建立數字政府　　提升社會服務能力

蘭紅平

建立數字政府提升社會服務能力

蘭紅平

建立和完善數字政府是近年來國際上發(fā)達國家適應信息技術發(fā)展、提高政府社會服務能力和管治能力、激發(fā)創(chuàng)新活力的重要舉措，文章試圖總結美國特別是洛杉磯郡和洛杉磯市政府建立數字政府的經驗和措施，并結合深圳在數據開放和政府信息化發(fā)展方面存在的問題提出推動高速無線網絡覆蓋，大力推進政府數據公開，激發(fā)大數據創(chuàng)新，構建以市民為中心的高效智能服務體系，以集約化的電子政務提高政府部門的工作效率，建立首席信息辦公室和首席信息官等五條建議。

洛杉磯；數字政府；數據開放

洛杉磯郡是美國最大的都會區(qū)之一，人口達到1100萬，面積約12000平方公里，2013年郡政府財政收入達到260億美元，人口和經濟規(guī)模與深圳市相近。本文試圖總結美國和洛杉磯市建設開放透明政府，開放政府數據，剌激創(chuàng)新活力，提升社會服務質量，引領大數據產業(yè)發(fā)展的經驗和措施，并提出了五項建議供相關部門參考和借鑒。

一、美國政府和洛杉磯政府建立數字政府的經驗和措施

（一）推動高速無線網絡覆蓋

1992年美國提出建設信息高速公路戰(zhàn)略，［1］在過去20年取得了重大成果，引領了全球信息技術發(fā)展的潮流。加州政府高度重視數字寬帶發(fā)展，認為寬帶對經濟發(fā)展至關重要。加州政府在科技廳下面專門成立了寬帶和數據服務辦公室，加強科技廳和私營企業(yè)、非營利組織、社區(qū)組織及公營組織之間的溝通，推動無線寬帶網絡的發(fā)展。一是加州的WIFI覆蓋面高。加州的很多公共設施都有免費的WIFI，WIFI的高覆蓋面，為學生和低收入人群提供了免費互聯網的服務，使人人享受到及時的信息傳播服務。二是WIFI非常便捷。每到一個地方，無論是GETTY博物館、科學中心、南加大校園還是麥當勞，都是無需認證即可享受無線網絡服務。相比于深圳市，一方面WIFI的覆蓋面很有限，另一方面有些機構雖然提供WIFI服務，但無線網絡的認證非常復雜，要花費比較長的時間才能上網，提供的無線服務相當敷衍，阻擋了相當多的人享受無線網絡服務。

（二）大力推進政府數據公開，激發(fā)大數據創(chuàng)新

美國經濟社會發(fā)展表明，市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，但政府在產業(yè)升級方面可以發(fā)揮基礎性引領作用，例如，計算機發(fā)明是由美國國防部門組織賓州大學的專家開發(fā)完成的，互聯網也是美國國防部APRPANET項目組率先在國防研究中率先應用，然后才逐步民用的。美國政府近年另一個具有里程碑意義的工作就是，系統(tǒng)全面開放政府數據，2011年出臺了《公開透明政府國家行動計劃》，2012年5月出臺了《數字政府——構建21世紀更好服務美國人民的平臺》，2013年12月推出了《公開透明政府國家行動計劃第二版》。在行動計劃中，一個重要內容就是利用Data.gov作為美國剌激創(chuàng)新的平臺，美國政府通過這一平臺，提供大量的可機器讀取的、沒有知識產權限制的數據。

奧巴馬政府明確提出政府數據是重要的國家資產這一概念。2014年5月9日，奧巴馬政府再出臺《開放數據國家行動計劃》，提出政府數據是重要的國家資產這一概念，指出未來全球開放數據將帶來3萬億美元的潛在經濟效益。所有部門都被要求提供可機讀取的公共數據，除了要求在Data.gov上公開，還要在各部門各自的網站上具體說明。Data.gov使用開源代碼開發(fā)，可以在線查詢到39萬多個數據庫，網上有數據的說明以及開放對象、聯系方式。

