深圳行政區(qū)劃歷史沿革考釋

崔孝松

深圳行政區(qū)劃歷史沿革考釋

崔孝松

行政區(qū)劃承載了一個地區(qū)的行政管理職能，關(guān)系著一個地區(qū)的政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展、資源開發(fā)利用等各方面。自1979年撤縣建市以來，伴隨著自身的飛速發(fā)展，深圳的行政區(qū)劃也經(jīng)歷了復(fù)雜的歷史變遷。目前對深圳歷史研究的各類著述中對其行政區(qū)劃歷史卻沒有系統(tǒng)梳理，反而在零散的記載中出現(xiàn)了行政區(qū)概念混用及設(shè)立時間不統(tǒng)一等問題。文章從概念分析入手，通過查閱歷史檔案，系統(tǒng)梳理并解釋深圳歷次行政區(qū)劃的變遷。

深圳；行政區(qū)劃；歷史沿革

行政區(qū)劃的設(shè)立與變更受到國家結(jié)構(gòu)形式、經(jīng)濟發(fā)展階段等因素影響，也相應(yīng)地對生產(chǎn)力布置、經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。為尋求一種適應(yīng)本地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展大局的區(qū)域劃分方式，深圳建市30多年來的行政區(qū)劃史與其經(jīng)濟社會發(fā)展史一樣，也經(jīng)歷了多次調(diào)整和變遷。目前，對深圳行政區(qū)劃的研究普遍存在誤讀和誤用，主要有以下兩類：一是各類較為權(quán)威的深圳歷史類著述或宣傳載體（政府官方網(wǎng)站）對深圳的行政區(qū)劃歷史的梳理，往往是語焉不詳，含混籠統(tǒng)，沒有嚴(yán)格規(guī)范，造成以訛傳訛，或是對歷史沿革的歸納不完整，或是在設(shè)立時間的表述上不統(tǒng)一，區(qū)分不清市政府請示上報、省政府批復(fù)和國務(wù)院批復(fù)以及政權(quán)機構(gòu)掛牌成立等時間。二是有一些論述將20世紀(jì)80年代設(shè)立的“管理區(qū)”以及21世紀(jì)初設(shè)立的“功能新區(qū)”當(dāng)成區(qū)級行政區(qū)劃，這些管理機構(gòu)雖然享有區(qū)級待遇，但并不是一級行政區(qū)，管理機構(gòu)也不是一級政府，而是市政府的“派出機構(gòu)”，個別論述中還將其混用為“派出機關(guān)”。

本文在梳理行政區(qū)劃有關(guān)概念的基礎(chǔ)上，通過參考各類文獻以及查閱相關(guān)歷史文件檔案，希圖真實還原這段歷史，以期對該領(lǐng)域的進一步研究提供基礎(chǔ)性資料借鑒。限于研究角度和篇幅，本文僅研究市、區(qū)兩級行政區(qū)劃沿革。

一、市級政區(qū)等級沿革

深圳市域原為1600多年行政建置歷史的寶安縣。自建市以來，深圳市在政區(qū)等級上，經(jīng)歷了縣級市、地級市、副省級城市（計劃單列市）的轉(zhuǎn)變。

1979年1月13日，為加強對寶安地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，建立出口基地，發(fā)展對外貿(mào)易，廣東省革委會向國務(wù)院請示（《關(guān)于設(shè)立深圳市和珠海市的決定》粵字［1979］3號），將寶安縣改為深圳市，屬省轄縣級市建制，由省和惠陽地區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)，按地區(qū)一級配備干部。3月5日，國務(wù)院批復(fù)同意撤銷寶安縣設(shè)副地區(qū)級深圳市（《國務(wù)院關(guān)于廣東省設(shè)置深圳、珠海市的批復(fù)》國發(fā)［1979］63號），以寶安縣的行政區(qū)域為深圳市行政區(qū)域。11月26日，為加快深圳市的經(jīng)濟建設(shè)，中共廣東省委、省革委會決定將深圳市由省、惠陽雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制改為地區(qū)一級的省轄市，直屬省領(lǐng)導(dǎo)（《關(guān)于改變深圳市和珠海市體制的通知》粵字［1979］106號）。

