政府在開放數(shù)據(jù)運(yùn)動中的角色定位

陳麗冰（中共廣州市委黨校圖書館，廣東　廣州　510070）

政府在開放數(shù)據(jù)運(yùn)動中的角色定位

陳麗冰（中共廣州市委黨校圖書館，廣東廣州510070）

本文通過分析政府開放數(shù)據(jù)的政策目的，研究政府在開放數(shù)據(jù)價值實(shí)現(xiàn)過程中應(yīng)當(dāng)扮演怎樣的角色：如何釋放開放數(shù)據(jù)潛能，如何吸引利益相關(guān)者參與。文章認(rèn)為在現(xiàn)行的政府開放數(shù)據(jù)運(yùn)動推動中，政府應(yīng)該要意識到通過政府?dāng)?shù)據(jù)的開放，第一個受益者應(yīng)該是政府自身。國際上探討Government 2.0時重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府即平臺的概念，開放數(shù)據(jù)在此扮演的是基礎(chǔ)骨干的角色，是連結(jié)一切的關(guān)鍵。

開放政府；開放數(shù)據(jù)；政策目的；角色定位

近年來開放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動在國際間蔚為風(fēng)潮，包括美國、英國、加拿大、澳大利亞和以色列等國政府都積極規(guī)劃推動開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策，許多民間公司也開始積極投入開放政府?dāng)?shù)據(jù)的新興市場。政府開放數(shù)據(jù)也列為我國重點(diǎn)政策，中央與地方政府將分別建立其開放數(shù)據(jù)平臺，并逐步要求其所屬部門開放數(shù)據(jù)給公眾使用。政府部門是最大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、收發(fā)者及消費(fèi)者，政府根據(jù)擁有的數(shù)據(jù)來制定各項(xiàng)影響民眾日常生活、商業(yè)活動、社會福利和財產(chǎn)分配等公共政策。由此可知政府?dāng)?shù)據(jù)的價值在于協(xié)助政策執(zhí)行，解決政府與民間的問題，且深深影響民眾的政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活等。近幾年隨著數(shù)據(jù)開放的興起，一些研究紛紛指出數(shù)據(jù)開放有助于經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新和社會轉(zhuǎn)變，并帶來了政治和政府責(zé)任的新形態(tài)，長此以往，理想上便可形成源源不斷的正向循環(huán)提升的周期。但在過去幾年里，雖然我國政府對開放數(shù)據(jù)的支持日益增長，但開放數(shù)據(jù)指數(shù)卻顯示真正的進(jìn)展遠(yuǎn)低于預(yù)期。原因很多，但其中存在著一個根本的問題：在政府的組織架構(gòu)中，到底開放數(shù)據(jù)的目的與要扮演的角色是什么？到底政府開放數(shù)據(jù)只是一個分?jǐn)?shù)與名次？還是對國家、對社會、對企業(yè)真正有深遠(yuǎn)影響的政策與方向？這或許需要我們重新思考政府開放數(shù)據(jù)的目的與執(zhí)行上的優(yōu)先級。如果這個問題無法回答，那再多的規(guī)劃與行動方案，都只會變成一個又一個不知為何而做的關(guān)鍵績效指標(biāo)。因此政府必須在制定開放政策之前，厘清開放政府?dāng)?shù)據(jù)之政策目的，在此基礎(chǔ)上再研究政府在開放數(shù)據(jù)價值實(shí)現(xiàn)過程中應(yīng)當(dāng)扮演怎樣的角色。

一、開放政府?dāng)?shù)據(jù)之政策目的

開放政府?dāng)?shù)據(jù)之推動，因政府?dāng)?shù)據(jù)的性質(zhì)而有不同的政策目的，或可謂因?yàn)椴煌恼吣康?，選擇開放之?dāng)?shù)據(jù)類型可能不同。政府推動開放數(shù)據(jù)政策有包括提升透明度與問責(zé)、改善人民生活質(zhì)量及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多重目標(biāo)，不同目標(biāo)順位之不同，會影響政府選擇開放的數(shù)據(jù)種類、順序及資源分配，因此在選擇特定政府?dāng)?shù)據(jù)作為開放客體的同時，應(yīng)確認(rèn)該數(shù)據(jù)的開放是否符合原本開放數(shù)據(jù)政策的初衷?？傮w來說，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策目的主要有三種：

（一）政府透明度與問責(zé)