各州政府對聯邦政府的倡議都給予積極響應。備受美國公共政策研究學者好評的弗吉尼亞州政府數據公開網站開宗明義：開放數據是免費提供給公眾使用易于閱讀的格式信息，弗吉尼亞州開放數據網站的建立是政府不斷追求更大的透明度和問責制的結果，公開數據授權公眾挖掘數據的價值，公民可以開發(fā)移動應用程序和其他工具來使用這些信息的方式，可以轉化為經濟機會，州政府致力于繼續(xù)在網站上增加開放數據集的數量。洛杉磯市市長Garcetti發(fā)布3號市長令，開放洛杉磯市政府公共數據。市長令要求，除了合法的隱私權、保密性、安全性和其他法律規(guī)定的限制數據，政府部門收集的原始數據應以易于查找和訪問的形式讓公眾獲取。市長令指出，洛杉磯市警察局Compstat系統(tǒng)就是開放數據的分析和應用的成功范例，在過去的十年極大地減少了犯罪。市長令要求，洛杉磯市政府將盡快推出洛杉磯市開放數據門戶網站，所有需要向公眾公共的數據都可以通過該網站發(fā)布。洛杉磯市政府數據開放網站已經于2014年初啟用。目前美國各州都建立了數據開放網站，各大城市也都相繼推出了數據開放網站，包括紐約、洛杉磯、芝加哥等。

美國數據開放已經卓有成效，初步形成了美國大數據產業(yè)發(fā)展的基礎，造就了大量的商業(yè)機會，例如美國交通數據的公開，是美國早晚電視節(jié)目備受歡迎的交通路況播報和各種導航軟件的重要數據來源，而且促進了公共政策和社會管理學科研究的蓬勃發(fā)展。洛杉磯市移民數量巨大，歷史上曾經爆發(fā)種族暴亂，治安問題嚴峻，但十多年來治安不斷好轉，就是源于加強對犯罪數據分析應用的COMPTSAT系統(tǒng)。

深圳市近年來也非常重視信息公開和數據公開，但相比于美國，我們的差距還是比較大，一是美國信息公開是系統(tǒng)化的，實現最高程度的公開，即可機讀的數據公開。深圳市各部門信息公開只是信息公開顯示，概要公開，絕大部份都不能下載，更不用說機器讀取。二是美國政府將政府數據作為資源來管理，并為社會充分共享。深圳市各部門多數只是作為應付檢查而做的信息公開顯示，沒有將數據作為公共資源和資產，更沒有像對待實物資產一樣的來管理和維護并產生收益。

（三）構建以市民為中心的高效智能服務體系

一是政府的信息公開非常完善。近年來，奧巴馬政府與國會通過了《政府債效與結果法案修正案》（Government Performance and Results Modernization Act），為了建立更有績效的政府，更少浪費、更節(jié)約資金、更好的服務的政府，美國政府不斷加強績效，美國政府網站不僅有信息公開，還有專門的績效網站和數據公開網站，在洛杉磯市政府的網站也同樣按照聯邦政府的模式，除了一個數據開放網站Data. lacity.gov，還有一個績效網站performance.lacity.gov。二是部門信息共享與協作系統(tǒng)完善。比如每年需要服務大量的福利申請者，對一個申請福利的人來說，需要審查很多因素，包括：這個人是誰，有什么資產，需要什么福利，個人健康情況如何，是否有精神健康問題，是否有犯罪記錄，是否有酒精和毒品問題，家庭關系、教育和工作情況等。需要五個部門的數據和審查。以前這個申請一般都需要三個月以上才能完成福利的發(fā)放，現在通過信息共享系統(tǒng)的建立，將多個部門的數據在線整合共享，用IT技術將這些信息有效結合，得到一個申請福利市民的完整的信息。兩個小時就可以完成對一個福利申請者的審查。三是政府部門監(jiān)管和執(zhí)法情況透明公開。如洛杉磯郡政府衛(wèi)生局網站，可查詢每一個餐館的衛(wèi)生水平、每次檢查的評分、最近幾次檢查的時間、每次檢查的分數等。四是推動全方位的網上信息服務和普及網上辦事服務。加州各政府部門不僅有部門網站，相當多的政府部門還有手機版的網站，不少政府部門還有智能手機APP，非常方便市民查詢各種政府資訊和網上辦事。五是市政府信息服務協同和整合能力比較強。例如洛杉磯郡政府提供手機版本的一站式服務應用Myla311，在這個手機應用上，市民可以報告道路坑洞、清除涂鴉和獲取掃街信息，舉報涉嫌侵犯財產等違法行為，舉報涉嫌非法傾倒事件，報告公園的設施和小徑維護，報告在酒店、汽車旅館和公寓的潛在的游泳池違規(guī)的事件等。

