我國山地農(nóng)村實施梯田改造升級工程的可行性分析
——以甘肅省的情況分析為基礎(chǔ)

李含琳

（中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州 730070）

我國山地農(nóng)村實施梯田改造升級工程的可行性分析
——以甘肅省的情況分析為基礎(chǔ)

李含琳

（中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州 730070）

中國既是世界上梯田建設(shè)最多的國家，又是梯田資源浪費最為嚴重的國家。梯田建設(shè)要改變“重新建、輕改造”的思路和模式。對我國局部農(nóng)村的梯田實施改造升級換代工程，不僅可以造就質(zhì)量更好的耕地資源，而且對發(fā)展梯田產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和改善農(nóng)村環(huán)境有著非?，F(xiàn)實的作用。

梯田改造；升級工程；可行性；分析

一、問題的提出

（一）中國的耕地和梯田

我國是世界上人口多和耕地少的國家之一。根據(jù)統(tǒng)計，截至2014年底，世界耕地總面積為17298900平方公里，約為26億畝，人均2.88畝。中國耕地面積為18.2億畝，全國人均約為1.28畝，是世界人均耕地面積的40%，在全世界的排名第126位?？梢姡澜绺胤植疾痪鶆?。全世界有200多個國家或地區(qū)，比中國人均耕地面積少的國家或地區(qū)可能接近100個。

梯田是在山地上的耕地，其他國家都很少見到梯田。為了解決耕地資源不足的難題，不論是在歷史上還是在建國以后，我國歷代政府和民間都把修建梯田作為補充耕地的主要手段。據(jù)粗略估計，到2014年底，我國共有耕地18.2億畝，其中，坡耕地3.6億畝，占20%。再考慮到我國農(nóng)村山地和坡地統(tǒng)計中的實際情況，我國農(nóng)村的坡地總面積應(yīng)該在7億畝左右。目前，在坡耕地中至少有50%以上被修建為大小不等的梯田，所以，我國目前的梯田總面積應(yīng)該在3—4億畝左右，其中約有1億畝已經(jīng)是高標準梯田。

（二）國家的梯田戰(zhàn)略和政策

為了減輕耕地和糧食自給保障的壓力，中央政府特別重視梯田建設(shè)問題。根據(jù)2015年的“全國坡耕地水土流失綜合治理工程會議”透露，今后我國將加大坡耕地綜合治理工程建設(shè)力度，到2020年建成1億畝標準化、規(guī)?；邩藴侍萏?，使北方治理區(qū)人均基本農(nóng)田達到2畝左右，南方達到1畝左右，項目區(qū)增產(chǎn)糧食100億公斤，有效控制水土流失，緩解江河湖庫泥沙淤積，促進農(nóng)民增收，穩(wěn)定解決7000萬山丘區(qū)群眾的生存和發(fā)展問題。

梯田建設(shè)投資實行國家補助、地方配套和受益群眾籌資籌勞相結(jié)合的政策。根據(jù)對甘肅省梯田建設(shè)情況調(diào)查，甘肅省確定的補助標準是按照60%左右的成本進行，由此，省政府確定黃河流域平均每畝補助400元、長江流域平均每畝補助600元。

現(xiàn)在的問題是：一方面，國家非常重視梯田修建，梯田面積也在不斷增加；但是，另一方面，從建國到現(xiàn)在大量已經(jīng)修建成的梯田的利用率非常低，損害非常嚴重，農(nóng)村“撂荒土地”首先是梯田。根據(jù)對甘肅省隴東農(nóng)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，撂荒的梯田面積粗略估計在60%以上。有部分梯田雖然在用途上算做“林田”，實際上是草林混長，基本沒有人管?？傮w來看，梯田撂荒的主要原因是大量青壯年勞動力成為“農(nóng)民工”，長期存在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“增產(chǎn)不增收”的問題沒有得到很好解決，梯田生產(chǎn)成本比較高，勞動強度又比較大。