政治領(lǐng)袖所關(guān)注的開放政府?dāng)?shù)據(jù)議題，則多與政府透明度和政府可問責(zé)性有關(guān)。舉例而言，美國總統(tǒng)奧巴馬所推動的開放政府指令強(qiáng)調(diào)的基本原則為透明、參與及協(xié)作，而奧巴馬總統(tǒng)上任當(dāng)天，即發(fā)布兩項(xiàng)直接提及開放政府的備忘聲明，這兩份文件中均提及提升政府透明度是開放政府?dāng)?shù)據(jù)的重要政策目標(biāo)之一，而政府透明度的提升亦有助于民眾對政府的信任感。［1］英國的開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策亦常成為國際間討論相關(guān)議題的典范，該國政府所建立的data.gov.uk網(wǎng)站搜集了來自各政府部門的數(shù)據(jù)集，并提供政府?dāng)?shù)據(jù)的原始格式供開發(fā)者作手機(jī)應(yīng)用及不同的平臺服務(wù)，英國政府所推動的一系列開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策主要是為了呼應(yīng)卡梅隆首相“建立透明度新標(biāo)準(zhǔn)”的政策目標(biāo)。長期而言，政府推動數(shù)據(jù)公開政策對其本身施政也有幫助，借由政府?dāng)?shù)據(jù)的開放，政府可了解民間對數(shù)據(jù)的使用回饋及反應(yīng)，增加其施政考慮的完整度，因此，開放政府?dāng)?shù)據(jù)的核心思維是借由政府部門數(shù)據(jù)的開放，促使政府更為開放。

（二）提升人民生活質(zhì)量

在政府開放的各項(xiàng)數(shù)據(jù)中，有許多政府?dāng)?shù)據(jù)可以實(shí)際提升人民生活質(zhì)量，諸如公共交通信息、氣象及餐廳食品安全等數(shù)據(jù)的開放，對于一般人生活的便利性均有相當(dāng)大的幫助。英國政府的授權(quán)框架標(biāo)準(zhǔn)（UK Government Licensing Framework）即指出，只要是與民眾生活高度相關(guān)的政府?dāng)?shù)據(jù)，皆應(yīng)依開放政府授權(quán)（Open Government License）的方式，供民眾自由下載，以讓有興趣使用這些數(shù)據(jù)的民眾，能夠在開放數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮其創(chuàng)意進(jìn)行服務(wù)的提供，或進(jìn)行其他更深化形態(tài)的商業(yè)增值運(yùn)用。換言之，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的能量不一定是在政治領(lǐng)域，在其他一般與民眾日常生活密切相關(guān)的民生議題中，政府?dāng)?shù)據(jù)常有意想不到的價值，而人民生活質(zhì)量的提升本應(yīng)為政府存在的目的之一，亦可成為政府效能的評量參考指標(biāo)。［2］

（三）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與創(chuàng)新

面對創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們一直有兩個問題需要解決：一是，數(shù)據(jù)的數(shù)量（到底政府有什么數(shù)據(jù)？到底還有多少數(shù)據(jù)還沒開放？）；二是數(shù)據(jù)的質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)化。這也是為什么數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價值只有先談了施政治理與透明后才能談。因?yàn)槲ㄓ凶屨私忾_放數(shù)據(jù)對他們自身的價值，我們才能看到真正大量且有系統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放。然后通過監(jiān)督與參與，通過民眾協(xié)作的方式，可以讓數(shù)據(jù)的質(zhì)量與實(shí)用性大為提升。當(dāng)然只有如此還是不夠。因?yàn)閯?chuàng)新就是將不同的節(jié)點(diǎn)連結(jié)起來的能力。開放數(shù)據(jù)只是讓我們把這些節(jié)點(diǎn)標(biāo)注出來，我們還是需要更多激蕩與刺激，來讓連接節(jié)點(diǎn)的人能出現(xiàn)。美國的開放政府指令中提到，開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策可創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)會，為因應(yīng)蔚為風(fēng)潮的開放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動，許多民間公司早已投入資源發(fā)展以政府?dāng)?shù)據(jù)為基礎(chǔ)的新型態(tài)經(jīng)營模式，而部分政府亦以發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為其推動開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的主要要求，如前舊金山市市長Gavin Newsom即曾表示，其期許該市的開放政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站DataSF.org能刺激地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造工作機(jī)會并讓舊金山的創(chuàng)意文化能更被凸顯。

