放管結(jié)合 創(chuàng)新資產(chǎn)評估管理

賴永添

《資產(chǎn)評估法》最大的亮點也是最終解決的難題，就是實現(xiàn)了簡政放權(quán)，放管結(jié)合，推動資產(chǎn)評估行業(yè)創(chuàng)新管理。放開評估行業(yè)的從業(yè)限制，又保留評估師職業(yè)資格；評估門檻放開，法定評估業(yè)務(wù)管住，在放與管中取得平衡，特別是《資產(chǎn)評估法》將評估業(yè)務(wù)區(qū)分為一般評估業(yè)務(wù)和法定評估業(yè)務(wù)兩大類，從評估委托開始，到出具評估報告和承擔(dān)法律責(zé)任，都作出了不同的規(guī)定，引導(dǎo)評估從業(yè)人員和評估機構(gòu)不斷提高專業(yè)水平和社會公信力，最大程度地凝聚了各方面的共識。

2016年7月2日，第十二屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過《資產(chǎn)評估法》，這是業(yè)界十年磨一劍的輝煌成果，對資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。在這部法律中，最大的亮點也是最終解決的難題，就是實現(xiàn)了簡政放權(quán)，放管結(jié)合，推動資產(chǎn)評估行業(yè)創(chuàng)新管理。

一、“放”與“管”的爭論

《資產(chǎn)評估法》起草工作起步于2006年，定稿之后從提請初審，到四審?fù)ㄟ^，一波三折，歷經(jīng)十個年頭，條文修改變化與行政審批制度改革進程始終合拍同步。在2012年2月的初審稿中，評估師實行行政注冊制，評估機構(gòu)實行“先證后照”審批管理。2013年的二審稿對注冊評估師管理進行了完善，強調(diào)對“人”的規(guī)范管理，同時放寬機構(gòu)的審批管理，將機構(gòu)設(shè)立的審批制改為備案制。隨著本屆政府大力推進行政審批制度改革，對資產(chǎn)評估立法工作提出了新的問題。在評估師執(zhí)業(yè)資格管理方面，2014年7月以來國務(wù)院分批取消了注冊資產(chǎn)評估師、礦業(yè)權(quán)評估師、土地估價師、保險公估從業(yè)人員等準(zhǔn)入管理，改為實行水平評價類職業(yè)資格管理。在評估機構(gòu)管理方面，2014年10月以后，國務(wù)院分別將資產(chǎn)評估機構(gòu)、舊機動車鑒定評估機構(gòu)、房地產(chǎn)估價機構(gòu)、保險公估機構(gòu)等的設(shè)立管理，由前置審批改為后置審批，實行“先照后證”。行政審批制度全面深化改革，使許多人對《資產(chǎn)評估法》的立法必要性產(chǎn)生了懷疑，因而《資產(chǎn)評估法》經(jīng)二審之后，2014年停頓了一年，面臨成為廢案的巨大風(fēng)險。

經(jīng)過高層領(lǐng)導(dǎo)有效協(xié)調(diào)，工作層面積極研究，2015年《資產(chǎn)評估法》起死回生，列入了中央批準(zhǔn)的全國人大立法計劃。根據(jù)國家行政審批制度的改革精神，提請審議的三審稿將注冊評估師調(diào)整為評估師，取消了評估師的行政注冊制。評估師管理即使已經(jīng)朝著簡政放權(quán)的方向邁出了一大步，評估機構(gòu)也在國務(wù)院規(guī)定的后置審批基礎(chǔ)上進一步改為備案制。但是在審議中，仍有一些委員認(rèn)為，既然取消了評估師的行政準(zhǔn)入，就應(yīng)當(dāng)如同“大廚炒菜”一樣，資格無關(guān)緊要，只要消費者認(rèn)可即能開店經(jīng)營，評估行業(yè)不應(yīng)當(dāng)設(shè)置準(zhǔn)入門檻。從事評估業(yè)務(wù)的人員既然沒有了門檻，完全交由市場來選擇，那么評估機構(gòu)設(shè)置條件關(guān)于從業(yè)人員的規(guī)定，以及承接評估業(yè)務(wù)和出具評估報告的人員規(guī)定，又都帶有“準(zhǔn)入”的色彩，與職業(yè)資格制度改革精神不相符。

