依法治國方略背景下我國體育管理體制的發(fā)展

夏慈忠，黃曉靈

依法治國是黨管理和治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，建設法治中國是偉大中國夢不可或缺的重要組成部分。為了早日建成社會主義法治國家，實現(xiàn)法治中國夢，必須全面深化政治體制改革，大力推進依法治國進程[1]。黨的十八屆三中全會將社會改革作為全面深化改革的重大領域之一，體育管理體制改革也因此成為一項迫切的改革任務而被提上議事日程。十八屆四中全會更是把依法治國確定為全會的主題。這充分表明了國家反腐倡廉的決心和意志，這一主題與十八屆三中全會所確定的全面深化改革議題形成完美的接應。改革需要法治，法治的完善更需要各方面改革的促進，而在新時期我國體育管理體制發(fā)展過程中，法律的制定和完善尤為重要。2014年中央第十一巡視組向國家體育總局反饋巡視的情況中，圍繞體育賽事的行業(yè)不正之風問題尤為突出，主要表現(xiàn)在：賽事審批繁雜、裁判員執(zhí)法力度受到質(zhì)疑、賽事暗箱操作嚴重、運動員違規(guī)違紀現(xiàn)象以及比賽弄虛作假。同時還存在賽事的監(jiān)督機制缺位、總局直屬單位機構(gòu)權(quán)利過于集中、管理人員職位掛名現(xiàn)象嚴重等[2]。這些問題，與我國依法治國的理念完全是背道而馳的。由此可見，在推行依法治國基本方略的背景下，加快體育管理體制改革顯得尤為迫切。

1 我國體育管理體制的發(fā)展現(xiàn)狀

體育管理體制是我國體育事業(yè)蒸蒸日上的保障。它統(tǒng)籌著體育管理的機構(gòu)設置、權(quán)限劃分、運行機制和各項制度，是一個系統(tǒng)工程，體育事業(yè)的發(fā)展不能偏離它的方向。新中國成立后，基于當時的國際背景和我國的實際情況，確立了適應我國國情的舉國體制。它的實施初衷是想依靠政府機構(gòu)的權(quán)利與社會體育組織完美結(jié)合，以此在短時間內(nèi)迅速提高我國的體育水平，是一種結(jié)合型的管理體制[3]。雖然在計劃經(jīng)濟時期，舉國體制在提高我國的國際地位和促進經(jīng)濟發(fā)展等方面均發(fā)揮了積極的作用，然而隨著中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌和社會的轉(zhuǎn)型，其弊端也逐漸凸顯出來。在2008年北京奧運會我國登上金牌總數(shù)第一寶座之后，國家審時度勢，提出了由體育大國向體育強國邁進的戰(zhàn)略計劃[4]。為此我國的體育管理體制改革也提到日程上來，原有的舉國體制也應逐漸向國家管辦和社會管辦相結(jié)合的管理體制轉(zhuǎn)變。其發(fā)展現(xiàn)狀有以下幾個方面。

1.1 運動訓練管理體制方面

為了盡快提高我國競技體育在國際體壇中的地位，國家制定了以奧運會為中心的競技體育“優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略，即奧運爭光計劃。這是針對我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和競技體育發(fā)展需求而提出的，是我國三級訓練體系運行的指導性文件?！芭e國體制”下奧運爭光計劃的實施，對我國競技體育水平的提高和國際體壇地位的提升發(fā)揮了巨大的作用。然而，伴隨著我國政治、經(jīng)濟體制的不斷完善，競技體育人才的培養(yǎng)模式逐漸跟不上改革潮流的步伐。實際上，由于“舉國體制”下運動訓練的弊端，國家有關部門早在20世紀80年代初就開始探索運動訓練體制的改革，其主要變化就是以多軌制替換以前的單軌制，讓人才培養(yǎng)呈現(xiàn)出多層次、多模式和多路徑的趨勢，不斷調(diào)動社會力量參與體育的建設中來，提高高水平運動員的輸出效率[5]。但是現(xiàn)實的環(huán)境卻讓這種管理體制發(fā)展嚴重受阻。體育管理部門的高度集權(quán)，對運動員的過多控制，使得在我國競技體育人才培養(yǎng)的實際過程中，人才的培養(yǎng)與各地方自主辦體育中人才的輸送銜接不起來，國家培養(yǎng)與社會培養(yǎng)協(xié)調(diào)不夠，專業(yè)運動員訓練與普通教育培養(yǎng)出現(xiàn)了矛盾。這些導致了我國的競技體育人才培養(yǎng)體系仍然靠政府主導，形式明顯單一的不利局面。