針對以上分析，筆者認為，從長遠發(fā)展來看，我國非常有必要在重視梯田建設(shè)的同時，充分考慮梯田改造升級換代的問題，根據(jù)客觀環(huán)境條件，將已經(jīng)建成的梯田有規(guī)劃、有技術(shù)和有標準地改造成“面積大、條件好、產(chǎn)出高”的新一代梯田。這樣做的價值在于：一是梯田改造實質(zhì)上是中國式的梯田“革命”，或者梯田改革；二是對歷史上的梯田資源進行“再開發(fā)”，挖掘梯田潛力；三是建設(shè)高標準和高質(zhì)量的新型耕地梯田，便于農(nóng)村發(fā)展“梯田產(chǎn)業(yè)”和進行機械化操作；四是高質(zhì)量的梯田能夠更加有效地解決耕地資源不足的難題；五是通過梯田改造工程，為山區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體布局優(yōu)化創(chuàng)造條件。

二、甘肅省梯田改造和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動模式設(shè)計

（一）甘肅省的梯田概況

1．耕地資源。甘肅省歷史上就是我國典型的耕地資源貧乏地區(qū)，也是全國水土流失重點區(qū)域之一。根據(jù)目前的統(tǒng)計，全省耕地資源接近7000多萬畝，人均約為2.6畝。其中，用于糧食種植的約4200萬畝，用于特色農(nóng)業(yè)種植的2600多萬畝，特色產(chǎn)業(yè)種植面積占農(nóng)作物種植總面積的35%。灌溉面積有1200萬畝，占耕地面積的20%。在耕地中，川原地占30%，山地和坡地占50%，沙石地占10%。

2．梯田建設(shè)概況。從建國到現(xiàn)在，甘肅省在國家政策的扶持下連續(xù)進行了60多年的梯田建設(shè)工程。到2014年底，全省梯田總面積達到3500萬畝左右，占耕地面積的50%以上，在山區(qū)已經(jīng)占到60%左右。但是，由于各種因素的影響，目前梯田面積很大，但是產(chǎn)出卻非常有限。另根據(jù)有關(guān)方面的調(diào)查和測量，甘肅省的后備梯田建設(shè)資源大概還有2000萬畝。如果全部建設(shè)成梯田，梯田面積到2020年將達到4500萬畝左右，占到山區(qū)耕地總面積的85%左右。

3．梯田利用率很低。在過去的幾十年中，甘肅省多數(shù)地區(qū)把梯田建設(shè)的戰(zhàn)略目標集中在解決吃飯問題上，也就是以種植糧食和部分經(jīng)濟作物為主。據(jù)定西市水土保持研究所的測算資料，坡耕地修成梯田后，按種植小麥測算，每畝可增產(chǎn)糧食50—100公斤，按平均每畝50公斤計算，全省現(xiàn)有梯田每年可增產(chǎn)糧食150多萬噸，占全省糧食總產(chǎn)量的16%，可滿足近400萬人一年的糧食需求。但是，眾所周知，由于各種原因，我國多年以來都存在糧食產(chǎn)業(yè)“增產(chǎn)不增收”的問題，投入大，收入低，制約了梯田資源開發(fā)效率的提高。

蔬菜苗期的猝倒病、立枯??；茄果類的早疫病、晚疫?。还项惖目菸?、炭疽病等都是通過床土傳染的。而床土是培育蔬菜壯苗的基礎(chǔ)，好的床土必須是肥沃：養(yǎng)分完全、保肥力強；疏松透氣，既能保蓄一定的水分，又能使空氣流通；而且也應(yīng)無病原菌、蟲卵和草籽。

4．梯田可持續(xù)發(fā)展能力偏低。多年以來，在甘肅省農(nóng)村發(fā)展的重大決策方面，比較重視大江大河、生態(tài)脆弱區(qū)和森林植被的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。但是，極少有對梯田保護和修復(fù)的決策，建設(shè)梯田有政策支持，保護和修復(fù)梯田基本沒有政策。正是由于這些原因，使得許多地方的政府和農(nóng)村基層的干部群眾，對于梯田生態(tài)環(huán)境、梯田修復(fù)、梯田保護等與農(nóng)民民生直接相關(guān)的大問題，較少考慮。其結(jié)果是許多梯田荒廢，大量梯田被洪水沖垮，在隴南等區(qū)域還形成了許多與人為因素直接聯(lián)系的“泥石流”。