相比之下，深圳設立網站的政府部門雖然比較普遍，但緊跟科技發(fā)展步伐不夠，目前智能手機迅速發(fā)展，大量市民通過手機獲取信息，但通過手機提供信息服務的政府部門還比較少，具有智能手機APP的政府部門則更少，深圳政府在線則僅提供電腦版本的服務，目前還沒有手機應用?，F在氣象部門開發(fā)的“深圳天氣”APP、交警部門開發(fā)的“深圳交警”APP、交通部門開發(fā)的“交通在手”APP等有較多用戶群，但整體上全市政府部門提供智能手機APP服務比較少，導致公共服務的效率和覆蓋面很不足。

（四）以集約化的電子政務提高政府的工作效率

加州政府部門被要求通過電子郵件、社交網絡等基于網絡的協作方式進行部門協作，包括視頻會議和在線會議，來提高效率和降低時間成本。另外，通過大量的在線文件共享形式來處理，如microsoft office 365、google drive、microsoft sharepoint可提高溝通和協作的成本。洛杉磯市政府大量的公文和信息的溝通都通過云處理系統(tǒng)來完成，文件存儲于云端，文件處理更簡化，成本更低，效率更高。通過云數據中心和在線文件共享，使得文件的處理和溝通非常高效，目前美國microsoftoffice 365軟件的銷量已經超過了傳統(tǒng)office的銷量。洛杉磯市的首席數據官認為未來美國的辦公處理大部份將基于云端的處理和共享服務。

（五）建立首席信息辦公室和首席信息官，推動電子政務和大數據產業(yè)發(fā)展

起用跨界人才推動數據公開和電子政務，這是美國各大都市能夠有效推動電子政務發(fā)展的關鍵因素。政府部門推動電子政務工作和大數據開放困難很大，首先，數據種類多，數據量大，流程復雜，涉及法律和信息安全問題。其次，各個部門之間信息技術能力參差不齊，把信息分析和管理當作一件輔助性的工作，信息技術人員地位低，一些高層次的官員科技素養(yǎng)不足，導致存在信息孤島，數據被鎖在各部門的數據庫，大數據的效應還沒有真正發(fā)揮。他們的做法是設立政府首席信息辦公室，并設立首席信息官和首席數據官的職位，負責政府內部部門間的數據共享，并負責推進全市電子政務的發(fā)展。據了解，近兩年目前美國重要的城市，如紐約、芝加哥、舊金山、洛杉磯等大都市都設立了市長首席信息辦公室和首席信息官和首席數據官。洛杉磯市政府市長信息科技辦公室既負責社會科技產業(yè)指導，也負責政府信息服務的統(tǒng)籌和服務網站建設，首席信息官和首席數據官不僅是信息技術和數據方面的專家，而且具有多年的政府工作經驗，也是政府治理和管理方面的專家，特別是對政府內部數據流程、需求以及關鍵的障礙有深刻理解，因此有效地推動了電子政務的發(fā)展。在重要的政府部門則設立了數據服務專員，負責與政府首席數據官溝通協調，并負責本部門的數據共享。比如洛杉磯市的首席數據官Ali farahani是一名南加州大學的計算機博士，是信息技術的權威，更重要的是他曾經在多個政府部門工作，對政府工作流程和業(yè)務十分熟悉，了解電子政務癥結之所在及主要需求和推動工作的重點環(huán)節(jié)，因此洛杉磯市的電子政務工作進展非常迅速，對各部門的指導也非常到位。