1981年8月21日，中共廣東省委書記集體辦公會議形成《關(guān)于深圳特區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子配備等問題的會議紀(jì)要》，規(guī)定深圳經(jīng)濟特區(qū)的政治待遇和廣州市相同，領(lǐng)導(dǎo)干部逐步按廣州市的規(guī)格配備，受廣東省直接領(lǐng)導(dǎo)，屬副省級城市。1988年11月，國務(wù)院批準(zhǔn)深圳市在國家計劃中實行單列，并賦予其相當(dāng)于省一級的經(jīng)濟管理權(quán)限，從法律和管理上給予更多的空間支持，勉勵經(jīng)濟特區(qū)大膽進行改革開放試驗。

需要特別指出的是，1980年8月26日設(shè)立的深圳經(jīng)濟特區(qū)是深圳市的一部分，它是在深圳市特定區(qū)域內(nèi)實行特殊經(jīng)濟政策的經(jīng)濟區(qū)域，并不是深圳市的一級行政區(qū)劃。盡管經(jīng)濟特區(qū)的影響力巨大，但并不能因此認(rèn)為深圳經(jīng)濟特區(qū)與深圳市是等同的，二者在法律地位、性質(zhì)等方面是不相同的。“對經(jīng)濟特區(qū)各項事務(wù)的管理，國家沒有單設(shè)管理機構(gòu)，而是由深圳市政府統(tǒng)一管理，深圳市政府承擔(dān)管理經(jīng)濟特區(qū)和非經(jīng)濟特區(qū)的雙重職責(zé)，這一點有別于一般的城市政府”，［1］雖然出現(xiàn)過短暫的“深圳經(jīng)濟特區(qū)政府”，但很快國務(wù)院就正式批復(fù)將深圳的政府名稱定為“深圳市人民政府”。

二、市轄區(qū)行政區(qū)劃歷史沿革

在市級行政級別不斷升格的同時，深圳市內(nèi)的行政區(qū)劃與管理體制也在不斷探索，大致經(jīng)歷了三個階段：第一階段從1979年3月至1989年12月，市級政府體制內(nèi)下設(shè)“管理區(qū)”模式；第二階段從1990年1月至2007年4月，市轄“行政區(qū)”階段；第三階段從2007年5月至今，在市轄“行政區(qū)”之外，探索“功能新區(qū)”體制，實行“一級政府三級管理”模式。

（一）市轄“管理區(qū)”階段

深圳經(jīng)濟特區(qū)建立初期，為加強對招商引資工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，深圳市在其行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立管理區(qū)，在管理區(qū)內(nèi)設(shè)立黨委和管理局，作為市委、市政府的派出機構(gòu)，不設(shè)立人大、政協(xié)等機關(guān)。

1979年3月5日，“國務(wù)院決定將寶安縣改為深圳市后，全市建立了六個區(qū)，分管二十一個公社、二個鎮(zhèn)，另還有一個省屬華僑農(nóng)場，現(xiàn)在區(qū)只建立區(qū)委，沒有建立行政機構(gòu)”（見《關(guān)于深圳市建制問題的意見》深委［1979］45號）。