因此，開放政府?dāng)?shù)據(jù)可改善政府，以提升廉潔、增進(jìn)透明度、加強(qiáng)公共服務(wù)及資源分配的方式進(jìn)行。開放數(shù)據(jù)同時也能加強(qiáng)公民決策，讓人民能夠取得更多的信息以掌握自己的生活和需求，并促成社會型態(tài)的轉(zhuǎn)變。開放數(shù)據(jù)也能通過激勵創(chuàng)新以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成長與發(fā)展，為市民和群體創(chuàng)造新的機(jī)會。此外，開放數(shù)據(jù)在解決公共問題上也逐漸扮演著重要角色，市民和政策決策者能夠以數(shù)據(jù)導(dǎo)向模式來參與問題的評估與發(fā)展解決方案。例如英國政府引進(jìn)開放數(shù)據(jù)的社會和技術(shù)實(shí)踐所產(chǎn)生的影響深遠(yuǎn)，不僅有助于政府服務(wù)的統(tǒng)一，減少公民與政府之間的溝通障礙，并且提高了政府各部門的效率，同時也提高企業(yè)和個人的參與、并有助于英國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對該國而言，開放政府信息促成了社會與文化的變遷，同時也促成政府公務(wù)人員開始適應(yīng)新的流程與技術(shù)。在data.gov.uk國家層級的數(shù)據(jù)，正在改善政府部門和地方當(dāng)局之間的工作效率，據(jù)估計開放數(shù)據(jù)每年節(jié)省了850萬英鎊的員工工時支出。此外，因?yàn)檎拈_放數(shù)據(jù)，英國政府亦以之促進(jìn)了效率、增加透明度以及統(tǒng)一部門間的程序，讓企業(yè)及民眾一同參與。

二、政府在開放數(shù)據(jù)中應(yīng)扮演的角色

“如果政府不主動，數(shù)據(jù)開放的事情就不可能成功”?！洞髷?shù)據(jù)時代》作者維克托·邁爾-舍恩伯格指出，政府不需要去補(bǔ)貼和建立所謂新興產(chǎn)業(yè)，只需要開放政府的數(shù)據(jù)，就能培育一個新的增長點(diǎn)——新型的服務(wù)業(yè)。他認(rèn)為，“未來是個分享的世界，開放數(shù)據(jù)，開放參與，開放代碼，開放一切”。［3］美國早就享受到了開放數(shù)據(jù)帶來的紅利，正在使用開放的數(shù)據(jù)為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)價值。政府通過開放政府?dāng)?shù)據(jù)，改變經(jīng)濟(jì)、社會、文化和政治圈，借此改善人們的生活。而政府在釋放開放數(shù)據(jù)價值的過程中可以扮演4種不同的角色。

（一）數(shù)據(jù)提供者

在推動開放數(shù)據(jù)的過程中，政府首先要扮演數(shù)據(jù)提供者的角色。政府無須指定或選擇任何民間機(jī)構(gòu)為數(shù)據(jù)做特定的處理，也不應(yīng)協(xié)助民間以特定方式利用數(shù)據(jù)，政府只需單純地將數(shù)據(jù)開放提供與公眾即可，讓民間機(jī)構(gòu)與個人能有效率地再利用政府?dāng)?shù)據(jù)。換言之，政府應(yīng)該致力于維持?jǐn)?shù)據(jù)提供技術(shù)架構(gòu)的穩(wěn)定與數(shù)據(jù)的實(shí)時準(zhǔn)確提供，讓民間和政府有一樣的機(jī)會，能利用政府部門數(shù)據(jù)。當(dāng)數(shù)據(jù)越能自由地流通，就越有機(jī)會被拿去使用后發(fā)揮最大的功用。而這正是開放數(shù)據(jù)的本質(zhì)與目的：移除所有數(shù)據(jù)使用的限制，同時，借由政府?dāng)?shù)據(jù)的開放，實(shí)現(xiàn)“對的數(shù)據(jù)在對的時候交給對的人來做出對的決定”。作為數(shù)據(jù)提供者，政府可以通過好的數(shù)據(jù)提供策略改變政府服務(wù)派送方式。

1.數(shù)據(jù)提供的策略

在推動開放數(shù)據(jù)的初期，很多政府會采取所謂以開放為原則的策略，不分?jǐn)?shù)據(jù)價值，只求把所有能開放的數(shù)據(jù)，盡快開放。這種作法或能達(dá)到政策宣傳的效果，但是實(shí)際效益卻很有限。由于下級部門未必能完全了解，或是同意上級部門的作法，因此上下拉鋸、或是陽奉陰違的狀況，屢見不鮮。筆者以為，比較好的作法是要求各級數(shù)據(jù)管理部門先公布數(shù)據(jù)清單和數(shù)據(jù)策略藍(lán)圖兩份文件。數(shù)據(jù)清單必須涵蓋由該部門負(fù)責(zé)搜集與管理，包括已經(jīng)開放、準(zhǔn)備開放中、正在評估中、以及不適合開放的全部數(shù)據(jù)。雖然并非任何數(shù)據(jù)內(nèi)容都適合開放，但是除了國家安全因素，數(shù)據(jù)名稱卻是應(yīng)該全面開放。通過數(shù)據(jù)清單，民眾可以看到政府對于國家各種數(shù)據(jù)的掌握程度，也才能在信息對稱的基礎(chǔ)上，促進(jìn)溝通。必須先懂?dāng)?shù)據(jù)，才能開放數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)策略藍(lán)圖，不但可以用來了解各部門是否具備完整的數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用策略，還能用以檢視衍生的數(shù)據(jù)開放策略。若某部門無法提出一份論述清楚的數(shù)據(jù)策略藍(lán)圖，強(qiáng)行要求其開放數(shù)據(jù)，似乎只能期待該部門在形式上盡量滿足上級單位的命令，而不該奢求任何實(shí)際的效益。因此，若只是一昧地以開放為原則要求各級政府部門開放數(shù)據(jù)，政府開放數(shù)據(jù)的進(jìn)展，很可能會持續(xù)原地踏步很長的一段時間。有了數(shù)據(jù)策略藍(lán)圖，才能在資源極度有限的情況下，根據(jù)數(shù)據(jù)價值，決定開放與推廣應(yīng)用的優(yōu)先級。數(shù)據(jù)開放，并非為開放而開放，而是希望能創(chuàng)造數(shù)據(jù)價值。［4］因此，按照目標(biāo)，開放數(shù)據(jù)比以開放為原則更容易創(chuàng)造價值。

