政府購買公共體育服務(wù)的困境及優(yōu)化策略

魏太森，劉曉麗

(1.泉州師范學(xué)院體育學(xué)院，福建 泉州 362000;2.武漢體育學(xué)院新聞傳播學(xué)院，湖北 武漢 430079)

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政府購買公共體育服務(wù)的困境及優(yōu)化策略

魏太森1，劉曉麗2

(1.泉州師范學(xué)院體育學(xué)院，福建 泉州 362000;2.武漢體育學(xué)院新聞傳播學(xué)院，湖北 武漢 430079)

采用文獻(xiàn)資料法與邏輯分析法，對現(xiàn)階段我國政府購買公共體育服務(wù)的困境進(jìn)行研究。政府購買公共體育服務(wù)的邏輯起點在于公民參與體育權(quán)利，體現(xiàn)了對人的發(fā)展權(quán)的尊重和以人為本的發(fā)展理念?，F(xiàn)階段政府購買公共體育服務(wù)的主要困境在于公共體育服務(wù)的供給不平衡、體育社會組織發(fā)育不完善、法律制度不完善及缺少監(jiān)督評價和問責(zé)機制等?？梢酝ㄟ^以下策略優(yōu)化政府購買公共體育服務(wù)：擴大和完善政府在公共體育領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付制度、加快培育合格的承接主體、加強政府購買公共體育服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)立法及健全購買公共體育服務(wù)監(jiān)督和問責(zé)機制等。

政府購買；公共體育服務(wù)；困境

當(dāng)前我國正處于“經(jīng)濟建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型時期，政府的公共服務(wù)職能進(jìn)一步強化。黨的十八大強調(diào)，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多地利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。2013年公布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》為政府購買公共服務(wù)明確了具體方向?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》提出了完善財稅價格政策。這些都要求建立健全政府購買社會服務(wù)機制，創(chuàng)新財政資金使用方式。當(dāng)前公共服務(wù)的供給模式存在質(zhì)量與效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題，必須通過創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，完善公共服務(wù)供給體系。政府購買公共體育服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機制作用，處理好政府、市場和社會的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府職能。然則，政府購買公共體育服務(wù)的進(jìn)程受到各類因素的制約，導(dǎo)致公共體育服務(wù)供給效率不高。

1　政府購買公共體育服務(wù)的過程邏輯

1.1政府購買公共體育服務(wù)的邏輯起點

馬克思提出：“國家起源于人們相互間的契約，起源于社會契約?！痹诮?jīng)典的契約理論中，政府權(quán)力誕生于社會的委托。公民通過權(quán)利讓渡的方式將一部分權(quán)利授予國家，同時接受國家的管轄，公民有權(quán)要求國家提供公民生存和發(fā)展所需的公共服務(wù)?；舨妓褂写硇缘匕堰@一過程描述為“權(quán)利的互相轉(zhuǎn)讓”[1]。政府向社會力量購買公共體育服務(wù)，是基于兩者之間的契約關(guān)系，是一種委托——代理的形式，而這種公共服務(wù)的供給方式以一般公民的福利為目的。政府職能轉(zhuǎn)變過程中，將一部分政府職能性工作轉(zhuǎn)交給社會力量，市場和社會組織作為承接主體，履行社會管理工作和提供公共服務(wù)，是政府權(quán)利讓渡形式。通過公民與政府定下的社會契約形成了權(quán)利的一次轉(zhuǎn)移，再由政府向社會力量為公民購買公共體育服務(wù)形成了權(quán)利的二次轉(zhuǎn)移，政府通過權(quán)力集中的方式，達(dá)到資源優(yōu)化配置的目的，以期有效地保障公民公平地享受到基本的公共體育服務(wù)。因此，公民參與體育權(quán)利是政府購買公共體育服務(wù)的邏輯起點。