二、對深圳市政府建立數字政府的啟示和建議

（一）大力提升WIFI網絡覆蓋面和上網便捷性

一是提高WIFI網絡覆蓋面，明確要求政府部門、公園、廣場等公共場所提供免費WIFI服務，推動重要的社會機構和部門提供無線網絡服務。二是大力提高上網便捷性，協調建立統(tǒng)一的身份認證中心，至少實現在政府部門的辦公場所以及公共場所一次認證、統(tǒng)一生效、三個月不用再注冊等，提高無線上網的便捷性。

（二）加快推動和實現政府數據的開放和應用，引領大數據及相關產業(yè)的創(chuàng)新或研究

一是建立深圳數據公開門戶網站，將各政府部門的數據公開數據庫、標準、頻率和聯系方式都集約在同一個數據公開門戶網站上，形成系統(tǒng)的、可機讀的公共數據公開，吸引相關單位、部門、科研院所研究和利用深圳數據，激發(fā)和引領大數據產業(yè)發(fā)展。二是統(tǒng)一政府部門的數據庫建庫指引和共享策略，指導各政府部門共享數據，逐年逐步開放，通過五年左右的時間形成全方位開放的局面，除了法律規(guī)定和涉密外，重要政府數據均對市民開放。三是建立和強化政府數據作為政府資產管理的理念，明確管理、儲存、使用等制度和細則。

（三）建立和整合市政府公共云數據中心

除允許數據安全級別高、自我管理能力強的單位和部門自建機房和數據庫的同時，深圳市政府應建立和整合政府公共云數據中心，各部門的數據和數據庫均可存儲于市公共云數據中心（對于涉密性的數據可以另辟備份中心加密存儲和管理），提供對內部數據服務器群和對外服務的服務器群，分級、分類、分部門、分安全機制策略管理維護。另一方面，深圳市公共云數據中心可以作為政府各部門文件云平臺，推動政府部門之間的數據共享，公文和辦公自動化系統(tǒng)的數據庫和服務器均可存放于此，通過文件和數據共享處理系統(tǒng)，建立安全、集中、高效的云文件處理平臺，提高政府部門的辦公效率。

（四）推動和推廣政府部門電子政務移動服務示范項目

目前信息技術發(fā)展十分迅速，信息技術已經成為政府服務市民的最重要手段，應加強對政府手機應用等最新科技服務的推進步伐。一方面政府加強統(tǒng)籌力度，做好深圳政府在線的升級和發(fā)展，加強一站式的手機門戶應用APP；另一方面激發(fā)各部門的活力，建立信息共享的專家聯席會議，以信息惠民工程倒逼政府部門之間的數據共享，推出優(yōu)秀各類示范應用APP和微信，激勵和引導政府部門提供優(yōu)質服務。

（五）建立市長首席信息官和首席數據官制度，健全配套的制度和措施

這是推動電子政務、政府資訊服務和大數據服務的關鍵環(huán)節(jié)。信息和數據管理及服務與政府政策的宏觀管理有天壤之別，借鑒洛杉磯市的做法，一方面要加強對企業(yè)和社會信息技術和產業(yè)發(fā)展的指導，另一方面強化政府內部提供資訊服務的能力。一是設置高級別的首席信息官和首席數據官，聘請懂管理、懂數據和懂技術的人員擔任首席信息官和首席數據官，并給予充分授權，有力地推動深圳市電子政務、政府資訊服務和大數據服務的發(fā)展。二是統(tǒng)籌全市各部門數據共享、數據公開和數據公開門戶網站建設，既有力地推進政府信息服務門戶網站建設以及數據共享和公開，也能夠指導各政府部門的數據共享和電子政務。

［1］田溯寧.美國“信息高速公路”計劃及對中國現代化的啟示［J］.科學導報，1994，（2）.

責任編輯：周修琦

D 771.2

A

1673-5706（2016）01-0115-04

2015-11-12

蘭紅平，深圳市氣象局副局長、高級工程師，深圳市政府特殊津貼人員。