資產(chǎn)評估法立法理念解讀

田 林

自2006年全國人大財經(jīng)委開始《資產(chǎn)評估法》草案起草工作以來，到如今全國人大常委會四審?fù)ㄟ^資產(chǎn)評估法，可謂是“十年磨一劍”。十年來草案經(jīng)歷多次修改，尤其是常委會審議期間草案一審稿到四審稿的變遷，不僅作出了行政管理體制方面的重大調(diào)整，還對評估師職業(yè)資格、評估機構(gòu)設(shè)立管理等基本制度都進行了重大變革。這種較大幅度修改實際上反映出這幾年來評估行業(yè)所面臨的改革形勢發(fā)展迅速，而面對改革何去何從——是墨守成規(guī)還是尋求新的共識，成為《資產(chǎn)評估法》能否順利出臺的試金石?！顿Y產(chǎn)評估法》的順利出臺，反映出評估行業(yè)能夠適應(yīng)社會需要和時代呼聲，形成務(wù)實、革新的行業(yè)發(fā)展理念，這些理念共識堪稱《資產(chǎn)評估法》的靈魂，滲透體現(xiàn)在立法的字里行間。

一、遵循獨立、客觀、公正的原則開展評估業(yè)務(wù)

《資產(chǎn)評估法》總則第4條第1款規(guī)定，評估機構(gòu)及其評估專業(yè)人員開展業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)和評估準則，遵循獨立、客觀、公正的原則。并在之后章節(jié)第13條、第17條中一再強調(diào)評估專業(yè)人員、評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法獨立、客觀、公正從事（開展）業(yè)務(wù)。

資產(chǎn)評估制度誕生之初就承載著防止國有資產(chǎn)流失、維護公共利益的使命?！百Y產(chǎn)評估”一詞最早在法律中出現(xiàn)，可以追溯到1993年公司法第24條中規(guī)定：“對作為出資的實物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)或者土地使用權(quán)，必須進行評估作價，核實財產(chǎn)，不得高估或者低估作價?！币恢币詠砹⒎C構(gòu)期望資產(chǎn)評估制度能夠以客觀中立的第三方立場起到類似會計、審計的作用，在資產(chǎn)價值認定方面具有相當(dāng)程度的公信力，進而客觀起到防止國有資產(chǎn)流失等維護公共利益的功能，所以，評估專業(yè)人員的道德操守和職業(yè)準則中就必須強調(diào)要“獨立、客觀、公正”，現(xiàn)在又直接寫入法律之中，成為《資產(chǎn)評估法》的重要原則。

《資產(chǎn)評估法》的這一原則，應(yīng)當(dāng)說早已有之，體現(xiàn)為相關(guān)法律、行政法規(guī)中對資產(chǎn)評估行業(yè)的慣有立法理念。2008年制定的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第50條規(guī)定，資產(chǎn)評估機構(gòu)及其工作人員受托評估有關(guān)資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及評估執(zhí)業(yè)準則，獨立、客觀、公正地對受托評估的資產(chǎn)進行評估。2009年修訂的保險法第129條規(guī)定，接受委托對保險事故進行評估和鑒定的機構(gòu)和人員，應(yīng)當(dāng)依法、獨立、客觀、公正地進行評估和鑒定，任何單位和個人不得干涉。