1.2 運動競賽管理體制方面

我國目前的運動競賽管理體制依舊是在國家體育總局領導下由各省、直轄市和自治區(qū)的體育競賽部門負責的運動競賽組織體制。其優(yōu)點是利于統(tǒng)一指揮，以體育總局管理為主，能夠很好地發(fā)揮“舉國體制”的優(yōu)勢[6]，對我國高水平運動競技成績的快速提升發(fā)揮巨大的作用。但是，隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民群眾對體育的重新認識，這種管理體制也呈現(xiàn)出許多弊端。體育管理部門的資源壟斷嚴重限制著運動競賽的組織運行，權(quán)利過于集中，行政審批過于繁雜，各大型體育賽事都是國家或地方政府主辦，缺乏社會力量的介入，與市場經(jīng)濟發(fā)展需求的矛盾越發(fā)嚴重[7]。同時，我國的競賽體制與國際競賽相比仍有較大差距，為了實現(xiàn)“奧運爭光計劃”的目標，國家把奧運戰(zhàn)略凌駕于體育事業(yè)發(fā)展的最高層，各項訓練與競賽都被披上“奪冠”的外衣，并沒有將競技體育的發(fā)展回歸到“生活體育”的本質(zhì)。這些不足和缺陷應隨著我國政治、經(jīng)濟體制改革的深化不斷進行糾正和完善，遵循體育發(fā)展的自然之道，使我國的競賽管理體制能呈現(xiàn)出一個良性的發(fā)展趨勢。

1.3 群眾體育管理體制方面

自新中國成立以來，我國的群眾體育發(fā)展一直處于低水平階段，這跟當時我國的國情是緊密相關的。由于經(jīng)濟發(fā)展落后，人民群眾的生活水平尚處于解決溫飽階段，體育在群眾的意識里只是一個概念而已。這種客觀原因?qū)е铝宋覈罕婓w育管理方面缺乏相應的法律制度的支持，使得群眾體育的發(fā)展無章可循。改革開放后，國家加強了對競技體育的管理，但是這一時期仍把體育和政治緊密的聯(lián)系在一起，雖然在當時的環(huán)境背景下是有必要的，但造成了競技體育與群眾體育發(fā)展的失衡，以至于國家頒布了《全民健身計劃綱要》以及《全民健身條例》之后，體育管理部門也并沒有按照綱要進行管理，群眾體育的發(fā)展仍沒有得到足夠的重視，這種現(xiàn)狀在很大程度上限制了我國群眾體育的發(fā)展。

2 我國體育管理體制存在的主要問題

2.1 管理效率低，體育運行機制不完備

由于政府在體育事業(yè)管理中居于主導地位，國家體育總局代表政府幾乎行使全部職能，對各地體育協(xié)會或體育組織進行指導和監(jiān)督。在這樣一種大一統(tǒng)的局面下，雖然總體上對我國體育組織的運行起到指導作用，但是在實際的操作過程中，管的太細，缺乏彈性，人才流動不暢，嚴重限制了體育事業(yè)的發(fā)展步伐，且管理效果甚微。另外體育組織內(nèi)部過多地介入政治,權(quán)力運行頻頻受阻，尤其是近些年媒體頻繁曝光的明星運動員丑聞，無不反映出在現(xiàn)有的管理體制下對運動員的生活和訓練管理不到位，缺乏相應的配套機制。

2.2 體育競賽行業(yè)不正之風日益嚴重

在我國市場經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，人們?nèi)狈w育本質(zhì)功能的認識，認為體育的發(fā)展就是應該用金牌進行衡量，而更為堪憂的是，許多運動員和教練員也都以這種“金牌至上”的觀念作為訓練及競賽動力，甚至為了實現(xiàn)金牌目標不擇手段。假球事件的頻繁發(fā)生，黑哨背后的暗箱操作，賄賂問題的無法控制……[8]，體育賽事的運行逐漸成為某些暗箱操作人員謀利的機會，監(jiān)督與約束機制嚴重滯后。這些問題已經(jīng)成為阻礙我國體育競賽發(fā)展的頑疾。

2.3 訓練體制不完善，退役運動員安置問題成堆

我國的競技訓練體制采取的是自上而下的三級訓練體制，即中小學課外訓練、業(yè)余體校和競技運動學校、優(yōu)秀運動隊訓練。我國運動員的教育從小開始是以競技運動訓練的技戰(zhàn)術(shù)為主，很大程度上忽略了運動員自身年齡階段的文化素質(zhì)教育[9]。許多明星運動員在退役后，不可能都像“李寧、姚明和楊威”那樣成功轉(zhuǎn)型商業(yè)投資，由于缺乏文化底蘊與生存技能，大部分運動員在退役后都面臨著就業(yè)問題。有的只能從社會底層工作做起，而這些問題都是我國競技體育訓練體制自身的弊端所造成的。如果這些問題解決不了，運動員的長遠利益也就得不到保障。長期如此，勢必會影響到我國競技體育后備人才的供給問題。