據(jù)《深圳市大事記》記載“1979年3月，改寶安縣為深圳市后，下轄羅湖、南頭、松崗、龍華、龍崗、葵涌6個區(qū)”，《深圳市羅湖區(qū)志（1979-2003年）》中相對詳細(xì)記錄“1979年3月29日，中共羅湖區(qū)委員會和羅湖管理區(qū)成立，黨政合一，代行政府職能，為深圳市縣一級的派出機構(gòu)，羅湖管理區(qū)轄福田、附城、鹽田3個公社和深圳、沙頭角2個鎮(zhèn)”。與上述記錄不同，深圳市政府的門戶網(wǎng)站則是“1979年3月，……將寶安縣改為深圳市，轄深圳、南頭、松崗、龍華、葵沖、龍崗6個區(qū)……10月，設(shè)立羅湖管理區(qū)”，深圳市羅湖區(qū)政府網(wǎng)站記載的是“1979年3月寶安縣改為深圳市，羅湖區(qū)于同年10月正式組建，轄福田、附城2個公社和深圳鎮(zhèn)”?！渡钲谑宣}田區(qū)志（1979-2003年）》也記載，“1979年1月，寶安縣改建深圳市，轄深圳、南頭、松崗、龍華、葵涌、龍崗6個管理區(qū)，鹽田區(qū)域?qū)偕钲诠芾韰^(qū)，10月，深圳區(qū)更名為羅湖區(qū)”。

《深圳市羅湖區(qū)志（1979-2003年）》記載：1981年8月29日，羅湖、南頭、沙頭角3個區(qū)合并成立羅湖區(qū)，為一級黨委和一級政權(quán)機構(gòu)，羅湖區(qū)轄深圳經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)所有的公社和鎮(zhèn)。次年1月，合并后的羅湖區(qū)正式成立。但是深圳市政府門戶網(wǎng)站公布的則是“1982年1月，設(shè)立羅湖行政區(qū)，下設(shè)附城、南頭、蛇口、福田、鹽田5個公社和沙頭角鎮(zhèn)，以及人民路、和平路2個辦事處。9月，沙頭角鎮(zhèn)從羅湖區(qū)分出”。經(jīng)查詢1981年國務(wù)院公報等有關(guān)檔案資料，“羅湖行政區(qū)”的設(shè)立并沒有獲得國務(wù)院的批準(zhǔn)，所以，1981年的這次關(guān)于“羅湖行政區(qū)”的設(shè)立并無法律依據(jù)。

深圳市政府門戶網(wǎng)站公布“1983年9月，分羅湖區(qū)，分別成立羅湖、上步、南頭、沙頭角4個管理區(qū)，屬縣級建制，作為深圳市政府的派出機構(gòu)。至此，特區(qū)內(nèi)共設(shè)4個縣級行政區(qū)”。但據(jù)《深圳市南山區(qū)志（1979-2003年）》記載：1983年6月，經(jīng)國務(wù)院和廣東省政府批準(zhǔn)，設(shè)立南頭區(qū)，縣級建制，黨組織設(shè)區(qū)委、行政管理設(shè)辦事處，為深圳市委、市政府派出機關(guān)。是年9月15日，南頭區(qū)正式成立?！渡钲谑写笫掠洝穭t記載“1983年12月29日，經(jīng)國務(wù)院、省政府批準(zhǔn)，深圳市成立羅湖、上步、南頭、沙頭角四個行政區(qū)，屬縣級建制，成立區(qū)委，為市委派出機構(gòu)，行使地方一級黨委職能，行政管理設(shè)立辦事處，為市政府派出機構(gòu)，作為今后區(qū)政府的過渡，行使一級政權(quán)機構(gòu)職能”。上述記載有多處紕漏，首先，管理區(qū)的行政管理機構(gòu)為辦事處，但并不是當(dāng)下意義的街道辦事處，不是派出機關(guān)，而是派出機構(gòu)；其次，關(guān)于管理區(qū)的設(shè)立時間，出現(xiàn)了多處不一致。

1984年5月，羅湖區(qū)辦事處改為羅湖管理區(qū)，仍作為市政府的派出機構(gòu)。1984年8月6日，廣東省委、省政府批準(zhǔn)從南頭管理區(qū)分出部分地域，成立中共蛇口管理區(qū)委員會、蛇口管理區(qū)管理局，在深圳市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，行使一級地方黨組織和政權(quán)組織的職能。1985年3月，根據(jù)深府辦［1985］88號文件通知，上步區(qū)辦事處改稱為“深圳市人民政府上步管理區(qū)”。