然而，資產(chǎn)評估能完全放開市場準(zhǔn)入嗎？放開評估市場又將產(chǎn)生怎樣的后果呢？在2015年的一次論證會上，我們收集整理了一個評估案例。某省司法廳1993年在省會城市成立了集體所有制性質(zhì)的登峰水泥廠，成立不久先由廠長承包經(jīng)營，后來轉(zhuǎn)包給外省的一個私人老板。2002年因城區(qū)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，該省人民政府決定予以關(guān)閉，2005年有關(guān)行業(yè)主管部門聯(lián)系一家工程造價咨詢公司對該廠進行資產(chǎn)評估。該咨詢公司不是資產(chǎn)評估機構(gòu)，沒有資產(chǎn)評估專業(yè)人員，未按照資產(chǎn)評估準(zhǔn)則和程序的要求執(zhí)業(yè)，出具的評估價值為4,657.56萬元。實際上，該廠已經(jīng)停業(yè)6年，因涉及財政補償問題，該省財政部門依法委托資產(chǎn)評估機構(gòu)進行評估，評估機構(gòu)按成本法評估后，出具的評估報告顯示，資產(chǎn)價值僅為1,250萬元。該廠承包人則參照正常經(jīng)營的東嘎水泥廠可獲利12,420萬元的情況，堅持向該省人民政府索要4,657.56萬元的損失補償，并以社會穩(wěn)定為名要挾政府，導(dǎo)致時過十年而難以了結(jié)。在資產(chǎn)評估管理中，政府部門缺乏評估行業(yè)管理意識，評估機構(gòu)缺乏行政監(jiān)管，從業(yè)人員不具有評估專業(yè)知識，導(dǎo)致評估失去公正性和公信力，不僅沒能提供公允的資產(chǎn)價值尺度，反而引起資產(chǎn)價值的紛爭，使政府形象和國家利益受損，當(dāng)事人權(quán)益也難以得到有效保護。在資產(chǎn)評估立法中，如果片面理解職業(yè)資格制度改革精神，一味強調(diào)放開準(zhǔn)入門檻，不注意落實法定評估的要求，資產(chǎn)評估領(lǐng)域無法可依的亂象，將會在鼓勵創(chuàng)業(yè)的響亮口號下變得更加混亂。

正因如此，也有不少委員擔(dān)心，資產(chǎn)評估本來發(fā)源于國有資產(chǎn)評估，整個評估行業(yè)放開之后，誰都可以出具評估報告，那么國有資產(chǎn)安全和公共利益保護問題怎么辦？

二、“放”與“管”的結(jié)合

“放”與“管”，這兩種意見形成對立格局，如果沒有處理好，都將使《資產(chǎn)評估法》胎死腹中。立法人員經(jīng)過多次研究，大家集思廣益，逐步統(tǒng)一認(rèn)識，《資產(chǎn)評估法》表決稿將評估師改為評估專業(yè)人員，包括通過全國考試的評估師和其他具有評估專業(yè)知識及實踐經(jīng)驗的評估從業(yè)人員。實際上將評估從業(yè)人員區(qū)分為評估師和其他評估從業(yè)人員兩個等級，其中評估師是通過由全國評估行業(yè)協(xié)會按照國家規(guī)定組織實施全國統(tǒng)一考試的評估專業(yè)人員。這樣，放開評估行業(yè)的從業(yè)限制，保留評估師職業(yè)資格，取消執(zhí)業(yè)資格的行政準(zhǔn)入，體現(xiàn)了職業(yè)資格制度改革、實行水平評價管理的精神。同時，資產(chǎn)評估機構(gòu)屬于專業(yè)性強的中介組織，在企業(yè)價值評估中往往需要運用財務(wù)、會計、法律、技術(shù)經(jīng)濟、機械工程等多種學(xué)科知識，即使采取公司制的組織形式，其“人合”的特征也比較明顯，高素質(zhì)的評估從業(yè)人員往往成為評估機構(gòu)的核心競爭要素。一般而言，在全部評估從業(yè)人員中，評估師對比其它評估從業(yè)人員，應(yīng)當(dāng)能夠更加系統(tǒng)地掌握資產(chǎn)評估的專業(yè)技能，更加熟悉各項資產(chǎn)評估準(zhǔn)則，更有利于保持資產(chǎn)評估行業(yè)的專業(yè)性，更容易獲得委托方的信任和市場的認(rèn)可。因此，為了保證評估機構(gòu)的專業(yè)性，并有利于提高評估行業(yè)的社會公信力，規(guī)定設(shè)立評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有一定數(shù)量的評估師，其中合伙制兩名以上，公司制八名以上，合伙人或股東三分之二以上應(yīng)當(dāng)是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評估師。根據(jù)法無禁止即可為的原則，三分之一以內(nèi)的其他合伙人或股東即不再有身份、條件的法律限制（外籍人士和外資機構(gòu)另當(dāng)別論），而且組成評估機構(gòu)條件的評估師，也不再限制為某一專業(yè)的評估師，當(dāng)然機構(gòu)需要滿足從事某種專業(yè)領(lǐng)域評估業(yè)務(wù)的人員需要。