5．梯田改造和升級的條件具備。與歷史上的人工修筑為主，發(fā)展到現(xiàn)在的機械修筑為主相比較，現(xiàn)在農(nóng)村的資本實力和技術(shù)水平已經(jīng)得到很大的進步，已經(jīng)具備了梯田改造和升級換代的條件。一是國家對農(nóng)田建設(shè)一貫采取鼓勵和扶持政策，投資和補貼也比較大；二是這些年以來，甘肅省農(nóng)村的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較快，農(nóng)民收入大幅度提高；三是政府對扶貧開發(fā)的技術(shù)投入和支持力度越來越強，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化水平大為提高；四是將梯田改造升級作為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)的項目，可以為農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展提供更好的基礎(chǔ)條件。

（二）梯田改造工程框架設(shè)計

1．總體設(shè)計。如果在今后的若干年中，能夠?qū)⒏拭C省4000多萬畝的梯田中的一半改造升級為高效梯田，就能夠使甘肅省成為全國名副其實的“梯田大省”。所以，在工程的總體設(shè)計上，一定要站在戰(zhàn)略的高度思考這個問題，不能只看作是“修梯田”那么簡單。要與梯田資源、梯田產(chǎn)業(yè)、梯田經(jīng)濟、梯田循環(huán)、梯田品牌、梯田企業(yè)等要素緊密結(jié)合起來，這樣就會放大這項工程的實踐意義。

2．建設(shè)標準。按照國家及省上有關(guān)技術(shù)規(guī)范，梯田改造升級要達到以下質(zhì)量標準：一是田塊成形，沿等高線布設(shè)，大彎就勢，小彎取直。二是集中連片，多數(shù)改造后的梯田要達到1畝以上，面積越大越好。三是集中改造，一個流域、一個流域地陸續(xù)開展，一個山頭、一個山頭的改造升級。四是方便生態(tài)保護，田面平整，埂坎堅固。五是合理布設(shè)道路，路面寬度、比降、轉(zhuǎn)彎半徑、連續(xù)坡長應(yīng)滿足農(nóng)機具通行要求。

3．投資匡算。將甘肅省的梯田改造升級換代工程上報國務(wù)院，爭取列為國家重點扶持的項目，整體面積可以考慮全部梯田，分10年即兩個“五年規(guī)劃”實施。梯田建設(shè)投資實行國家補助、地方配套和受益群眾籌資籌勞相結(jié)合的政策。根據(jù)對全省梯田建設(shè)調(diào)查情況，目前黃河流域新修梯田改造每畝需要投資1000—1500元，長江流域每畝需要投資1500—2000元。兩者平均每畝需要投資1500元計算，總投資按照4000萬畝計算在600億元以上，按照2000萬畝計算在300億元以上。其中，中央財政作為項目投資主體。

4．效益預(yù)測。通過梯田改造升級，可有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件，提升抵御自然災(zāi)害的能力，提高地力等級，提高水資源的留蓄和涵養(yǎng)能力，促進農(nóng)業(yè)機械推廣運用，為農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境條件?？梢灶A(yù)計，如果將甘肅省50%以上的梯田改造升級，不僅可以減少氮、磷、鉀、有機質(zhì)等土壤養(yǎng)分的流失，保持土壤肥力，改善土壤理化性質(zhì)，提供2000多萬畝的高效耕地，而且山區(qū)和黃土高原溝豁區(qū)的生態(tài)環(huán)境條件可以得到大大改善，為長遠和整體農(nóng)村土地資源的深度開發(fā)創(chuàng)造條件。

（三）工程定性和建設(shè)方式

1．工程定性。從多方面看，都可以將“甘肅省梯田改造升級換代重大工程”列為“政府主導(dǎo)、公民合建”的國家級項目。一是這個項目屬于農(nóng)村土地資源開發(fā)項目，通過改造升級可以造就數(shù)千萬畝高效梯田；二是這個項目屬于黃土高原區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)項目，非常有利于提高流域治理的水平；三是通過建設(shè)項目，可以在西北黃土高原集中區(qū)建立生態(tài)循環(huán)經(jīng)濟系統(tǒng)；四是為這一區(qū)域發(fā)展梯田產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)徹底扶貧致富提供基礎(chǔ)條件。

2．分類規(guī)劃。根據(jù)甘肅省的地理地質(zhì)條件，可以將該項目分成三個大的區(qū)域進行規(guī)劃：一是黃土高原區(qū)，包括慶陽市、平?jīng)鍪小⑻焖?、定西市和隴南市的大部分，基本屬于“六盤山貧困片區(qū)”；二是青藏高原區(qū)，主要包括甘南州、臨夏州，屬于“藏區(qū)貧困片區(qū)”；三是其他地域的重點縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。整體來看，整個項目主要指甘肅省的中東南區(qū)域，是國家劃定的貧困人口集中片區(qū)，包括了甘肅省2/3的縣（市區(qū)）。