另外，政府也需要考慮如何設(shè)計有效的方案來提升自己的數(shù)據(jù)質(zhì)量。政府在確定數(shù)據(jù)開放的優(yōu)先級時需要同時考慮該數(shù)據(jù)集所能帶來的價值以及開放該數(shù)據(jù)集的難易程度。通常來說，一些很容易就開放的數(shù)據(jù)并不能吸引利益相關(guān)方來使用。政府應(yīng)當(dāng)與利益相關(guān)方進(jìn)行緊密的溝通，了解社會到底需要怎樣的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)（格式，包含的內(nèi)容）需要如何設(shè)計，數(shù)據(jù)的更新頻率需要多高，數(shù)據(jù)集的元數(shù)據(jù)需要包含哪些必要的說明信息（例如數(shù)據(jù)采集方法，編碼方法等等）。［5］政府也可以通過發(fā)布數(shù)據(jù)清單，來幫助民眾了解哪些數(shù)據(jù)是政府擁有的，從而可以通過瀏覽相關(guān)數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)信息，進(jìn)一步確定并反饋他們需要怎樣的數(shù)據(jù)，從而幫助政府確定優(yōu)先級。

2.改變政府服務(wù)派送模式

作為數(shù)據(jù)提供者的角色，也顛覆了政府長久以來扮演服務(wù)派送的模式，以在線服務(wù)來說，過去的作法多數(shù)是由政府全權(quán)主導(dǎo)決定該施行何種電子化服務(wù)，再讓有需求的民眾來使用服務(wù)，服務(wù)提供是以單向由上而下的方式進(jìn)行，可是在面對民眾新需求產(chǎn)生時，主管部門往往會因?yàn)槭芟抻诮?jīng)費(fèi)而無法有效響應(yīng)。而隨著政府服務(wù)角色產(chǎn)生新改變，通過由民間和政府協(xié)力合作來提供新服務(wù)，能讓服務(wù)的推出更兼具多元、彈性，也讓傳統(tǒng)單向的政府服務(wù)派送，多了另一個雙向溝通管道，同時，政府也能在與民眾溝通過程中，了解使用者的需求，進(jìn)而開放出更多可利用的數(shù)據(jù)。例如國外曾有政府開放行道樹數(shù)據(jù)，一開始政府開放座落在各大馬路間的多種行道樹數(shù)據(jù)，似乎沒有任何用處，沒人知道該如何利用這些數(shù)據(jù)產(chǎn)生服務(wù)，可是一段時間過后，卻帶來意想不到的新服務(wù)產(chǎn)生，因?yàn)?，有?dāng)?shù)孛癖娽槍@些行道樹開放的數(shù)據(jù)，例如樹木種類、何時開花，以及花粉量多寡等信息，拿來開發(fā)出App應(yīng)用，讓這些對花粉過敏的使用者，可以借此避開行道樹散播花粉的時節(jié)。而這樣的作法，如果要現(xiàn)在的政府來做是不會發(fā)生的，因?yàn)閷φ畞碚f，設(shè)計和規(guī)劃的人并沒有這類的問題和需求。［6］類似這類的服務(wù)，如果是由政府來做就會顯得復(fù)雜多。因此，當(dāng)政府把數(shù)據(jù)開放出來讓民間來協(xié)作，就會出現(xiàn)更多元的政府服務(wù)。

