公共權力運行公開化的協(xié)商民主路徑研究

錢再見

(南京師范大學地方政府治理創(chuàng)新研究中心,江蘇南京210023)

所謂公共權力,是指在公共管理過程中由政府行政官員及相關公共部門掌握并用來處理公共事務、實現(xiàn)公共目標、增進公共利益的強制力。從本源上講,公共權力是全體公民共同所有的權力,但在現(xiàn)實社會生活中,公共權力不可能由全體公民來共同行使,而只能由其代表(或被委托人)來代為行使。為此,人們必然關注公共權力的實際行使和運行情況:公共權力是如何行使的,公共權力的行使是否致力于實現(xiàn)公共目標和增進公共利益,公共權力的行使和運行過程何以公開、透明,等等。在促進公共權力運行公開化的諸多方案和路徑中,協(xié)商民主是其中的一種民主化和制度化的路徑。在協(xié)商民主體制下,通過有序化的公民參與、制度化的信息公開和常態(tài)化的公共討論,實現(xiàn)協(xié)商主體交往權力的包容性、信息權力的共享性和話語權力的平等性,從而促進公共權力運行公開化。

1 協(xié)商民主條件下公共權力運行公開化的內涵

從根本上說,民主就是指國家權力的最終來源掌握在人民手中,就是堅持人民主體地位,實現(xiàn)人民當家作主,依法參與國家公共事務的管理,監(jiān)督公共權力行使和運行的過程與結果。喬恩·埃爾斯特(Jon Elster)曾解釋:“民主就是公民對領袖或政策的一種有效的、正式的控制:‘有效的'是指排除那種例行公事式的參與形式;‘正式的'是指排除將叛亂作為一種控制手段?！盵1]98確實,民主作為對公共權力的有效控制手段,就在于其是一種制度化的而不是形式主義的公民參與,是一種有序的而不是無序的公民參與。人民行使民主權力的方式有很多種。其中,人民通過常態(tài)化的公開討論以達成共識來行使權力的方式,就是協(xié)商民主。具體而言,協(xié)商民主是指人民通過廣泛參與、信息共享和公開討論的途徑行使權力并達成共識的公共決策方式[2]、公共組織形態(tài)[3]3和公共治理形式。美國學者艾麗斯·馬瑞恩·楊(Iris Marion Young)認為,協(xié)商民主包括四個要素:一是“包容性”,所有受到影響的公民都應當被包括在決策過程中;二是“政治平等性”,所有受到影響的公民都享有平等的機會和權利來表達他們的想法和利益;三是“合理性”,參與者要有開放的胸懷和認真傾聽的態(tài)度,愿意在深思熟慮后改變個人不合理的偏好;四是“公開性”,參與者應當公開說明自己的利益和偏好[4]22-24。協(xié)商民主的這些要素和特質可以有效改變公共權力運行方式,促進公共權力運行公開化。相較于選舉民主而言,協(xié)商民主具有很多優(yōu)勢,特別是在很大程度上改變著公共權力運行模式,能夠為廣大人民群眾提供參與社會政治生活的機會,使社會政治生活變得更加健全和健康。協(xié)商民主條件下公共權力運行有很多新的特點,同時也具有了更為豐富的內涵。