3．建設(shè)方式。此項工程的實施必須突破傳統(tǒng)的行政區(qū)域概念，充分考慮大空間組合的功能，必須充分考慮資源配置和流轉(zhuǎn)的可能。在建設(shè)方式上采取“土地流轉(zhuǎn)，產(chǎn)權(quán)集中，形成規(guī)模，按照規(guī)劃，分步建設(shè)”的做法。加快山區(qū)承包耕地和非承包荒地的流轉(zhuǎn)速度，鼓勵向?qū)嶓w公司集中梯田產(chǎn)權(quán)，形成大板塊梯田資源布局，先規(guī)劃后建設(shè)，分步實施，改造好一個區(qū)域，再開始另一個區(qū)域。

4．建設(shè)條件。作為中國貧困人口最為集中、經(jīng)濟發(fā)展長期比較慢的區(qū)域，改造投資主要應(yīng)該由國家項目承擔(dān)，按照年度撥付，實行專柜管理。梯田建設(shè)投資實行國家補助、地方配套和受益群眾“籌資籌勞”相結(jié)合的政策。地方政府以及社會的、私人的、外地的、甚至是國外的投資也非常歡迎，但是，必須作為公司類的實體投資。如果中央財政的撥款不足，可以考慮啟動發(fā)行地方政府債券的方式，通過發(fā)行政府債券的方式籌集資金。規(guī)劃設(shè)計、技術(shù)支撐、人才投入、農(nóng)村投勞等，主要由地方政府來負責(zé)解決。

（四）梯田產(chǎn)業(yè)聯(lián)動方式

1．旱作大棚。全面推廣“杜寨模式”。所謂“杜寨模式”是筆者于2003年帶隊到秦安縣劉坪鄉(xiāng)杜寨村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)和總結(jié)出的一個適合甘肅省情的旱作農(nóng)業(yè)大棚技術(shù)模式。該模式是將1畝大小的梯田分成兩部分，一部分修建塑料大棚，一部分土地硬化作為“集雨場”，然后再建設(shè)一個50立方米大小的水窖，使“集雨場”與大棚之間建立“水—窖—棚—地”的循環(huán)關(guān)系，非常成功，也曾經(jīng)得到科技部部長的親自考察和認可。但是，后來沒有繼續(xù)總結(jié)和推廣。建議在改造后的梯田全面推廣這個模式。

2．企業(yè)上山。建設(shè)“臺式”高效養(yǎng)殖區(qū)、種植區(qū)、加工區(qū)，甚至在集中連片的改造梯田區(qū)域，建設(shè)“山地園區(qū)”。甘肅省的原川耕地資源非常有限，多年來招商引資受到土地資源的限制，城鎮(zhèn)及其周邊可以用作園區(qū)的土地資源基本開發(fā)完了，目前的園區(qū)土地資源基本上在原來的土地資源的范圍內(nèi)“高價”炒來炒去，這樣做的結(jié)果必然是加大了引資的土地成本。為此，建議在集中連片的規(guī)?！案咝萏铩眳^(qū)域，規(guī)劃建設(shè)“梯田園區(qū)”，園區(qū)做農(nóng)業(yè)、做工業(yè)、做商業(yè)、做貿(mào)易都行，不受限制。這也就是企業(yè)上山、公司上山、園區(qū)上山。

3．效益種養(yǎng)。隴南市將花椒由地埂種植改為梯田種植，發(fā)展花椒300多萬畝，僅武都區(qū)花椒產(chǎn)值就達3.84多億元，農(nóng)民花椒收入人均達到870元，占農(nóng)民人均純收入的41%。靜寧縣果園種植面積60萬畝，其中梯田果園38萬畝，農(nóng)民人均果品收入890元，占人均純收入的42%。秦安縣和麥積區(qū)的梯田葡萄畝均收入5000元以上。所以，在大規(guī)模改造后的梯田上，梯田農(nóng)業(yè)、梯田牧業(yè)、梯田產(chǎn)品、特色梯田等都可以大規(guī)模推廣，可以選擇“梯田+地膜玉米”、“梯田+經(jīng)濟林果”、“梯田+中藥材”、“梯田+草畜”等多種形式。