（二）催化者

開放政府?dāng)?shù)據(jù)其實(shí)并非絕對等同于提升政府的透明度，因?yàn)殡m然政府?dāng)?shù)據(jù)是以機(jī)器可讀的格式開放，但是社會上大部分的民眾其實(shí)并不具有解讀龐大政府?dāng)?shù)據(jù)的能力與資源，仍須仰賴具有專業(yè)技術(shù)能力的第三者分析解讀。因此，我們要思考當(dāng)一切都以數(shù)據(jù)導(dǎo)向?yàn)橹鲿r，我們該如何從基礎(chǔ)做起，建立一個數(shù)字時代的政府與發(fā)展一個數(shù)字時代的產(chǎn)業(yè)。開放是一種文化，但是只是把數(shù)據(jù)開放出來，是絕對不夠的。若要做到創(chuàng)新的開放數(shù)據(jù)增值應(yīng)用，甚至發(fā)展出商業(yè)模式，進(jìn)而形成創(chuàng)業(yè)生態(tài)，則不能只是把開放數(shù)據(jù)報裝成好看的app而已，政府應(yīng)著眼于推動創(chuàng)新文化與環(huán)境，因?yàn)檎嬲脑鲋捣?wù)才能帶來商業(yè)價值，進(jìn)而帶動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。若只是以發(fā)展開放數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的思維推廣開放數(shù)據(jù)，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模及輔導(dǎo)既有企業(yè)建立標(biāo)竿廠商，與政策面欲推動的開放政府透明理念，以及真正的開放數(shù)據(jù)增值應(yīng)用，將會漸行漸遠(yuǎn)。

因此，政府要改變整體開放數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境，做開放數(shù)據(jù)的催化者。政府要推動開放數(shù)據(jù)文化的建設(shè)，與各利益相關(guān)者互動，召開會議促進(jìn)數(shù)據(jù)使用。政府更可以領(lǐng)導(dǎo)整個開放數(shù)據(jù)運(yùn)動的發(fā)展，指引整體生態(tài)建設(shè)的方向。

第一，政府機(jī)關(guān)內(nèi)要培養(yǎng)開放數(shù)據(jù)文化。政府首先需要開設(shè)教育課程，提供行政機(jī)關(guān)開放數(shù)據(jù)的知識與技能培訓(xùn)，以培養(yǎng)基層公務(wù)人員擁有將政府信息轉(zhuǎn)化成數(shù)字化格式的能力。例如舉行政府?dāng)?shù)據(jù)開放部門推廣說明會，擴(kuò)大說明政府?dāng)?shù)據(jù)開放推動內(nèi)涵、政府?dāng)?shù)據(jù)開放試辦平臺操作方式，以及豐富的國內(nèi)外應(yīng)用案例，借由不同領(lǐng)域?qū)＜覍τ趹?yīng)用政府?dāng)?shù)據(jù)的跨界經(jīng)驗(yàn)分享與交流，促進(jìn)政府部門掌握民間需求，提供核心業(yè)務(wù)的高質(zhì)量數(shù)據(jù)集。其次，要培養(yǎng)推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放人才，協(xié)助各級部門提升開放數(shù)據(jù)之執(zhí)行成效與質(zhì)量，以利整體政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策推動。

第二，培養(yǎng)全社會的開放數(shù)據(jù)文化。政府要培養(yǎng)民眾基礎(chǔ)廣泛的開放數(shù)據(jù)文化素養(yǎng)，除了提供大量的數(shù)據(jù)外，還要激起民眾學(xué)習(xí)開放數(shù)據(jù)并將其用于娛樂和工作中去的興趣。政府要做的是去培養(yǎng)整個社會對開放數(shù)據(jù)的認(rèn)識，鼓勵其教育體系將開放數(shù)據(jù)作為教學(xué)的基礎(chǔ)，鼓勵高校、學(xué)院和中小學(xué)讓學(xué)生們使用開放數(shù)據(jù)、對開放數(shù)據(jù)進(jìn)行可視化處理和文字研究并普遍參與到其中。例如英屬哥倫比亞大學(xué)（University of British Columbia）的學(xué)生們就利用政府開放數(shù)據(jù)分析溫哥華街頭涂鴉的發(fā)展趨勢發(fā)表論文。政府還應(yīng)當(dāng)善用媒體來進(jìn)行開放數(shù)據(jù)的推廣。［7］例如舉辦開放數(shù)據(jù)相關(guān)的研討會和黑客松活動。通過對創(chuàng)新應(yīng)用的獎勵和公眾宣傳，吸引更多利益相關(guān)方來使用開放數(shù)據(jù)。此類活動不單是促進(jìn)開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新的機(jī)會，也是政府收集反饋的機(jī)會。特別是當(dāng)某個部門想要新開放一些數(shù)據(jù)的時候，可以通過此類活動來進(jìn)行小規(guī)模實(shí)驗(yàn)，聽取參與者對數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)隱私控制等方面的建議。政府在催化開放數(shù)據(jù)生態(tài)時也可以通過培養(yǎng)開放數(shù)據(jù)領(lǐng)袖來引領(lǐng)整個生態(tài)的建設(shè)。比如，在美國，政府就設(shè)立了首席數(shù)據(jù)官的職位來監(jiān)管與推廣政府data.gov項(xiàng)目。美國政府也設(shè)立了總統(tǒng)創(chuàng)新獎，提供半年到一年的全額資助供新興科技領(lǐng)袖和政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，利用開放數(shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)新，引領(lǐng)政府開放數(shù)據(jù)項(xiàng)目，并記錄和推廣最佳實(shí)踐。［8］