1.1 協(xié)商主體交往權力的包容性

人作為一種社會動物只有在相互交往中才能實現(xiàn)自己的價值和目標。漢娜·阿倫特在“行動理論”中認為,任何權力都是人們交往行動的結果,也是政治生活的本質體現(xiàn),而行動是在公共領域中展開的。她認為:“行動,是唯一無需物或物質作為媒介而在人們之間進行的活動,它對應于人的復雜性境況,即對應于這樣一個事實,是人們,而不是人生活在這個地球上并居于世界之中。盡管人的境況的一切方面都以某種方式與政治相關,但這一復多性尤其是所有政治生活的條件——不僅是先決條件,而且是充分條件?！盵5]7人們的權力只有在交往行動中才能產生、實現(xiàn)和保有。在阿倫特看來,“當且僅當人們?yōu)榱诵袆拥哪康亩M織起來,權力就出現(xiàn)了;而不管出于何種原因,當人們互相疏離和拋棄的時候,它就會消失”[6]174。在?？驴磥?權力就是一種相互交錯的關系網絡,“權力以網絡的形式運作在這個網上,個人不僅流動著,而且他們總是既處于服從的地位又同時運用權力”[7]29。在開放式的、未發(fā)生畸變的公共領域中,人們不僅能夠相互看見和聽見,而且能夠在言談中闡釋和展現(xiàn)自己,在交往、溝通和商談中勸說他人。按照哈貝馬斯對于民主法治國的構想,狹義的政治權力如行政權力、立法權力和司法權力等應該是從交往權力轉化而來的結果。具體來說,政治權力源自公民交往所產生的交往權力,而行政權力則是由交往權力通過法律媒介轉化而來的。哈貝馬斯指出:“非正式的公共性意見形成產生的是‘影響',通過政治選舉途徑,影響轉化為‘交往性權力',而通過立法,交往性權力轉化為‘行政權力'?！盵8]協(xié)商民主理論認為,由于政治過程的復雜性,間接的代議民主與簡單多數原則實際上是在替邊緣群體和弱勢群體作決策,難以充分體現(xiàn)全體民眾的真實意愿,只有通過自由、平等、公開而理性的對話、辯論、商談、審議等方式參與公共決策,才能賦予立法和公共決策以合法性。協(xié)商的基礎是協(xié)商主體交往權力的包容性、理性化和公開化,協(xié)商民主的基本理念是,立法和公共決策的合法性與正當性必須來自于公民公共的、開放的、包容的、自由而平等的交往、溝通和討論。

1.2 協(xié)商主體信息權力的共享性

所謂信息權力是指基于對別人所需信息的控制而實現(xiàn)對其施加影響力并使其服從的一種能力和控制力。1959年,約翰·R.P.弗倫奇(John R.P.French)和伯特倫·H.雷文(Bertram H.Raven)提出了法定權力、獎賞權力、專家權力、參照性權力及懲罰權力等五種權力類型的模型。在后續(xù)研究中,雷文進一步討論了專家權力和信息權力之間的差異,并認為擁有信息權力的人沒有嚴格要求“看起來比較專業(yè)”,但他們必須具備說服能力和影響力,能夠導致目標對象的認知改變和接受信息影響的結果[9]。其實,我們在信息化和民主化的背景下分析協(xié)商主體的信息權力時必須明確的是,公民知情權是目的,信息公開是關鍵。弗朗西斯·E.洛爾克(Frances E.Rourke)指出:“政府過程公開并接受公眾的批評和監(jiān)督的原則,是民主不證自明的公理?！盵10]公民知情權作為現(xiàn)代民主社會的根本要求,其實質是對政治權力和公共行政權力進行有效的限制和監(jiān)督,防止公共權力被濫用。在艾米·古特曼和丹尼斯·湯普森等協(xié)商論者看來,公開是協(xié)商的核心。這是因為,只有在協(xié)商過程切切實實地公開的前提下,才能保證民主的責任。在理想型的協(xié)商模式下,公民之間是相互負責的,而協(xié)商的公開性則要求協(xié)商過程的參與者負有說明其提出某項立法或政策動議的道德合理性的責任與義務[11]3-7。協(xié)商民主具有突出的公開性特征:首先,協(xié)商過程是公開透明的,與協(xié)商相關的公共信息是可以公開獲取的,整個協(xié)商程序是公眾所知曉的;其次,協(xié)商參與者在交往、討論和對話過程中必須公開自己支持某項立法或政策的理由與偏好;再次,協(xié)商主體各方的立法或政策建議也都是公開的,公眾能夠清晰獲知一項立法或政策的具體形成過程。協(xié)商主體信息權力的公開性強化了人人都有知曉、參與并評判立法和政策的平等權利,同時,這種信息權力的公開性還具有阻止公共權力暗箱操作的功能,因為協(xié)商過程的參與者清楚地知道,他們需要公開自己的主張、理由和動機以影響他人的態(tài)度,尋求公眾的支持。

