會(huì)。同時(shí)在《國(guó)際足聯(lián)章程》修訂案中予以明確，在世界足球運(yùn)動(dòng)的“基本法”中確立常務(wù)委員會(huì)改革的相應(yīng)地位。依據(jù)《國(guó)際足聯(lián)章程》修訂案的規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)和臨時(shí)委員會(huì)應(yīng)履行其職責(zé)，協(xié)助國(guó)際足聯(lián)理事會(huì)和總秘書(shū)處的工作，并向其提供建議。章程將規(guī)定常務(wù)委員會(huì)和臨時(shí)委員會(huì)的主要職責(zé)，對(duì)其組成、作用和其它職責(zé)將符合國(guó)際足聯(lián)治理?xiàng)l例的規(guī)定。《國(guó)際足聯(lián)治理?xiàng)l例》(FIFA Governance Regulations，F(xiàn)GR)是改革委員會(huì)推出的重要成果，將治理理念落實(shí)在政策文本中，相比于“2011～2013年治理改革計(jì)劃”是一大進(jìn)步，旨在順應(yīng)全球治理的大趨勢(shì)，進(jìn)一步強(qiáng)化組織自治與善治的過(guò)程。改革委員會(huì)建議將以往處于分散狀態(tài)的各個(gè)競(jìng)賽組織委員會(huì)，諸如國(guó)際足聯(lián)世界杯、世俱杯、U20世界杯、U17世界杯、五人制足球、沙灘足球等組委會(huì)(分支委員會(huì))，整合為一個(gè)“大部制”機(jī)構(gòu)——競(jìng)賽組織委員會(huì)。依據(jù)改革委員會(huì)的解釋?zhuān)瑱C(jī)構(gòu)整合的目的在于以高效的方式參與到國(guó)際足聯(lián)決策制定的過(guò)程[1]。

“改革報(bào)告”建議撤銷(xiāo)戰(zhàn)略委員會(huì)、足球俱樂(lè)部委員會(huì)、法律事務(wù)委員會(huì)、公平競(jìng)爭(zhēng)與社會(huì)責(zé)任委員會(huì)、媒體委員會(huì)、商業(yè)與電視委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，將其功能和業(yè)務(wù)并轉(zhuǎn)到相關(guān)委員會(huì)中。這種以國(guó)際足聯(lián)供給側(cè)可支配資源整合為目標(biāo)的結(jié)構(gòu)性改革，與中國(guó)為謀求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而推出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革如出一轍，都是從組織結(jié)構(gòu)和制度供給端發(fā)力，帶動(dòng)整個(gè)行業(yè)的變革，以結(jié)構(gòu)性改革為推進(jìn)力，實(shí)現(xiàn)整個(gè)行業(yè)的調(diào)整升級(jí)與可持續(xù)發(fā)展。其中，治理委員會(huì)和足球利益相關(guān)者委員會(huì)是新設(shè)立的機(jī)構(gòu)。布拉特治下國(guó)際足聯(lián)推出“2011～2013年治理改革計(jì)劃”相應(yīng)設(shè)立了“獨(dú)立治理委員會(huì)”，這一機(jī)構(gòu)主要是為馬克·皮特(Mark Pieth)博士領(lǐng)銜的治理改革工作組臨時(shí)設(shè)立的，并未寫(xiě)入《國(guó)際足聯(lián)章程》，獨(dú)立治理委員會(huì)的職責(zé)、功能以及所能發(fā)揮的作用并不明確。國(guó)際奧委會(huì)、國(guó)際足聯(lián)官網(wǎng)獨(dú)立設(shè)置了治理專(zhuān)欄。一些治理計(jì)劃的推出具有宣示性意義，進(jìn)一步確認(rèn)治理委員會(huì)的主體身份，從一個(gè)側(cè)面表明國(guó)際足聯(lián)開(kāi)啟新一輪治理改革的決心。

足球利益相關(guān)者委員會(huì)的設(shè)立同樣具有重要意義。國(guó)際足聯(lián)一系列貪腐丑聞事件暴露出組織自治的封閉性特征，或者可以批判性地認(rèn)為，其本質(zhì)是披著民主外衣的專(zhuān)制主義。廣泛的利益相關(guān)者共同鑄造了世界足球的發(fā)展根基，卻不具有影響國(guó)際足聯(lián)決策的權(quán)力，利益相關(guān)者對(duì)世界足球發(fā)展做出的突出貢獻(xiàn)與相對(duì)應(yīng)的決策權(quán)力不相匹配。不僅如此，一些合理的呼聲并未獲得國(guó)際足聯(lián)的足夠關(guān)注。國(guó)際足聯(lián)基于基層協(xié)會(huì)推選的民主制度，無(wú)法避免由“平民政體”帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人執(zhí)委缺乏貴族式的崇高理想，在利益誘惑面前缺乏自制力。布拉特治下國(guó)際足聯(lián)一直罔顧廣泛的足球利益相關(guān)者的合理訴求，足球利益相關(guān)者委員會(huì)的設(shè)立是對(duì)布拉特治下國(guó)際足聯(lián)政治風(fēng)氣的一種反轉(zhuǎn)。另一方面，國(guó)際足聯(lián)新一輪治理改革更加關(guān)注足球利益相關(guān)者的立場(chǎng)，既是團(tuán)結(jié)一切足球力量的切實(shí)舉措，也是國(guó)際足聯(lián)責(zé)任機(jī)制歸位的過(guò)程。

[1] FIFA. 2016 FIFA Reform Committee Report Presented to the Executive Committee [EB/OL]. http://www.fifa.com/governance/news/y=2015/m=12/news=2016-fifa-reform-committee-report-presented-to-the-executive-committee-2741751.html.

[2] IOC. Olympic Agenda 2020-The Strategic Roadmap for the Future of the Olympic Movement[EB/OL]. http://www.olympic.org/olympic-agenda-2020.

[3] FIFA. FIFA Code of Ethics,2012 edition[EB/OL]. http://resources.fifa.com/mm/document/affederation/administration/50/02/82/codeofethics_v211015_e_neutral.pdf.

[4] Roger Pielke Jr. How Can FIFA be Held Accountable?[J].Sport Management Review,2013(3):255～267.

[5] Arnout Geeraert, Jens Alm, Michael Groll. Good Governance in International Sport Organizations: an Analysis of the 35 Olympic Sport Governing Bodies[J].International Journal of Sport Policy and Politics,2014(3):281～306.

[6] FIFA. The Reform Process[EB/OL]. http://www.fifa.com/governance/how-fifa-works/the-reform-process.html.