（三）用戶

政府并不單單發(fā)布數(shù)據(jù)供他人得益，其本身也可以通過開放數(shù)據(jù)項(xiàng)目打通部門間的數(shù)據(jù)壁壘。通過大數(shù)據(jù)的分析手段，提升自身決策能力以及公信力。政府也能在這過程中了解自身能力不足，進(jìn)而在人力、設(shè)備、工具上進(jìn)行長遠(yuǎn)的投資，提升數(shù)據(jù)搜集、分析、使用的能力。開放政府?dāng)?shù)據(jù)對于活化政府機(jī)構(gòu)所搜集持有的各種數(shù)據(jù)是有益處的。通過部門開放財政支出的信息，這些數(shù)字可以被更充分，更有效率地被利用，有助于政府更有效地掌握各機(jī)關(guān)既有數(shù)據(jù)，進(jìn)而提高整體效能。為落實(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，凝聚民眾對政府的向心力，政府應(yīng)推動信息的透明化。

身體力行，為了激活政府開放數(shù)據(jù)的能量，政府作為用戶在投資開放數(shù)據(jù)項(xiàng)目時要考慮到雇傭足夠的數(shù)據(jù)專家、統(tǒng)計專家來服務(wù)各級政府與機(jī)構(gòu)。這當(dāng)中不單包括雇傭新專家，也包括提升原有員工待遇，從而讓他們繼續(xù)為政府作出貢獻(xiàn)。除了雇傭?qū)＜彝?，政府?yīng)當(dāng)在教育項(xiàng)目上進(jìn)行投資。這涉及到整體開放數(shù)據(jù)理念、概念、操作方式、利益相關(guān)方溝通與吸引參與策略的培訓(xùn)，也包括數(shù)據(jù)能力（數(shù)據(jù)搜集、分析、可視化技能）的培養(yǎng)。例如英國政府于2014年4月重新修訂的《英國政務(wù)工作職能計劃》中就包括招聘具有相應(yīng)技能的公務(wù)員隊伍。英國政府希望通過招聘不同層次的專家，推進(jìn)政府部門的數(shù)字化進(jìn)程，同時也激勵其他公務(wù)員掌握數(shù)字和IT技術(shù)，從而提升中央政府的技術(shù)能力。此外，2014年8月，英國政府成立了一個新的數(shù)字研究實(shí)驗(yàn)室，為政府公共部門提供測試服務(wù)和相關(guān)網(wǎng)站的優(yōu)化設(shè)計，利用最新的技術(shù)設(shè)備確保公共部門能夠根據(jù)用戶需求開展數(shù)字服務(wù)。［9］

（四）政策制定者

政府開放數(shù)據(jù)最大挑戰(zhàn)并非出自于技術(shù)問題，而是在于有沒有相關(guān)配套的管理機(jī)制。政府若是想通過開放數(shù)據(jù)，來讓民眾取用打造更多的增值服務(wù)，要有完善配套的修法機(jī)制，而不是一味專注于數(shù)據(jù)開放。好的開放數(shù)據(jù)政策能彌補(bǔ)妨礙開放數(shù)據(jù)的架構(gòu)上的因素，并創(chuàng)造一系列積極的激勵，鼓勵政府內(nèi)外部的數(shù)據(jù)共享。政府需要為開放數(shù)據(jù)的使用，無論政府內(nèi)部還是外部，制定法則。具體來說，在開放數(shù)據(jù)這個特定背景下，政府應(yīng)當(dāng)提供一定的法律、條例來進(jìn)行管理和約束：第一，定義訪問和獲取相關(guān)敏感信息和數(shù)據(jù)的權(quán)利：比如醫(yī)療記錄，稅收退免記錄，駕駛記錄等等；第二，決定哪些數(shù)據(jù)是個人和企業(yè)必須共享出來的；第三，為政府?dāng)?shù)據(jù)采集、管理、分發(fā)定下規(guī)則和指南；第四，為數(shù)據(jù)共享定下獎勵措施。進(jìn)一步，政府需要為開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量控制、數(shù)據(jù)格式制定統(tǒng)一的評價體系和標(biāo)準(zhǔn)。政府制定數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略，從愿景、目標(biāo)及保障措施等方面合理規(guī)劃數(shù)據(jù)開放路線，并確保其有效實(shí)施；地方政府要結(jié)合本地現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)制定數(shù)據(jù)開放政策，為地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放指引方向。［10］