1.3 協(xié)商主體話語權力的平等性

話語權力的平等性是協(xié)商民主的基本要素和基礎性條件之一。菲利普·N.佩蒂特(Philip Noel Pettit)指出,任何民主的做事方式,都應該是包容性的、理性判斷的和對話的……它必須是開放的,是指每個人都可以聽到,必須是非強制性的,是指人們不必擔心說出自己的想法;它必須近似于哈貝馬斯所強調的理想的言論條件[12]。也就是說,只有在平等、公開的基礎上,民主商談和理性討論才有空間和可能。梅維·A.庫克(Maeve A.Cooke)則直截了當地說道:“如果用最簡單的術語來表述的話,協(xié)商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府?！盵13]其實,話語本身也是權力的表現(xiàn)形式之一。在?？驴磥?話語絕對不是透明的,也不是絕對中性的,話語即權力。話語里面關乎權力和欲望,話語實際上是某些強制力量得以膨脹擴張的良好場所。話語里面不僅隱藏了不平等關系和權力的運作方式,而且也暗含了欲望的語言。“在要言說這‘真實'話語的意志中,如果牽涉的不是欲望和權力,又能是什么?”[14]7權力與欲望都借助話語實現(xiàn)自身的存在和訴求,同時又必須在通往目的和目標的過程中依靠話語奇妙地掩蓋自身的真實存在。在協(xié)商民主中,我們首先需要承認話語權力的客觀存在,同時必須明確協(xié)商過程中的話語權力要以公共利益為導向,基于平等參與者之間的理性與公開的討論,并且使理性超越權力的私欲性和自利性,才能實現(xiàn)合法決策的目標?？_琳·M.亨德里克斯(Carolyn M.Hendriks)認為:“協(xié)商民主更像是公共論壇而不是競爭性的市場,其中,政治討論是以公共利益為導向的。在協(xié)商民主模式中,民主決策是平等公民之間理性審慎的公共討論的結果。正是通過追求實現(xiàn)理解的交流來尋求合理的替代選項,并作出合法化的決策?！盵15]協(xié)商民主中的話語權力運行的場域和空間之所以具有公開性的特質,還因為“一般而言,聽眾的效用在于以理性的話語取代利益的話語,以熱情的動機代替無動于衷的動機。公眾的在場使得協(xié)商代表很難表現(xiàn)出自己是純粹受個人利益驅動的……公開性不能排除低劣的動機,但是可以迫使或誘使言說者們將其隱藏起來”[16]111。早在19世紀,密爾就提倡“討論的政體”,并且認為公開的協(xié)商討論可以糾正錯誤的判斷。確實,話語權力的公開化和平等性以及公共協(xié)商過程的開放性能夠限制和約束公共權力的擴張性,促進公共權力運行公開化和規(guī)范化,從而提高公共決策的質量并且充實民主?？死锼沟侔病ずZ爾德(Christian Hunold)認為,“協(xié)商民主的吸引力源于其能夠形成具有高度民主合法性決策的承諾”[17]。協(xié)商民主促進公共決策合法性的基礎就在于其通過協(xié)商過程以民主的方式約束公共權力的擴張性,促進公共權力運行公開化。約翰·S.德雷澤克(John S.Dryzek)指出,對協(xié)商民主而言,政治決策的合法性依賴于受到該決策影響的那部分人參與協(xié)商決策內容的權利與能力。這些受影響的人不僅僅只是去投票、去表決,或去登記其偏好[18]。誠然,協(xié)商民主不一定非得拋棄偏好聚合及表決方式不可,但其更為重要的價值在于,通過協(xié)商過程中包容性的交往權力、共享性的信息權力和平等性的話語權力提升公共決策的合法性,促成公共權力運行公開化。

2 協(xié)商民主促進公共權力運行公開化的現(xiàn)實限度

基于協(xié)商民主的權力生成機緣、權力構成機理及其權力運行邏輯,我們認為,協(xié)商民主具有促進公共權力運行公開化的基本功能。然而,協(xié)商民主在促進公共權力運行公開化方面也是有現(xiàn)實限度的。究其原因,主要在于協(xié)商民主運作過程中協(xié)商主體中存在著交往權力的邊緣化、信息權力的壟斷化、話語權力的精英化的傾向。