二、取消準入，降低人員從業(yè)門檻

隨著行政審批制度改革的逐步推進，2014年2月國務(wù)院取消了保險公估從業(yè)人員資格核準(國發(fā)[2014]5號)；2014年8月國務(wù)院取消了注冊資產(chǎn)評估師、礦業(yè)權(quán)評估師職業(yè)資格許可 (國發(fā)[2014]27號)； 2014年10月國務(wù)院取消了土地估價師資格準入許可（國發(fā)[2014]50號）。此后，人社部及相關(guān)部門印發(fā)資產(chǎn)評估師、礦業(yè)權(quán)評估師等職業(yè)資格制度暫行規(guī)定，將資產(chǎn)評估師、礦業(yè)權(quán)評估師等確定為國家設(shè)立的水平評價類職業(yè)資格制度，面向全社會提供資產(chǎn)評估師能力水平評價服務(wù)，納入全國專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格證書制度統(tǒng)一規(guī)劃。2014年8月13日人社部辦公廳還印發(fā)了《關(guān)于做好國務(wù)院取消部分準入類職業(yè)資格相關(guān)后續(xù)工作的通知》，進一步提出調(diào)整為水平評價類的職業(yè)資格不再實行執(zhí)業(yè)準入控制，不得將取得職業(yè)資格證書與從事相關(guān)職業(yè)強制掛鉤；對取得職業(yè)資格證書的人員不再實行注冊管理；取得資格人員按照專業(yè)技術(shù)人員管理規(guī)定參加繼續(xù)教育，不再將職業(yè)資格管理與特定繼續(xù)教育和培訓(xùn)硬性掛鉤。

與職業(yè)資格制度改革背景相適應(yīng)，《資產(chǎn)評估法》確立了取消準入、降低人員從業(yè)門檻的行業(yè)發(fā)展理念。為此可以看出草案三審稿、四審稿進行了一系列修改，最終表現(xiàn)在：（一）依據(jù)資產(chǎn)評估法第8條規(guī)定，在“評估師”之外發(fā)展出更廣義的概念“評估專業(yè)人員”，將評估師以外其他具有評估專業(yè)知識及實踐經(jīng)驗的評估從業(yè)人員也包含其中，并修改了第二章章名。（二）實質(zhì)性地降低從業(yè)門檻，不再將取得職業(yè)資格證書與從事相關(guān)職業(yè)強制掛鉤，屬于對評估行業(yè)現(xiàn)狀的重大改革。依照資產(chǎn)評估法第12條的規(guī)定，其他評估專業(yè)人員享有依法簽署非法定評估業(yè)務(wù)評估報告的權(quán)利。（三）弱化考試的相關(guān)規(guī)定，刪除“國家實行評估師職業(yè)資格全國統(tǒng)一考試制度”等規(guī)定，僅在第9條中規(guī)定，有關(guān)全國性評估行業(yè)協(xié)會按照國家規(guī)定組織實施評估師資格全國統(tǒng)一考試。（四）一些語言文字表述上，僅在個別處保留了“執(zhí)業(yè)”說法，替代性地使用“從業(yè)”，表明大多數(shù)評估專業(yè)人員不需要經(jīng)過注冊取得相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格證書即可從業(yè)。

三、維護公益，嚴肅對待法定評估

《資產(chǎn)評估法》一方面注重取消職業(yè)資格準入，降低人員從業(yè)門檻，另一方面又強調(diào)維護公共利益，嚴肅對待法定評估。目前法定評估在評估業(yè)務(wù)中居于重要地位，是很多評估機構(gòu)的核心業(yè)務(wù)內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)認識到，法定評估是政府通過法律、行政法規(guī)影響評估市場的一種管理制度，畢竟是通過法律規(guī)制手段為市場增加大量強制性評估業(yè)務(wù)，從正確處理政府與市場關(guān)系的角度，應(yīng)當(dāng)謹慎設(shè)定法定評估，并注重監(jiān)督檢驗法定評估制度的實施效果。《資產(chǎn)評估法》正是抓住了“法定評估”這個核心關(guān)鍵問題，從維護公共利益的角度，對于法律、行政法規(guī)已經(jīng)設(shè)定的法定評估應(yīng)當(dāng)如何實施進行了嚴格規(guī)范。