1.2政府購買公共體育服務(wù)的價值取向

體育作為人類社會發(fā)展過程中的一種特有的文化現(xiàn)象，不僅能對人們的身體健康達(dá)到促進(jìn)的作用，還能發(fā)揮著體育的教育功能，提高人們的生活質(zhì)量。公共體育服務(wù)的內(nèi)容覆蓋面較廣，包括公共體育場館、公共體育設(shè)施、國民體質(zhì)監(jiān)測、公共體育信息、公共體育教育和公共體育指導(dǎo)等等。這些內(nèi)容都有共同的特征——公共性，與公共利益作為政府購買公共體育服務(wù)的邏輯起點具有內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系。當(dāng)今社會，人民對閑暇生活多樣化需求愈加強烈，政府提供公共服務(wù)的壓力也越來越大。公共體育服務(wù)具有公共物品的屬性，向社會提供各類公共體育服務(wù)是服務(wù)型政府的應(yīng)有之義。我國將全民健身上升為國家戰(zhàn)略，是時代進(jìn)步的表現(xiàn)。是對人的發(fā)展權(quán)利的關(guān)注，公共體育服務(wù)均等化體現(xiàn)了社會公共利益與公民個人的體育權(quán)、健康權(quán)的邏輯一致性。當(dāng)前，我國政府已經(jīng)逐步從偏重“經(jīng)濟發(fā)展”向“經(jīng)濟發(fā)展”“環(huán)境建設(shè)”和“公共服務(wù)”并重的轉(zhuǎn)變。因此，在大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)體育經(jīng)濟發(fā)展的同時，公共體育服務(wù)均等化更加體現(xiàn)了人文關(guān)懷。政府購買公共體育服務(wù)是公共體育服務(wù)均等化的有效途徑，意味著必須保證公眾享用公共體育服務(wù)需求、權(quán)利、能力及結(jié)果的均衡平等，實現(xiàn)公共體育服務(wù)區(qū)域均等化、城鄉(xiāng)均等化以及不同群體之間均等化[2]。其核心價值取向在于尊重人的發(fā)展權(quán)利，體現(xiàn)以人為本的價值理念。

2　政府購買公共體育服務(wù)現(xiàn)實困境

2.1公共體育服務(wù)的供給不平衡

我國政府分為中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市(自治州)、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級。國務(wù)院統(tǒng)一協(xié)調(diào)體育總局、財政部、文化部等國務(wù)院組成機構(gòu)和直屬機構(gòu)處理體育相關(guān)的事務(wù)。然則我國地方政府財力水平的地域差異顯著，勢必造成東西部、南北的公共體育服務(wù)供給水平和質(zhì)量上的差距，即使在同一區(qū)域，也存在一定程度的差距，更不用說城鄉(xiāng)之間的差距。長期形成的城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致政府購買服務(wù)也呈現(xiàn)出典型的二元化特征，農(nóng)村社區(qū)政府購買服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市社區(qū)[3]。在經(jīng)濟落后的地區(qū)，發(fā)展經(jīng)濟是當(dāng)?shù)卣牡谝灰獎?wù)，換句話說，解決溫飽問題的地位排在提供公共體育服務(wù)之前，雖然不排除其他因素也在影響人們對公共體育服務(wù)的需求。上級政府的轉(zhuǎn)移支付也很少涉及到公共體育服務(wù)，即使有專項轉(zhuǎn)移支付，也因人口眾多稀釋了這些紅利。不否認(rèn)政府在公共體育服務(wù)供給上的“缺位”，公共體育服務(wù)不均衡則是地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差距、文化觀念等諸多因素交互作用的結(jié)果。

2.2體育社會組織發(fā)育不完善

與發(fā)達(dá)國家相比，我國的政府機構(gòu)相對龐大，包括了行政編制、事業(yè)編制以及全國性社團編制。事業(yè)單位與社會組織的功能上高度同構(gòu)，導(dǎo)致社會組織的功能弱化。長期以來形成的社會組織管理制度的“路徑依賴”，使得社會組織管理呈現(xiàn)“一統(tǒng)即死，一放即亂”的怪圈。當(dāng)前，我國政府培育社會組織，積極創(chuàng)設(shè)良好的制度環(huán)境，一方面通過改革社會組織登記管理制度，另一方面通過政府向社會組織購買公共服務(wù)的方式培育社會組織[4]。但是在短時間內(nèi)培育出合格的公共服務(wù)承接主體是不現(xiàn)實的，往往是急功近利的表現(xiàn)。此類情況同樣出現(xiàn)在政府向體育社會組織購買公共體育服務(wù)上，很多地方在公布政府購買公共體育服務(wù)的目錄之后，方才成立體育社團或民辦非企業(yè)單位，或者將項目轉(zhuǎn)交給沒有相應(yīng)資質(zhì)或資質(zhì)不夠的體育社會組織。同時，基層體育社會組織的人員多以兼職為主，人員結(jié)構(gòu)不足以承接向社會提供公共服務(wù)；內(nèi)部管理制度的不完善，使得承接公共服務(wù)的風(fēng)險增加。