2.1 交往權力的邊緣化

權力制衡是現(xiàn)代民主政治的核心問題之一,是民主的制度性保障。在協(xié)商民主條件下,交往權力能夠有效規(guī)制行政權力嗎?哈貝馬斯說:“從權力的視角出發(fā)……行政部門把控選民公眾集體的行為,為執(zhí)行機構和立法機構預編制綱領,把司法部門功能化,從而行政部門本身就成了一種自我編制綱領的機構?！盵19]482西方協(xié)商民主論者主張最大范圍的包容,即所有受到決策影響的公民都應當包括到協(xié)商過程之中,但是實際上由于行政、立法和司法機關所擁有的權力處于政治權力的中心,而生成于社會中的交往權力則處于政治權力的邊緣地帶,處于邊緣地帶的交往權力往往很難有效規(guī)制作為政治權力中心的行政權力。列寧在《國家與革命》中曾精辟地闡述道:資本通過對資本主義所能采用的最好的政治外殼即民主共和制的掌握,可以十分可靠地確立自己的權力,“以致在資產階級民主共和國中,無論人員、無論機構、無論政黨的任何更換,都不會使這個權力動搖”[20]120。難以撼動的行政權力往往是在政治權力中心地帶自我運行,或者至多是內部博弈。正如哈貝馬斯所看到的,現(xiàn)代資本主義國家的問題突出表現(xiàn)在權力的中心脫離了權力的邊緣而自我編程、自我運行[21]。社會中交往權力的邊緣化必然導致行政權力的擴張性、自利性和非理性。盡管艾麗斯·楊認為,協(xié)商民主的一個主要優(yōu)點是它致力于使理性凌駕于權力之上,但是她同時也承認,社會具有的自發(fā)性、去中心化等特征恰恰不利于社會成員積極組織起來進行合作?！笆聦嵣?社會的許多活動可能會加劇和惡化諸如不平等、邊緣化、妨礙各種可行性能力的發(fā)展的問題。導致這種狀況的原因在于,各種具有更多物質資源和組織資源的人和群體更容易借助其社團活動來維持甚至擴大他們的社會優(yōu)勢?！盵4]186交往權力的邊緣化還會不斷弱化協(xié)商主體的協(xié)商能力,甚至弱化其協(xié)商意愿。在我國社會主義協(xié)商民主建設和發(fā)展過程中,也存在社會公共領域中交往權力弱化的現(xiàn)象。雖然一些地方政府部門承諾通過協(xié)商的平臺,以協(xié)商的方法,公平、公正、公開地解決社會中出現(xiàn)的矛盾和問題,但在實際操作過程中,普通百姓卻往往并不具備足夠的意識、能力和辦法借助這些協(xié)商平臺進行有效的協(xié)商。一些公共問題常常無法透過現(xiàn)有的協(xié)商平臺和管道得到有效的解決,久而久之,就會影響人們對于公共協(xié)商的信心。

2.2 信息權力的壟斷化

按照自然法理論,權利是權力的來源與基礎。民主政治的理想就是要使政治權力服從于人民的權利,并使人民的權利有效地制約政治權力。在公共信息資源管理中,信息權利是原發(fā)的,而信息權力是派生于它的一種控制力。斯蒂格利茨認為,民主過程中的實質性參與,要求參與者必須獲知充分的相關信息,而保密則減少了公眾可獲得信息的質與量,使公眾參與陷入步履蹣跚的困境……問題就在于許多情況下,政府官員掌握的信息是即時性的最為重要的核心信息[22]。共享性的信息權力意味著公共信息資源公開的制度化、法治化以及獲取信息資源的平等性。然而,也有一些學者認為,過度的公開必然損害在協(xié)商過程中進行思想的真實交流,比如戴維·斯塔薩維格(David Stasavage)發(fā)現(xiàn):當參與協(xié)商的代表公開決策時,他們面臨著利用其行動向選民暗示忠誠的激勵,潛意識里會忽略關于不同政策真實價值的個人信息。這一點如果被預先估計到,那么即使是公開辯論,人們也不會改變其原初的政策偏好;相反,當協(xié)商代表們私下決策時,他們更愿意利用個人的信息去思考能夠更好解決問題的政策[23]。這就是說,協(xié)商決策中的信息不對稱和立場不同都會影響到協(xié)商的過程和結果。目前法律還沒有明確規(guī)定公眾參與協(xié)商過程以及信息公開的具體程序或方式,即使有一些法規(guī)性的規(guī)定,其可操作性也并不是很強。現(xiàn)實中一些地方和部門的公共協(xié)商仍然處于無序狀態(tài),甚至流于形式,在一些地方和部門甚至陷入了“想協(xié)商就協(xié)商,沒意愿就不協(xié)商”“有時間可多協(xié)商,沒時間就少協(xié)商”的困境。