為了確保開放數(shù)據(jù)政策的執(zhí)行，整個政府部門公務(wù)員務(wù)必在執(zhí)行開放數(shù)據(jù)政策前，完全理解、認(rèn)知、清楚明白何謂開放數(shù)據(jù)的涵義、精神與信仰，要執(zhí)行開放數(shù)據(jù)政策，則該組織單位，必須有開放的精神，如此才能執(zhí)行到位，故公務(wù)員必須將開放的精神與文化內(nèi)化。政府內(nèi)部應(yīng)定期檢視所屬單位推行的績效，制定公務(wù)人員執(zhí)行開放數(shù)據(jù)的相關(guān)制度，以利提高推行之力。

三、政府要吸引利益相關(guān)方參與

政府需和民間攜手合作，才能持續(xù)走下去。政府在開放數(shù)據(jù)時，也需要民眾加以應(yīng)用，才能產(chǎn)生效益，唯有政府與民間攜手合作，政府開放數(shù)據(jù)之路才能長久走下去。政府要懂得銜接民間力量。

政府開放數(shù)據(jù)的利益相關(guān)方可分為四種：第一，民眾。民眾都能從開放數(shù)據(jù)帶來的透明化（不單是政府透明，更是價格、消費(fèi)透明）中獲益，政府可以考慮召開公眾論壇來吸引民眾了解開放數(shù)據(jù)的益處，了解開放數(shù)據(jù)過程中的隱私保護(hù)，了解開放數(shù)據(jù)怎樣提升政府服務(wù)。民眾本身也可以反向?yàn)橥ㄟ^共享自身數(shù)據(jù)來為開放數(shù)據(jù)項(xiàng)目作出貢獻(xiàn)。比如，共享自身健身數(shù)據(jù)可以幫助醫(yī)療機(jī)構(gòu)更好了解民眾健康情況，有針對性制定醫(yī)療方案。第二，商業(yè)。不同的企業(yè)，無論是跨國公司，新興數(shù)據(jù)公司，創(chuàng)業(yè)公司又或政府合約企業(yè)都想了解政府的開放數(shù)據(jù)政策和規(guī)則，并試圖對政策制定施加影響。但更重要的是，這些商業(yè)公司都通過利用開放數(shù)據(jù)，設(shè)計了諸多創(chuàng)新的服務(wù)和產(chǎn)品。這些都是極好的案例，能夠幫助政府更好吸引其他企業(yè)參與進(jìn)開放數(shù)據(jù)計劃。第三，媒體。新聞記者使用開放數(shù)據(jù)集來識別值得關(guān)注的趨勢、模式、行為。與之相應(yīng)，開放數(shù)據(jù)使得媒體有了新的數(shù)據(jù)源來創(chuàng)建可視化產(chǎn)品供讀者進(jìn)行探索。媒體也是開放數(shù)據(jù)成功案例的推廣者。政府應(yīng)當(dāng)吸引媒體的參與，通過他們讓民眾了解開放數(shù)據(jù)可以如何改變生活，通過媒體讓民眾及早了解新的政策變化，從而收集相關(guān)的反饋來完善開放數(shù)據(jù)計劃。媒體對開放數(shù)據(jù)計劃的報道也將更好激發(fā)民眾參與，通過眾包方式來給予政府反饋和幫助。政府也能通過媒體進(jìn)行人員招募，活動宣傳，加強(qiáng)開放數(shù)據(jù)計劃的能力建設(shè)和擴(kuò)大影響力。第四，NGO。開放數(shù)據(jù)為NGO（公益機(jī)構(gòu)，學(xué)校，智庫等等）提供了豐富的數(shù)據(jù)源。無論是本國自己政府發(fā)布的數(shù)據(jù)，還是國際機(jī)構(gòu)、政府發(fā)布的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)都能幫助NGO更好地展開業(yè)務(wù)工作。NGO除了使用數(shù)據(jù)，也能更好影響政府機(jī)構(gòu)發(fā)布數(shù)據(jù)的優(yōu)先級和相應(yīng)政策制定。特別的，對于專注于教育的NGO，也可以開始著眼于數(shù)據(jù)通識能力培養(yǎng)的問題。因?yàn)殡S著數(shù)據(jù)越來越開放，我們的普羅大眾的數(shù)據(jù)能力還很弱，相應(yīng)的培訓(xùn)是非常需要的。［11］［12］