2.4 群眾體育發(fā)展落后，競技體育后備人才供應不足

群眾體育的發(fā)展水平是一個國家體育實力的重要衡量標準，是體育事業(yè)發(fā)展壯大的基礎與支撐[10]。然而，在重視競技體育發(fā)展的今天，如果缺乏相應的法律機制保障，群眾體育的發(fā)展只能是一句口號。過度重視競技體育的發(fā)展不僅造成人們對體育認識的偏差，而且阻礙了社會辦體育的積極性；而僅僅依靠國家的競技體育訓練體制，由于缺乏群眾體育這個大平臺的支持和社會體育人才的輸送，在不久的將來將會出現(xiàn)嚴重的后備人才斷層，特別是在一些基礎大項上。后備人才是競技體育持續(xù)發(fā)展的“血液”，而群眾體育是造血的“骨髓”，如果不能很好地處理兩者之間的關系，群眾體育不但發(fā)展不起來，競技體育也會跌入低谷。

3 依法治國方略對我國體育管理體制發(fā)展的啟示

3.1 完善訓練體制的法律機制，制定《運動員退役安置法》

目前我國運動訓練管理體制存在著種種缺陷和不足，其中尤為重要的是運動員自身的文化素質(zhì)和退役后的安置問題。針對這一問題，筆者在查閱了大量的相關文獻資料以及結(jié)合我國運動員發(fā)展實際的基礎上，提出了制訂《運動員退役安置法》這一構(gòu)想。我國與歐美諸多發(fā)達國家在訓練體制上存在著顯著的差異，基于我國自身的國情和發(fā)展實際，雖然不能像歐美發(fā)達國家一樣主要依托社會和市場間接管理競技體育，但是我們可以在法律上保障運動員的長遠利益，解決好運動員退役后的出路問題。這對我國競技體育后備人才的培養(yǎng)也是一個激勵作用。

談到制訂《運動員退役安置法》，筆者認為，可以在我國運動員的三級訓練體系中實行分段分層次的積分排名制度。少兒體校和競技運動學校是一個層次，優(yōu)秀運動隊(國家隊)訓練是另一個層次。按照運動員的考核成績和競賽成績按比例折算成積分，同時在《運動員退役安置法》中制定出相對應的積分分數(shù)的安置措施和享受權(quán)利這樣一個評價標準。這樣一來，我國運動員訓練的積極性將會大大增加，我國的運動訓練管理體制也將會更加科學和完善。

3.2 以立法的形式明確體育競賽的組織和評判權(quán)力

體育競賽是檢驗運動員訓練成果的重要媒介，也是運動員獲得榮耀和走向世界的重要平臺。目前我國體育競賽的發(fā)展過程中，賽事審批的繁雜、裁判員執(zhí)法力度遭受質(zhì)疑、運動員自身的違規(guī)違紀現(xiàn)象以及比賽弄虛作假等，嚴重違反了競賽的公平性原則，損害了運動員的權(quán)利?；谶@種狀況，以立法的形式來規(guī)范體育競賽具體的組織和評判權(quán)利，提高體育競賽的法律地位，規(guī)范賽事的審批和運動員、裁判員的選拔程序，使體育競賽的組織和流程更加透明化和公開化，杜絕體育賽事被暗箱操作的可能，還運動員一個公正、公開、公平的競賽環(huán)境。

3.3 通過法律手段保障和促進群眾體育的發(fā)展

在我國群眾體育發(fā)展過程中，雖然現(xiàn)已頒布的《體育法》對社會體育有一定闡述與規(guī)定，然而它的重點仍是在競技體育方面，加上它的頒布至今已經(jīng)20年了，隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，其里面一些關于社會體育方面的規(guī)定已經(jīng)明顯滯后[11]。而《全民健身計劃綱要》及《全民健身條例》又因為種種原因在執(zhí)行層面上缺乏操作性，因此，在重視競技體育的今天，加強對群眾體育管理體制的法制建設迫在眉睫。對于已有的體育法律法規(guī)，應在法律內(nèi)容里明確群眾參與體育的權(quán)利，依據(jù)我國群眾體育的發(fā)展實際對與《體育法》相配套的其他法律法規(guī)進行修正與改進，同時在執(zhí)行層面上提高實際操作性，完善體育執(zhí)法監(jiān)督體系。另外，政府還可以對一些發(fā)展較好的非營利體育組織進行適當放權(quán)，讓它們擁有更多的體育公共資源，提高體育產(chǎn)品及服務質(zhì)量。

4 結(jié)語

目前，依法行政、建設法治中國已經(jīng)成為各行各業(yè)的共識，法制化更是各級體制改革發(fā)展的必然趨勢。早在20世紀80年代初，我國便開始了對體育管理體制改革的探索，然而以往的改革都是對以前管理體制和職能的小修小補，缺乏根本性的變革。隨著近年來我國三大球在國際大賽上的接連失利，我國體育管理體制的改革已經(jīng)進入深水區(qū)，必須要進行大力度的改革。在我國深化政治體制改革和全面推行依法治國基本方略的重大背景下，針對我國體育管理體制中的訓練體制、體育競賽和群眾體育發(fā)展過程中所出現(xiàn)的問題，加強我國體育管理體制的法制化建設可謂迫切之極。因此，我國體育管理體制的改革必須建立在法制的基礎上，讓法制成為推動體育管理體制改革的催化劑，全面做到依法治體，保障體育事業(yè)的發(fā)展有法可依。

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