2.3 話語權力的精英化

眾所周知,協(xié)商實際上就是一個話語過程。迪戈·甘貝塔(Diego Gambetta)認為:“實際上,沉默的民主幾乎是不存在的。民主通常是一項話語事業(yè)……協(xié)商民主得益于一種科學討論式的爭論。就像默頓、波普以及其他許多人已經指出的,科學和民主共有或者是獲益于許多類似的優(yōu)點,如試驗性。無論是科學還是民主都通過公開辯論而獲得合法性?！盵24]19協(xié)商民主不僅是基于包容性的參與、共享性的信息,而且也是建立在平等協(xié)商、理性商談和公開辯論的基礎之上的。然而,正如艾麗斯·楊在討論激進分子對協(xié)商民主的挑戰(zhàn)時所說的:結構性的不平等是造成嚴重不公平或社會危害的基礎因素,那些擁有權力的政府官員們沒有動機與他們坐在一起協(xié)商[25]。實際上,即使他們能夠坐下來一起協(xié)商,也會由于話語霸權的存在而無法實現(xiàn)平等協(xié)商。所謂“話語霸權”,就是強勢群體特別是權力精英在表達特定觀點時,以居高臨下的官僚姿態(tài)、說一不二的官腔官調、絕對權威的官方結論,強行向其他協(xié)商主體灌輸某種思想、觀點或主張。協(xié)商論者傾向于認為,只要將政治權力與經濟權力懸置起來,就能夠確保對話者之間的平等。然而,這種觀點未能注意到,妨礙人們成為平等對話者的社會權力不僅僅源于經濟上的依賴關系和政治上的支配關系,而且還源于人們對自己是否有權發(fā)言的內在感覺和主觀判斷。交往民主理論關注社會差異以及權力對言談本身的滲透方式,即常常表現(xiàn)為以“話語霸權”的方式壓制或貶低某些人的言論,從而形成社會中“沉默的大多數”?，F(xiàn)代社會的復雜性使得公共協(xié)商似乎只能是屬于精英的,而不是一般大眾的。無可否認的是,中國目前的協(xié)商同樣也主要是一種精英式與咨詢式的協(xié)商,更多地具有政策咨詢的特點。由于歷史的原因和現(xiàn)實的條件限制,相當多的社會成員還不完全熟悉民主協(xié)商的程序和規(guī)則,不完全掌握民主協(xié)商的手段,不完全擁有民主協(xié)商的相關信息,也不完全具備民主協(xié)商的必備技能。所以,話語權力的精英化也就是目前這種歷史階段性的必然。

3 公共權力運行公開化的協(xié)商民主路徑選擇

一些西方學者提出,如果中國能夠逐步建立充滿活力的公共領域、具有各種形式社團的社會和允許個人根據其基本權利訴諸正義的司法制度,那么對于具有龐大政治體系的中國民主化而言,協(xié)商民主將是一種可行的模式。實際上,社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式和獨特優(yōu)勢。中國社會主義協(xié)商民主既體現(xiàn)了中華民族的優(yōu)秀文化傳統(tǒng),又順應了人類文明發(fā)展進步的時代潮流。在國家治理進程中大力發(fā)展社會主義協(xié)商民主,說到底就是要通過協(xié)商的途徑規(guī)制公共權力,使其運行過程更加規(guī)范化、公開化。