4．空間循環(huán)。梯田改造工程必須與建立生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)密切結(jié)合起來進行，這樣價值更大。具體來說，梯田改造規(guī)劃必須與產(chǎn)業(yè)基地規(guī)劃相配套，其配套原則：一是梯田產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)基地要與加工基地配套發(fā)展；二是園區(qū)基地要與原料基地配套；三是梯田建設(shè)要與道路、供排水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相配套；四是梯田改造要與創(chuàng)新富民產(chǎn)業(yè)配套。所以說，梯田改造工程不僅僅是個土地改造和修復(fù)工程，而且也是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展模式、組織結(jié)構(gòu)、運行機制和扶持政策的改造和升級工程。

5．土壤熟化。梯田改造后，除少部分梯田可以馬上進行梯田產(chǎn)業(yè)的基地建設(shè)和產(chǎn)生效益之外，大部分需要經(jīng)過一個土壤熟化的周期，才可能正常發(fā)揮作用。因此，聯(lián)動機制建設(shè)必須安排一個土壤熟化的階段。具體做法是充分利用生物手段，大量種植豆科植物、紫花苜蓿、三葉草等，連續(xù)種植二到三季，接穗后深翻捂肥。這樣做的目的，是可以加快改良土壤的速度，縮短土壤熟化的時間，為以后長期的種養(yǎng)業(yè)健康發(fā)展打好基礎(chǔ)。

三、小結(jié)和政策建議

（一）小結(jié)

根據(jù)對甘肅省梯田改造工程的情況分析，筆者認為，在國家戰(zhàn)略層面可以考慮實施梯田改造升級換代工程。這項決策的價值在于：一是在我國西部地區(qū)，象甘肅省的地區(qū)還很多，有相同的價值判斷基礎(chǔ)，可以作為產(chǎn)業(yè)扶貧的主要措施；二是全國各地梯田建設(shè)的歷史和現(xiàn)狀差異不大，甘肅省存在的問題其他地區(qū)也基本上都存在，有共同的矛盾和困難；三是雖然全國各地地理和耕地環(huán)境有一定差異，但是，都有與甘肅省相同的梯田背景；四是對甘肅省設(shè)計的梯田改造升級換代工程，在其他地區(qū)也同樣可行；五是梯田改造工程只適宜在條件許可的地區(qū)搞，對于象云南元陽、貴州加榜、廣西龍脊、浙江云和和江西萬年等全國著名的梯田區(qū)，則主要采取保護和旅游開發(fā)的方式。

（二）政策建議

為了保證梯田改造工程的順利實施，建議國家在戰(zhàn)略和政策上給予考慮：一是提升戰(zhàn)略地位。要將此項工程列為國家“十三五”期間的重點項目，得到各方面的高度理解和重視。二是科學(xué)論證項目的可行性。建議組織有關(guān)專家對相關(guān)問題，進行深入的調(diào)查與研究，提出可行性論證報告，相關(guān)地方政府也要重視這項工作。三是鼓勵整體流轉(zhuǎn)。實施提改造工程不是小打小鬧，而是大動作、大手筆。所以，有必要提出“山區(qū)整體流轉(zhuǎn)”、或者“小流域整體流轉(zhuǎn)”的土地流轉(zhuǎn)政策。四是公共配套政策。梯田升級改造必然需要對原來的山區(qū)、流域的公共道路、供排水渠道和管道、供電系統(tǒng)等進行調(diào)整。針對梯田改造的實際需要和工程性質(zhì)，應(yīng)該實行最優(yōu)惠、最實惠的公共配套政策，盡量減免能夠減免的費用，為農(nóng)村土地建設(shè)提供支持。五是調(diào)動各方面的積極性。要把梯田改造升級工程作為“十三五”農(nóng)村基層土地改革與土地建設(shè)的大事來抓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會的干部要積極配合，做好村民的思想工作，農(nóng)戶要積極參與其中，熱情投勞。六是中央財政將此項工程列為“十三五”農(nóng)業(yè)重大項目，提出財政補助計劃。

F323.211

A

1009-6566（2016）04-0003-04

2016-05-18

李含琳（1956—），男，甘肅慶陽人，中共甘肅省委黨校經(jīng)濟學(xué)教授，智庫首席專家。