《資產(chǎn)評估法》力求嚴格規(guī)范法定評估，促使其發(fā)揮好維護公共利益的功能，主要在以下幾個方面作出了規(guī)定：（一）確保從事法定評估業(yè)務(wù)的人員具有較高的能力水平，明確只有通過評估師資格考試的評估師才能從事法定評估業(yè)務(wù)。因此，《資產(chǎn)評估法》第28條規(guī)定：“評估機構(gòu)開展法定評估業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)指定至少兩名相應(yīng)專業(yè)類別的評估師承辦，評估報告應(yīng)當(dāng)由至少兩名承辦該項業(yè)務(wù)的評估師簽名并加蓋評估機構(gòu)印章。”（二）法定評估程序方面的特殊要求。例如，評估機構(gòu)的選擇方面，第22條第3款規(guī)定：“委托開展法定評估業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法選擇評估機構(gòu)?！痹u估檔案的保存方面，第29條規(guī)定：“評估檔案的保存期限不少于十五年，屬于法定評估業(yè)務(wù)的，保存期限不少于三十年。”（三）對委托人法律責(zé)任的嚴格要求。第51條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)委托評估機構(gòu)進行法定評估而未委托的，由有關(guān)部門責(zé)令改正；拒不改正的，處十萬元以上五十萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”第52條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，委托人在法定評估中有下列情形之一的，由有關(guān)評估行政管理部門會同有關(guān)部門責(zé)令改正；拒不改正的，處十萬元以上五十萬元以下罰款；有違法所得的，沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（1）未依法選擇評估機構(gòu)的；（2）索要、收受或者變相索要、收受回扣的；（3）串通、唆使評估機構(gòu)或者評估師出具虛假評估報告的；（4）不如實向評估機構(gòu)提供權(quán)屬證明、財務(wù)會計信息和其他資料的；（5）未按照法律規(guī)定和評估報告載明的使用范圍使用評估報告的?！?/p>

四、有放有管，規(guī)范設(shè)立評估機構(gòu)

國務(wù)院自2014年以來已經(jīng)分批取消了有關(guān)評估師的職業(yè)資格準入，在評估機構(gòu)的設(shè)立方面，同時也有些改革措施出臺。2014年10月，《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)[2014]50號），將省級人民政府財政行政部門負責(zé)的資產(chǎn)評估機構(gòu)設(shè)立前置審批調(diào)整為后置審批。2014年12月，財政部發(fā)布公告落實國務(wù)院決定，將資產(chǎn)評估機構(gòu)設(shè)立審批由工商登記前置審批改為“先照后證”的后置審批。

根據(jù)行政審批制度改革的精神，《資產(chǎn)評估法》確立了簡政放權(quán)、放管結(jié)合、規(guī)范設(shè)立評估機構(gòu)的行業(yè)發(fā)展理念。明確設(shè)立評估機構(gòu)的法定條件，取消行政機關(guān)的評估機構(gòu)設(shè)立審批，通過向主管部門備案的方式加強事中事后監(jiān)管。主要體現(xiàn)在以下兩條規(guī)定：（一）明確評估機構(gòu)設(shè)立的法定條件，在第15條規(guī)定：評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法采用合伙或者公司形式，聘用評估專業(yè)人員開展評估業(yè)務(wù)。合伙形式的評估機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)有兩名以上評估師；其合伙人三分之二以上應(yīng)當(dāng)是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評估師。公司形式的評估機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)有八名以上評估師和兩名以上股東，其中三分之二以上股東應(yīng)當(dāng)是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評估師。評估機構(gòu)的合伙人或者股東為兩名的，兩名合伙人或者股東都應(yīng)當(dāng)是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評估師。（二）實行評估機構(gòu)設(shè)立的備案制管理方式，在第16條規(guī)定：設(shè)立評估機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)向工商行政管理部門申請辦理登記。評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照之日起三十日內(nèi)向有關(guān)評估行政管理部門備案。評估行政管理部門應(yīng)當(dāng)及時將評估機構(gòu)備案情況向社會公告。