3.1 擴大公民參與,以交往權力規(guī)范公共權力運行方式

從政治社會學的視角來看,公共權力具有相關性、依附性等特點,而在公共管理學的視域中,公共權力作為實施公共管理和民主治理的基礎,具有強制性的基本特質,但是民主體制中的強制不能同“暴力”相聯(lián)系。協(xié)商論者簡·J.曼斯布里奇(Jane J.Mansbridge)認為,在任何運作良好的民主體制中,“在利用強制的時候,民主必須找到其自身所需要的對抗強制的方法”[26]46,協(xié)商就是一種對抗強制性權力的方法。當然,規(guī)范和制約公共行政權力的運作方式,必須通過始終在場的交往權力才能實現(xiàn)。在協(xié)商民主理論中,協(xié)商主體已經從政治精英擴展到廣大公民,不僅所有受到決策影響的人都應該參與到協(xié)商過程中,而且他們必須具有平等的權利和機會去公開表達他們的利益訴求以及他們對所關注問題的意見,并擁有同等有效機會相互詢問以及回應不同的主張與論證。在理想的協(xié)商中,“參與者無論在形式上還是在實質上都是平等的……旨在達成基于理性基礎之上的共識”[27]178。通過理性的協(xié)商民主途徑,交往權力以“理性說服的民主潛能”打破公共權力壟斷,規(guī)范和制約行政權力的運行方式,促進公共權力運行公開化。當然,公民要想有效地參與公共協(xié)商與理性對話,許多“自主能力”則是必不可少的,如理解力、想象力、評估力、欲求力、講述力,以及對修辭和辯論的運用能力,等等。在協(xié)商民主論者看來,通過志愿團體、基層組織、協(xié)商小組以及網絡論壇等形式,公民具有了切實可行的公共參與方式。誠然,依法選舉對于民主政治來說是十分必要的,但是通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理同樣也是至關重要的。發(fā)展社會主義協(xié)商民主,就是要通過構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會主義協(xié)商民主制度體系,將公眾參與的主體從社會精英擴大為廣大公民,從而拓展協(xié)商民主的基礎,彌補選舉民主的不足,實現(xiàn)對間接民主的超越和完善。過去我國的民主協(xié)商主要是執(zhí)政黨、參政黨和黨外各界之間的協(xié)商和通過人民政協(xié)渠道進行的政治協(xié)商。黨的十八屆三中全會對推進協(xié)商民主發(fā)展的主要任務作出部署,拓寬五個協(xié)商渠道。2015年2月出臺的《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》更是對拓展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等七個方面的協(xié)商渠道作出了全面系統(tǒng)的部署。同時,協(xié)商的形式也更加多樣化了,包括開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商等多種形式。在此基礎上,還要在全社會范圍內形成“有事多商量、遇事多商量、做事多商量”的民主協(xié)商氛圍,從而在公共治理和公共決策的各個環(huán)節(jié)中促進公共權力運行公開化。

3.2 推進信息公開,以信息權力防止公共權力暗箱操作

公民的信息獲取權利是政府信息公開和政務公開的法理基礎,馬克·波文斯(Mark Bovens)甚至認為它是與馬歇爾(T.H.Marshall)所講的公民權、政治權、社會權同等重要的第四種權利[28]。從這個意義上說,信息的封閉性和信息權力的壟斷化其實是政府行政權對公民信息獲取權和民主監(jiān)督權的漠視,是公共權力運行公開化的障礙。要實現(xiàn)從公民知情權利到信息權力的過渡,關鍵是要切實推行信息公開制度,以信息權力防止公共權力暗箱操作。人民行使管理國家的權力,是以對公共事務的知情為前提和基礎的,如果不能獲取政府的信息,人民就無法選擇、參與和監(jiān)督政府。只有在擁有知情權的基礎上,人民才能實現(xiàn)對政府職責的真正監(jiān)督,才能防止政府行政權力的濫用。從本質上看,協(xié)商民主的公開性特征應該是自始至終貫穿于整個協(xié)商過程的。在協(xié)商之前,協(xié)商的議題以及與之相關的信息必須是公開的;在協(xié)商過程中,協(xié)商的程序和形式也必須是公開的;在協(xié)商之后,作為協(xié)商的結果也必須面向公民和社會公開。在立法和決策時,協(xié)商民主鼓勵利益相關者積極參與公共協(xié)商,公開自己的偏好和理由,同時也尊重他人的意見,尊重他人的種種利益關切。從法理學的角度出發(fā)來考察,法治的基本理念就是一切公共權力都要受到監(jiān)督;從治理的法治特征來看,法治發(fā)展的過程,就是逐步實現(xiàn)對公共權力有效監(jiān)督和控制的過程。民眾只有通過對公共事務的了解、參與和討論,才能全面獲取政府運作過程各方面的信息,才能對政府行為作出正確的評判,人民才可以選擇和監(jiān)督政府,才能有效行使管理國家公共事務的權力,也才能有真正的協(xié)商民主。我國社會主義協(xié)商民主的廣泛多層制度化發(fā)展,必須基于信息公開制度的逐步落實,堅持“以信息公開為原則,以信息不公開為例外”的準則。只有在信息公開和政務公開的基礎上,公眾信息權力和權利的獲得與分享才有可能,進而以信息權力防止公共權力暗箱操作,促進公共權力運行的公開化。