從評估業(yè)務(wù)管理角度，將評估業(yè)務(wù)區(qū)分為一般評估業(yè)務(wù)和法定評估業(yè)務(wù)兩大類，對于涉及國有資產(chǎn)和公共利益，法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評估的，屬于法定評估業(yè)務(wù)，從評估委托開始，到出具評估報告和承擔(dān)法律責(zé)任，都做出了不同的規(guī)定。

在評估委托方面，委托人有權(quán)自主選擇符合法律規(guī)定的評估機構(gòu)，但是對于法定評估業(yè)務(wù)，委托人應(yīng)當(dāng)依法選擇評估機構(gòu)。這里體現(xiàn)的是評估機構(gòu)選擇方式的區(qū)別。

在評估人員方面，對受理的評估業(yè)務(wù)，評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)指定兩名以上評估專業(yè)人員承辦，評估報告由兩名以上承辦該項業(yè)務(wù)的評估專業(yè)人員簽名并加蓋機構(gòu)印章。但是，對于法定評估業(yè)務(wù)，評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)指定兩名以上相應(yīng)類別的評估師承辦，評估報告應(yīng)當(dāng)由兩名以上承辦該項業(yè)務(wù)的評估師簽名并加蓋機構(gòu)印章。這就是說，對承辦法定業(yè)務(wù)并出具評估報告的人員，具有專業(yè)相適的要求和評估師資格的要求。目前，我國設(shè)置有資產(chǎn)評估、土地估價、房地產(chǎn)估價、礦業(yè)權(quán)評估、保險公估、舊機動車鑒定評估等六種評估專業(yè)類別，根據(jù)《資產(chǎn)評估法》關(guān)于國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要確定評估師專業(yè)類別的規(guī)定，今后還可能適時調(diào)整。不同評估專業(yè)類別適用不同領(lǐng)域的法定評估業(yè)務(wù)，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《國有資產(chǎn)評估管理辦法》、《證券法》等規(guī)定的傳統(tǒng)評估業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)由屬于財政部門監(jiān)管的資產(chǎn)評估師承辦。

在檔案保存方面，評估檔案保存期限不少于十五年，而屬于法定評估業(yè)務(wù)的檔案保存期限不少于三十年。

《資產(chǎn)評估法》對評估專業(yè)人員、評估機構(gòu)違法行為做出了相應(yīng)的處理處罰規(guī)定，而對法定評估中的違法情形和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，做出了兩條專門規(guī)定。

《資產(chǎn)評估法》做出這樣的制度安排，使資產(chǎn)評估管理中充分體現(xiàn)了“簡政放權(quán)，放管結(jié)合”的改革精神，評估門檻放開，法定評估業(yè)務(wù)管住，在“放”與“管”中取得平衡，并引導(dǎo)評估從業(yè)人員和評估機構(gòu)不斷提高專業(yè)水平和社會公信力，最大程度地凝聚各方面的共識，終于在四審中獲得高票通過。今后，資產(chǎn)評估行業(yè)有了自己的法律，評估從業(yè)人員的權(quán)利與義務(wù)，評估機構(gòu)多種評估專業(yè)綜合發(fā)展與自我約束，評估程序規(guī)范，行政監(jiān)管與行業(yè)自律，都有了法律保障，同時，也明確了評估機構(gòu)、評估從業(yè)人員、委托方、行業(yè)自律組織、行政監(jiān)管部門等各方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，從此資產(chǎn)評估行業(yè)將真正進入依法規(guī)范、有序發(fā)展的軌道。