2.3法律制度不完善

2003年頒布《政府采購法》時，政府購買公共服務(wù)模式尚未大規(guī)模推廣，因此在法律中未對采購服務(wù)做出詳細(xì)規(guī)定，勢必導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)政府上缺乏必要的依據(jù)。政府購買公共體育服務(wù)的模式處于初步探索階段，雖然有少數(shù)地方政府出臺了政府購買單項公共體育服務(wù)的實施指導(dǎo)意見，但對于公共體育服務(wù)實施過程的監(jiān)管不到位，在績效方面缺乏量化考核，加上實踐經(jīng)驗不足，導(dǎo)致政府購買服務(wù)的績效考核工作亟待改進(jìn)，服務(wù)質(zhì)量難以保證[5]。2013年以來國務(wù)院、財政部、民政部、工商總局、體育總局等多部門連續(xù)頒發(fā)了相關(guān)的法規(guī)和部門規(guī)章，地方政府也相應(yīng)配套實施細(xì)則，無疑是對出現(xiàn)的各類問題進(jìn)行彌補，但往往執(zhí)行效力有限，針對政府購買公共服務(wù)的專門法律依然缺失。

2.4缺少監(jiān)督評價和問責(zé)機制

政府作為公共體育服務(wù)的提供者，理應(yīng)對項目進(jìn)行監(jiān)管。但是，政府對承接主體的監(jiān)督和項目的績效評估往往處于“缺位”或“越位”的狀態(tài)。政府監(jiān)管的不到位表現(xiàn)在兩個方面：一是政府作為“撒手掌柜”，缺少對購買公共體育服務(wù)的實施流程進(jìn)行監(jiān)管；二是政府過多干預(yù)，導(dǎo)致政府增加不必要的行政開支，顯然不符合服務(wù)型政府的宗旨。政府購買公共體育服務(wù)的資金大多來自公共財政，既要公平，又要保證效率，因此項目的績效評價既對完成的項目進(jìn)行評估驗收，也為后續(xù)的項目提供參考依據(jù)。政府對公共體育服務(wù)供給的評估受自身機構(gòu)和專業(yè)限制，只能采取粗放式的評估；第三方機構(gòu)評估的公信力存在不足；承接主體自我評估的真實性不能保證，因而建立績效評價體系對于約束和監(jiān)督行為主體是十分必要的。此外，政府購買公共體育服務(wù)不可能保證每個項目都能按預(yù)期進(jìn)行，就意味著項目失敗的情況不可避免，但很少提及因政府購買公共體育服務(wù)項目失敗，責(zé)任人被追責(zé)。

3　政府購買公共體育服務(wù)優(yōu)化策略

3.1擴大和完善政府在公共體育領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付制度

目前，我國各級政府尚未明晰公共體育服務(wù)購買的范圍?！耙允露ㄙM”固然是當(dāng)前政府公共財政支出的最佳選擇，但是在體育領(lǐng)域的支出存在嚴(yán)重不均衡，競技體育資金投入巨大，群眾體育人均分配額少之又少，更不用說地區(qū)經(jīng)濟差異帶來的公共體育資源分配不均的情況。同時，在一些地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民健身工程中修建的籃球場變成了曬谷場，無疑是對財政資金的浪費。我國分成五級政府，各級政府在財力上差異巨大，對公共體育服務(wù)的財政投入占公共領(lǐng)域投入的比例較低，但是有體育彩票公益金作為發(fā)展體育事業(yè)的資金。因此，政府在擴大一般性轉(zhuǎn)移支付中公共體育的財政支出的同時，也應(yīng)當(dāng)完善和規(guī)范公共體育服務(wù)的專項轉(zhuǎn)移支付，完善體育彩票公益金、社會捐助資金的管理與使用制度。地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠛妥陨碡斄λ酱_定購買公共體育服務(wù)的范圍。