3.3 借力公開討論,以話語權力消解公共權力話語霸權

體現(xiàn)人民當家作主的協(xié)商民主不僅是指公民的參與權、選舉權和知情權,而且包括公民在協(xié)商過程中平等的話語權。實際上,協(xié)商民主就是一種以討論為基礎的民主理想。同包容性的交往權、共享性的信息權一樣,平等性的話語權也是協(xié)商民主的重要特質,也是通過公民參與、民主治理和公共問責等途徑促進公共權力運行公開化的前提和基礎。雖然政治討論不能等同于權力,它卻能傳播著、產生著權力。當然,討論需要在公共領域中進行,并且能夠辨認、區(qū)分公共利益和其他各種利益的關系。戴維·米勒(David Miller)認為:“當一種民主體制的決策是通過公開討論——每個參與者能夠自由表達,同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點——做出的,那么,這種民主體制就是協(xié)商的?！盵29]201這種決策不僅反映了參與者先前的利益和觀點,而且還反映了他們在思考各方觀點之后作出的判斷,以及應該用來解決分歧的原則和程序。這種公開討論之所以是重要的,是因為在私人信息分布不對稱的背景下,它在集中這些信息方面發(fā)揮著必不可少的作用。從這個意義上說,公開討論與自由交往及信息共享是相互支持、相輔相成的,共同構成了公共權力的制約力量。公共領域中公眾的公開討論可以形成公共輿論,其對公共權力運行過程的制約作用正是協(xié)商民主促進公共權力運行公開化的重要路徑。在民主協(xié)商過程中,公民及其代表在作出集體決定之前,必須通過公共討論來檢驗他們的利益和理性,證明其合理性、合法性與正當性。協(xié)商民主將理性參與、信息共享、公開討論和平等話語看作是政治民主化的核心,致力于實現(xiàn)公民與公民、公民與政府之間的對話、討論和協(xié)商以達成和增進共識,而增進共識則是以協(xié)商溝通為前提的,以知情權和參與權為基礎的。沒有理性化的公民參與、制度化的信息公開和常態(tài)化的公開討論,共識就只是一種良好的愿望,那樣的話,以協(xié)商民主促進公共權力運行公開化也就難以實現(xiàn)。

4 結論

協(xié)商民主作為人民通過有序化公民參與、制度化信息公開和常態(tài)化公共討論的途徑行使權力,進而達成共識的公共決策方式、公共組織形態(tài)和公共治理模式,是促進公共權力運行公開化的重要路徑。與傳統(tǒng)民主理論不同的是,協(xié)商民主強調法律和政策合法性的來源是真正的協(xié)商與審議,而不是單純的投票。協(xié)商民主條件下公共權力運行公開化主要是指協(xié)商主體交往權力的包容性、協(xié)商主體信息權力的共享性、協(xié)商主體話語權力的平等性。推進協(xié)商民主,促進公共權力運行公開化,需要擴大公民參與,以交往權力規(guī)范公共權力運行方式;推進信息公開,以信息權力防止公共權力暗箱操作;借力公共討論,以話語權力消解公共權力話語霸權。

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