在這一階段，深圳市還恢復(fù)了寶安縣建制。但是具體的恢復(fù)時間卻出現(xiàn)了多處不一致。《寶安縣志》中同時出現(xiàn)了“1981年7月19日”、“1981年10月”和“1982年12月21日”三個時間。9月18日中共深圳市經(jīng)濟特區(qū)委員會下發(fā)《關(guān)于恢復(fù)寶安縣建制的幾項措施》，10月15日，深圳市委召開三級干部會議，宣布恢復(fù)寶安縣建制。1982年12月21日，國務(wù)院正式下發(fā)批準(zhǔn)文件（1982年12月21日《國務(wù)院同意廣東省恢復(fù)寶安縣給廣東省人民政府的批復(fù)》國函字277號）。1983年1月4日，廣東省政府向深圳市下發(fā)正式通知。據(jù)上文所述，縣級行政區(qū)劃的設(shè)立須由國務(wù)院批準(zhǔn)，應(yīng)以國務(wù)院批準(zhǔn)時間為準(zhǔn)。所以，寶安縣應(yīng)該為1982年12月21日正式恢復(fù)建制。

（二）市轄“行政區(qū)”階段

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，為取得經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，深圳市按照全國人大和國務(wù)院要求，必須成立市人大。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，作為副省級城市，深圳市必須先有“區(qū)”級行政區(qū)劃。［2］

《深圳市南山區(qū)志（1979-2003年）》記載：1990年1月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立南山區(qū)，上隸深圳市。是年9月，南山區(qū)正式成立。《深圳市羅湖區(qū)志（1979-2003年）》記載：1990年9月21日，羅湖區(qū)第一屆人民政府正式成立（縣級建制）。羅湖區(qū)作為市轄區(qū)，實行區(qū)——鎮(zhèn)（街道）——村（居）民委員會建制?！渡钲诟母镩_放紀(jì)事（1978-2009）》則記錄：1990年1月20日，國務(wù)院批準(zhǔn)，深圳市設(shè)立福田區(qū)、羅湖區(qū)和南山區(qū)。經(jīng)查詢，1990年國務(wù)院第1號（總號610）公報記載，1990年1月4日，民政部《關(guān)于廣東省設(shè)立深圳市福田區(qū)、羅湖區(qū)和南山區(qū)的批復(fù)》（民行批［1990］2號）中則明確記載：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，同意深圳市設(shè)立羅湖、福田、南山區(qū)（均為縣級）?？梢?，作為區(qū)級行政區(qū)的羅湖、福田、南山區(qū)的正式成立時間應(yīng)為1990年1月4日。

深圳市政府門戶網(wǎng)站公布“1993年1月，撤銷寶安縣建置，設(shè)寶安、龍崗2個市轄區(qū)”。《深圳市寶安區(qū)志（1979-2003年）》記載：1992年12月，拆分寶安縣：以平湖、布吉、橫崗、龍崗、坪地、坪山、坑梓、葵涌、大鵬、南澳10個鎮(zhèn)85個行政村13個居民委員會建立龍崗區(qū)，以新安、福永、沙井、松崗、公明、石巖、龍華、觀瀾8個鎮(zhèn)1個光明農(nóng)場196個行政村9個居委會建立寶安區(qū)?！渡钲谑旋垗弲^(qū)志（1979-2003年）》記載：1993年1月1日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，深圳市龍崗區(qū)成立，中國共產(chǎn)黨深圳市龍崗區(qū)委員會、深圳市龍崗區(qū)人民政府及深圳市龍崗區(qū)人民代表大會同日成立。1992年8月11日，國務(wù)院“同意撤銷寶安縣建制，將其劃為深圳市的兩個區(qū)。具體手續(xù)由民政部按規(guī)定程序辦理”（《國務(wù)院關(guān)于深圳市要求擴大特區(qū)范圍改變寶安縣體制問題的批復(fù)》國函［1992］100號），民政部于11月11日作出批復(fù)“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，同撤銷寶安縣，設(shè)立深圳市兩個市轄區(qū)”（《關(guān)于廣東省撤銷寶安縣設(shè)立深圳市寶安區(qū)、龍崗區(qū)的批復(fù)》民行批［1992］140號），廣東省民政廳則于12月8日正式下發(fā)通知給深圳市政府?？梢?，寶安縣撤銷，寶安區(qū)與龍崗區(qū)的正式成立時間應(yīng)為1992年8月11日。