3.2加快培育合格的承接主體

我國的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中將事業(yè)單位定義為：國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織[6]。在計劃經(jīng)濟時期，事業(yè)單位承擔(dān)著大部分的社會公共事務(wù)，雖然不否認(rèn)市場經(jīng)濟條件下事業(yè)單位仍然發(fā)揮著重要的作用，但是隨著人們生活水平的提高、對多樣化的公共服務(wù)需求愈加強烈，事業(yè)單位顯然不能滿足人們的訴求。而社會組織在有些方面有著事業(yè)單位不可比擬的優(yōu)勢。當(dāng)前，體育社會組織是政府購買公共體育服務(wù)的最主要承接主體，包括體育社團和民辦非企業(yè)單位等。企業(yè)作為市場主體，能夠發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。公共體育服務(wù)雖然姓“公”，但同時也是公共資源。政府購買公共體育服務(wù)中應(yīng)當(dāng)通過競爭篩選出合格的承接主體，因此需要加快承接主體的培育：一是加快體育部門的事業(yè)單位改革，在有所保留的前提下，將其轉(zhuǎn)制為體育社會組織或企業(yè)；二是積極引導(dǎo)企業(yè)參與公共體育服務(wù)的供給；三是對體育社會組織進(jìn)行進(jìn)一步的改革，提升體育社會組織的治理能力?？傊瑧?yīng)加快政社分開、政企分開，通過創(chuàng)設(shè)良好的環(huán)境培訓(xùn)合格的承接主體。

3.3加強政府購買公共體育服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)立法

發(fā)達(dá)國家在政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗中值得借鑒的地方很多，特別是在立法層面上的制度設(shè)計走在我國前面。國務(wù)院于2015年3月施行的《政府采購法實施條例》是對現(xiàn)行的《政府采購法》的一項補充，特別明顯的是對“服務(wù)”的界定：第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)[7]。這項立法較《政府采購法》中的“服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”可以明顯看出有了很大的進(jìn)步，但是還不夠徹底。政府購買公共體育服務(wù)涉及的法律條文較多，包括《合同法》《體育法》以及相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等。2015年3月新修訂的《立法法》放寬了地方政府立法的限制，對于地方政府來說能夠因地制宜制定公共體育服務(wù)本地化的制度。但無論如何，當(dāng)前制定政府購買公共服務(wù)的專門法的條件日趨成熟，而且完全有必要。此外，體育彩票公益金對提高公共體育服務(wù)水平的貢獻(xiàn)固然顯著，體彩公益金的流失等諸多問題在倒逼《彩票管理條例》修改和完善。

3.4健全購買公共體育服務(wù)監(jiān)督和問責(zé)機制

我國政府購買公共服務(wù)監(jiān)督形式主要側(cè)重政府部門的內(nèi)部監(jiān)督，注重政府內(nèi)部的自我完善和修復(fù)作用[8]。然而，從即有的經(jīng)驗來看，承接主體才是監(jiān)督的主要對象。政府購買公共體育服務(wù)既包括場館建設(shè)維護(hù)、體育信息服務(wù)等門檻較高的內(nèi)容，也包括健身指導(dǎo)、賽事組織等一般性的服務(wù)內(nèi)容。這就要求承接主體應(yīng)當(dāng)具備必要的資質(zhì)，政府應(yīng)當(dāng)做到：對承接主體進(jìn)行事前資格審查、過程監(jiān)控、事后評估；建立購買主體、財政、審計和監(jiān)察等部門聯(lián)合監(jiān)督機制，對監(jiān)督人員加強職業(yè)培訓(xùn)，提高專業(yè)化、科學(xué)化水平；對購買公共體育服務(wù)合同中的內(nèi)容、資金、服務(wù)對象加強審查和監(jiān)管。政府的監(jiān)督人員的專業(yè)水平和精力是有限的，承接主體應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，完善自我監(jiān)督制度，同時引入獨立的第三方評估機構(gòu)對項目進(jìn)行監(jiān)督審查。應(yīng)建立政府購買公共體育服務(wù)的檔案庫，對完成的項目進(jìn)行評價，對購買主體、承接主體后續(xù)開展工作提供參考范本，通過人大會議對政府部門的懶政行為追責(zé)，鼓勵社會監(jiān)督。