評估機構(gòu)的設(shè)立條件中能夠看出，立法機關(guān)對評估機構(gòu)人合性特點的重視，在評估師人數(shù)等方面作出了特殊要求，需要注意的是：盡管可能會有專門從事非法定評估業(yè)務(wù)的評估機構(gòu)存在，但是《資產(chǎn)評估法》仍然堅持規(guī)定評估機構(gòu)聘用的評估專業(yè)人員應(yīng)具有一定數(shù)量的評估師，以使本法規(guī)定的評估機構(gòu)都符合能夠指定兩名評估師承辦法定評估業(yè)務(wù)的基本要求。但是，作為設(shè)立評估機構(gòu)的條件，法律并未對評估師必須屬于同一專業(yè)類別作出強制要求。也就意味著，立法鼓勵有八名以上評估師（例如兩名土地估價師、兩名礦業(yè)權(quán)評估師、兩名房地產(chǎn)估價師、兩名企業(yè)價值評估師）就可以設(shè)立同時進行土地估價、礦業(yè)權(quán)評估、房地產(chǎn)估價、企業(yè)價值評估的綜合性評估機構(gòu)。同時隱含著一層意思，就是僅有兩名以上、八名以下評估師的難以成立公司形式的評估機構(gòu)，立法引導(dǎo)并鼓勵其成立合伙形式的小型評估機構(gòu)，在某一專業(yè)領(lǐng)域服務(wù)于小微企業(yè)等（當(dāng)然，合伙形式或者公司形式的評估機構(gòu)規(guī)模都可大可小，相對來說合伙形式評估機構(gòu)的設(shè)立門檻更低），滿足市場多層次的服務(wù)需求。法律規(guī)定了評估機構(gòu)的設(shè)立條件，并明確對評估機構(gòu)的設(shè)立實行備案制管理，為設(shè)立評估機構(gòu)松綁，有利于激發(fā)市場活力。立法確立的備案制管理并不是不管或者亂管，而是要督促有關(guān)部門將事前審批轉(zhuǎn)為加強事中事后監(jiān)管，并在第47條規(guī)定了評估機構(gòu)未按本法規(guī)定備案或者不符合本法第15條規(guī)定的條件的法律責(zé)任。

五、有拉有打，嚴厲杜絕虛假評估

雖然資產(chǎn)評估制度從誕生之初，就被寄予防止國有資產(chǎn)流失和維護公共利益的厚望，但是現(xiàn)實中利用資產(chǎn)評估賤賣國有資產(chǎn)的腐敗違法現(xiàn)象屢見報端。在一些國有資產(chǎn)流失的大案要案中，資產(chǎn)評估制度不僅沒有發(fā)揮應(yīng)有的第三方監(jiān)督功能，卻反而被操縱成為走個過場、為不法交易行為背書的程序性工具。盡管如此，仍然應(yīng)當(dāng)相信絕大多數(shù)優(yōu)良的評估機構(gòu)和有職業(yè)操守的評估專業(yè)人員有勇氣拒絕虛假評估。為了借助法律手段保障評估機構(gòu)、評估專業(yè)人員的獨立、客觀、公正地位，并起到客觀維護公共利益的功能，資產(chǎn)評估法規(guī)定了委托人拒絕提供或者不如實提供執(zhí)行評估業(yè)務(wù)所需的權(quán)屬證明、財務(wù)會計信息和其他資料的，評估機構(gòu)有權(quán)依法拒絕其履行合同的要求（第18條）；委托人要求出具虛假評估報告或者有其他非法干預(yù)評估結(jié)果情形的，評估機構(gòu)有權(quán)解除合同（第19條）。

同時，考慮到行業(yè)內(nèi)良莠不齊，為了維護整個評估行業(yè)的健康發(fā)展，提高行業(yè)自凈能力，必須將“害群之馬”排除在外，《資產(chǎn)評估法》還對虛假評估規(guī)定了嚴厲的法律責(zé)任，第45條規(guī)定：“評估專業(yè)人員違反本法規(guī)定，簽署虛假評估報告的，由有關(guān)評估行政管理部門責(zé)令停止從業(yè)兩年以上五年以下；有違法所得的，沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，責(zé)令停止從業(yè)五年以上十年以下；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，終身不得從事評估業(yè)務(wù)?！币簿褪窃诘?1條 “因故意犯罪或者在從事評估、財務(wù)、會計、審計活動中因過失犯罪而受刑事處罰，自刑罰執(zhí)行完畢之日起不滿五年的人員，不得從事評估業(yè)務(wù)”的一般性規(guī)定之外，又增加了對簽署虛假評估報告的評估專業(yè)人員終身禁止從業(yè)的特殊規(guī)定。