四、結(jié)語

英國開放知識基金會的首頁上有兩個提問，除了“什么是開放政府?dāng)?shù)據(jù)”，另一個則是“為何需要開放政府?dāng)?shù)據(jù)？”，其主張有三：“透明，透明不僅是近用，還包括分享與再使用”、“釋出社會與商業(yè)價值”、“參與治理”。誠然，政府?dāng)?shù)據(jù)僅是開放數(shù)據(jù)運(yùn)動的一環(huán)，但民間聲音主張透明，實(shí)在是因?yàn)殚_放政府?dāng)?shù)據(jù)，能夠讓公民有權(quán)監(jiān)督或施加壓力使政府更具效能，至于商業(yè)價值僅是其一而非全部?，F(xiàn)在政府往往首先把公民視為“客戶”，而不是“合作伙伴”，過分強(qiáng)調(diào)這一概念，卻模糊了公民行動和參與的意義。若開放政府?dāng)?shù)據(jù)能既如理想地運(yùn)作，那么將能期望通過促進(jìn)透明治理增進(jìn)民眾對政府的信賴，有效地配置行政資源，并且通過全民參與和民間力量促進(jìn)政府與民眾之互動，與政府相互對話，達(dá)到真正的開放政府。在現(xiàn)行的政府開放數(shù)據(jù)運(yùn)動推動中，政府部門應(yīng)該要意識到通過政府?dāng)?shù)據(jù)的開放，第一個受益者應(yīng)該是政府自身。也就是，從政策上來說，施政治理的優(yōu)化，效率與效能提升應(yīng)該被視為第一優(yōu)先考慮的。也因此當(dāng)歐盟在談需優(yōu)先開放的數(shù)據(jù)集時，談的是與民生相關(guān)的，從衣食住行等開始盤點(diǎn)數(shù)據(jù)與開放。這些是有著高價值但不一定是高經(jīng)濟(jì)價值的數(shù)據(jù)。以此為核心政策，我們該重新思考一個數(shù)字時代的政府與人民之間的關(guān)系會是什么？未來五年，十年后的政府他應(yīng)該是如何？而這正是國際探討Government 2.0的重點(diǎn):政府即平臺的概念。而開放數(shù)據(jù)在此扮演的是基礎(chǔ)骨干的角色，是連結(jié)一切的關(guān)鍵。

［1］Freedom of Information Act（United States［EB/ OL］.（2016—3—1）.http：//en.wikipedia.org/wiki/Freedom_of_Information_Act_（United_States）.

［2］賈一葦，劉鷺鷥.英國完善數(shù)據(jù)開放提升政府服務(wù)質(zhì)量經(jīng)驗(yàn)借鑒［J］.電子政務(wù)，2015，（12）:105—116.

［3］鄭磊.大道之行:政府?dāng)?shù)據(jù)開放［J］.上海信息化，2015，（9）:21—13.

［4］麥肯錫全球研究所.大數(shù)據(jù)：創(chuàng)新、競爭和提高生產(chǎn)率的下一個新領(lǐng)域［R］.美國：麥肯錫咨詢公司，2011.

［5］涂子沛.大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命［M］.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2012.

［6］Bertot J C著，鄭磊，徐慧娜，包琳達(dá)譯.大數(shù)據(jù)與開放數(shù)據(jù)的政策框架:問題、政策與建議［J］.電子政務(wù)，2014，（1）：6—14.

［7］陳美.英國開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行研究［J］.圖書館建設(shè)，2014，（3）：22—27.

［8］加拿大在國際開放數(shù)據(jù)日發(fā)布其開放數(shù)據(jù)行動方案［EB/OL］.http://www.escience.gov.cn/article/artice_16094.html.2015—12—10.

［9］魏凱.各國政府積極制定推進(jìn)政策數(shù)據(jù)開放運(yùn)動席卷全球［J］.世界電信，2014，（Z1）:49—54.

［10］Zuiderwijk A，Janssen M.Open data policies，their implementation and impact:a framework for comparison［J］.Government Information Quarterly，2014，31，（1）：17—29.

［11］Rui Pedro Louren?o.An Analysis of Open GovernmentPortals：APerspectiveofTransparencyfor Accountability［J］.GovernmentInformationQuarterly，2015，（32）：323—332.

［12］Jian-Chuan Zhang，Yu-Che Chen.Enhancing Open Government Information Performance：A Study of Institutional Capacity and Organizational Arrangement in China［J］.Chinese Journal of Communication，2015，8，（2）：160—176.

責(zé)任編輯:溫朝霞

G203

A

1003—8744（2016）05—0081—07

*本文系2015年廣州市哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展“十二五”規(guī)劃課題“廣州政府開放數(shù)據(jù)研究”（批準(zhǔn)號: 15Y62）的階段性研究成果。

2016—8—26

陳麗冰（1979—），女，中共廣州市委黨校圖書館副研究館員、信息系統(tǒng)項(xiàng)目管理師，主要研究方向?yàn)樾畔①Y源管理與開發(fā)。