《深圳市鹽田區(qū)志（1979-2003年）》記載：1997年11月7日，國務(wù)院批復(fù)，從羅湖區(qū)分出沙頭角鎮(zhèn)和梅沙、鹽田兩個行政街道，成立鹽田區(qū)，為6個市轄行政區(qū)之一。1998年2月16日，鹽田區(qū)正式成立。深圳市政府門戶網(wǎng)站公布“1997年10月，為促進深圳經(jīng)濟特區(qū)東部的開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展，及加強區(qū)域的行政管理，分羅湖區(qū)，設(shè)鹽田區(qū)”?！渡钲谑写笫掠洝穭t記載“1998年3月，以沙頭角為中心的區(qū)域從羅湖區(qū)析出，設(shè)鹽田區(qū)，仍為特區(qū)范圍”?！渡钲谑辛_湖區(qū)志（1979-2003年）》記載：1997年11月11日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，深圳市從羅湖區(qū)劃出沙頭角鎮(zhèn)和鹽田、梅沙2個街道辦，設(shè)立鹽田區(qū)。

關(guān)于鹽田行政區(qū)的成立時間，各種版本眾說紛紜，并未統(tǒng)一。經(jīng)查詢歷史檔案，1997年10月21日，國務(wù)院“同意調(diào)整深圳市羅湖區(qū)的行政區(qū)劃，增設(shè)深圳市鹽田區(qū)。鹽田區(qū)轄從羅湖區(qū)劃入的沙頭角鎮(zhèn)和鹽田、梅沙2個街道，區(qū)人民政府駐鹽田街道黃必圍”（《國務(wù)院關(guān)于同意廣東省調(diào)整深圳市羅湖區(qū)行政區(qū)劃設(shè)立鹽田區(qū)的批復(fù)》國函［1997］97號）。11月7日，廣東省政府轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院批復(fù)給深圳市政府（見《轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院關(guān)于同意廣東省調(diào)整深圳市羅湖區(qū)行政區(qū)劃設(shè)立鹽田區(qū)的批復(fù)》粵府函［1997］254號）。鹽田區(qū)的成立時間應(yīng)為1997年10月21日。

（三）探索“功能新區(qū)”模式

20世紀(jì)80年代，隨著我國改革開放的不斷深入，開發(fā)區(qū)、高新區(qū)逐漸發(fā)展起來，管委會這種管理體制成了政府管理開發(fā)區(qū)、高新區(qū)的普遍管理模式。這種管理體制對開發(fā)區(qū)、高新區(qū)的管理以及推動我國經(jīng)濟發(fā)展，起了十分重要的作用。為了給管委會行使管理職權(quán)提供法律依據(jù)，不少地方通過立法賦予管委會行政管理的職權(quán)。深圳市設(shè)立的“新區(qū)”類似于20世紀(jì)80年代的“管理區(qū)”，也不設(shè)立人大與政協(xié)，但行使經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的雙重職能。