4　結(jié)束語

隨著政府治理方式變革日益深化，政府購買公共體育服務(wù)的模式也日益成熟，公民體育權(quán)利逐漸得到實現(xiàn)。但是一些問題依然清晰地展示在相關(guān)決策部門面前，政策、資金、人員等要素在各地方配置的效率差異，難以真正實現(xiàn)預(yù)期效果。特別是目前對于基層而言，政策落地存在諸多困難，資金使用不合理，專業(yè)人員不足，缺少必要的監(jiān)督和評估機制，導(dǎo)致政府購買公共體育服務(wù)淪為“爛尾”工程。因此，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，應(yīng)當(dāng)強化政府的責(zé)任，并放權(quán)于社會，培育并發(fā)揮社會組織的功能。應(yīng)根據(jù)地方的實際差距，制定與地方財力和社會發(fā)展相適應(yīng)的政府購買公共體育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前是國家大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的重要時期，公共體育服務(wù)供給與發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)不僅不矛盾，發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)一定程度上有利于反哺公共體育服務(wù)，發(fā)揮市場在公共體育服務(wù)資源配置中的決定性作用，提高公共體育服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

[1]林奇富，匡自明，董存勝.社會契約論的邏輯起點及其價值反思[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2006(5)：4-7.

[2]王家宏.我國公共體育服務(wù)體系的內(nèi)涵、特征與價值取向[J].成都體育學(xué)院學(xué)報，2014，40(1)：7-11

[3]范杰武，宋洋.農(nóng)村社區(qū)政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀、問題及對策[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報，2015(2)：5-9.

[4]顧朝曦.釋放改革紅利，激發(fā)社會活力，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展——學(xué)習(xí)貫徹落實《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》[J].中國民政，2013(10)：11-15.

[5]安徽省財政廳社保處.政府購買基本公共服務(wù)財政政策研究[J].社團管理研究，2011(9)：15-18.

[6]丁麗恒.我國高校養(yǎng)老保險制度研究[D].開封：河南大學(xué)，2010.

[7]岳小川.《政府采購法實施條例》對政府采購實務(wù)的影響[J].招標(biāo)采購管理，2015(3)：21-24

[8]項顯生.我國政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機制研究[J].福建論壇(人文社會科學(xué)版)，2014(1)：167-175.

[責(zé)任編輯魏寧]

Predicaments and Strategies of Government Procurement of Public Sports Service

WEI Tai-sen1,LIU Xiao-li2

(1.School of Physical Education，Quanzhou Normal University，Quanzhou 362000，China;2.School of Journalism & Communication，Wuhan Sports University，Wuhan 430079，China)

This paper uses the methods of literature study and logical analysis to research the predicament of government procurement of public sports services at the present stage in China. The logical starting point of government procurement of public sports service sports is citizen participation rights，and it reflects the respect for people's development right and people centered development philosophy. The main predicaments the government procurement of public sports service at this stage are that the supply of public sports service imbalance，imperfect development of sports social organizations，the legal system is imperfect and missing several key aspects monitoring and evaluation and accountability mechanisms. Through the following strategies to optimize government procurement of public sports services: to expand and improve the government's transfer payment system in the public sports fields, accelerating the development of the qualified undertake body, to strengthen the legislation in government procurement of public sports services and built and promote the oversight and accountability mechanisms of government procurement of public sports services et cetera.

government procurement;public sports services;predicament

2015-10-09

湖北省教育廳人文社會科學(xué)研究項目(13g56)

魏太森(1989—)，男，福建尤溪人，助教，碩士。研究方向: 體育經(jīng)濟學(xué)。

G812.7

A

1007-7413(2016)04-0007-04