2007年5月31日，深圳成立光明新區(qū)，管轄公明、光明兩個街道，新區(qū)為功能區(qū)，非市轄行政區(qū)，不涉及行政區(qū)劃的變化。光明新區(qū)實行開發(fā)區(qū)管委會的管理體制，管委會是市政府的派出機構(gòu)，既不同于行政區(qū)，也不同于深圳以往的開發(fā)區(qū)管理體制，是深圳在園區(qū)開發(fā)方面的第三種體制，兼具開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的職能，按照開發(fā)區(qū)的機構(gòu)設(shè)置，全面行使區(qū)一級政府的經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)、社會管理等各項職能。光明新區(qū)是深圳市委市政府在管理體制上的重大創(chuàng)新，新區(qū)體制主要體現(xiàn)“三變”、“兩不變”?！叭儭保从蓡我坏漠a(chǎn)業(yè)項目管理向經(jīng)濟社會發(fā)展一體化管理轉(zhuǎn)變；由推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展向綜合統(tǒng)籌方面轉(zhuǎn)變；由建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)向城市新城轉(zhuǎn)變?！皟刹蛔儭敝傅氖钦渭軜?gòu)不變，人大、政協(xié)、檢察院、法院工作繼續(xù)由寶安區(qū)負(fù)責(zé)；行政區(qū)劃不變，光明新區(qū)仍然在寶安區(qū)的版圖內(nèi)，經(jīng)濟指標(biāo)歸寶安區(qū)統(tǒng)計。

為繼續(xù)探索“一級政府三級管理”的管理模式，參照設(shè)立光明新區(qū)的做法，深圳相繼于2009年6月30日設(shè)立坪山新區(qū)、2011年10月27日設(shè)立龍華新區(qū)和大鵬新區(qū)兩個功能區(qū)。四個新區(qū)成立運行4年后暴露出行政執(zhí)法職能不健全，最為明顯的是新區(qū)所屬部門缺乏行政強制措施權(quán)。2016年，為保障新區(qū)管理機構(gòu)依法履行行政管理權(quán)，深圳將為新區(qū)管理單獨立法，賦予新區(qū)管委會及所屬機構(gòu)可以以自己名義，行使縣（區(qū)）級政府行使的行政強制權(quán)、行政許可、行政處罰、行政征收、行政裁決、行政檢查、行政確認(rèn)、行政給付、行政指導(dǎo)及其他行政管理職權(quán)這十類職權(quán)，與區(qū)政府行政職權(quán)對等。

三、深圳行政區(qū)劃變革經(jīng)驗及建議

行政區(qū)劃的調(diào)整與變革要與本地的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、行政管理體制相適應(yīng)。通過制度創(chuàng)新優(yōu)化行政區(qū)劃格局可以促進經(jīng)濟發(fā)展，而經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、人口增加又要求提高行政管理效率，調(diào)整行政區(qū)劃?，F(xiàn)有的行政區(qū)劃格局是在既有的行政管理體制下形成的。深圳的未來發(fā)展，要優(yōu)化行政區(qū)劃格局，須先從轉(zhuǎn)變政府職能入手，改革行政管理制度。一是合理劃分政府與市場、政府與社會之間的合理邊界，減少政府對經(jīng)濟的不必要干預(yù)，建立“大市場”；將社會服務(wù)和社會管理職能轉(zhuǎn)移給社會，釋放社會活力，建立“大社會”，完善社區(qū)自治能力。二是做好內(nèi)部調(diào)整與細(xì)化改革，合理分割市、區(qū)（含功能新區(qū)）之間的行政權(quán)力，繼續(xù)做好原關(guān)內(nèi)關(guān)外一體化，實現(xiàn)南北平衡、東西平衡。三是要發(fā)展以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶的大城市圈，實現(xiàn)城市間互補共生，共同發(fā)展，不應(yīng)一味謀劃吞并其他城市或者其他城市的某些區(qū)域。

［1］華文輝.深圳市政府與深圳經(jīng)濟特區(qū)政府：深圳市行政管理體制改革總論［J］.特區(qū)經(jīng)濟，1996，（8）.

［2］深圳市史志辦公室編著.深圳改革開放紀(jì)事（1978-2009）［M］.深圳：海天出版社，2009：115.

責(zé)任編輯：李 彥

K928.2

A

1673-5706（2016）04-0071-04

2016-06-09

崔孝松，深圳博物館深圳改革開放史研究中心副主任。