淺談基層征地工作面臨的主要矛盾糾紛和化解對策
——以溫州市龍灣區(qū)為例

□溫州市國土資源局龍灣分局 李祖欣

淺談基層征地工作面臨的主要矛盾糾紛和化解對策
——以溫州市龍灣區(qū)為例

□溫州市國土資源局龍灣分局 李祖欣

據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，當前群體性信訪事件60%以上和土地相關(guān)，征地矛盾糾紛又占土地糾紛的84.7%。一方面，城市建設(shè)加速推進，征地行為發(fā)生頻數(shù)大幅增加；另一方面，征地參與者權(quán)利意識被喚醒，各種形式的維權(quán)行為成為爭取利益的實現(xiàn)途徑，在這一過程中產(chǎn)生大量矛盾糾紛。而政府作為土地一級市場的唯一經(jīng)營者，既是利益相關(guān)方，又是爭議仲裁者，如何調(diào)和自身的定位矛盾、調(diào)和與被征地農(nóng)民的利益沖突，成為理解、化解征地矛盾的關(guān)鍵所在，也成為各級政府和相關(guān)部門重點研究的課題。

一、征地矛盾糾紛的來源及特點

征地矛盾的來源多種多樣，但始終圍繞著“利益”這一核心問題，被征地主體的訴求主要體現(xiàn)在征地過程中利益的規(guī)模、分配和支付等環(huán)節(jié)上與自身主觀需求的差距，這些差距有符合政策范圍內(nèi)的、也有偏離政策范圍標準的，從而引發(fā)出政府、村集體和村民對這一問題的爭議，這是城市化進程中最突出一個矛盾之一。這一矛盾的成因有制度層面上的，也有實踐操作層面上的，這里筆者不展開分析。現(xiàn)以筆者工作所在的溫州市龍灣區(qū)為例，2014-2016年（截至10月份）3年期間征地矛盾事件發(fā)生的問題來源，闡述其產(chǎn)生的特點和直接原因。

1.發(fā)生頻次整體呈上升趨勢

3年間，不同形式的征地矛盾事件數(shù)量分別為21宗、39宗、47宗，總計107宗，呈逐年遞增的態(tài)勢（該數(shù)據(jù)已剔除重復事件，即同一主體對同一問題的訴求）。受新增建設(shè)用地需求增加的影響，征地糾紛的數(shù)量各地均有不同程度的上升。同時，從發(fā)生的時點上看，村集體組織換屆、城中村改造的實施是矛盾頻發(fā)的重要時間窗口，會對征地矛盾量上形成脈沖。

2.表現(xiàn)形式多樣

由于便利性和低成本，信訪是被征地主體面對征地矛盾糾紛優(yōu)先選擇的方式，也是轄區(qū)政府、國土部門和用地單位等最多面對的形式。在上述107次征地矛盾中，有89宗是通過向各級黨委、人大、政府等信訪機構(gòu)反映情況。除此之外，征地程序作為一系列行政行為的集合，具備被復議和被訴訟的屬性，而隨著法律意識的提高和法律手段的普遍被接受，作為法定救濟途徑，復議和訴訟越來越成為被征地主體提出問題、化解矛盾的重要手段，維權(quán)律師的介入也推升了訴訟、復議的發(fā)生頻次。2014年至2016年，征地訴訟、復議案件數(shù)分別為1件、4件、13件。從整體比例上看，信訪和法定渠道提出征地問題雖均上升，但呈此消彼長的態(tài)勢。

3.征地補償?shù)臉藴?、分配是主要矛盾點

在具體案件中，不管是從征地程序、權(quán)屬爭議、房屋補償?shù)忍岢鰡栴}，最終的利益訴求均落地到征地補償?shù)臉藴屎头峙渖?。溫州市區(qū)現(xiàn)行的征地補償內(nèi)容包含土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費、現(xiàn)場處理包干費、住房安置指標，市政府規(guī)范性文件對具體標準都做了明確的約定。但地塊具體情況、征地時點等變量因素使不同征地項目的補償金額不一，被征地主體對此產(chǎn)生疑問。政府將征地補償款支付被征地村集體后，補償款的分配和發(fā)放由各村組織自行民主協(xié)商操作，在這一過程中，對公平、公開性的質(zhì)疑也是引發(fā)征地矛盾的重要原因。

二、現(xiàn)階段征地矛盾化解的舉措

龍灣區(qū)黨政部門在化解征地矛盾上做了大量的努力和嘗試，對緩解矛盾激化、促進和諧穩(wěn)定、維護群眾利益起到了積極作用。

1.施行陽光工程，加大信息公開力度

按照《政府信息公開條例》要求，對主動公開部分主動通過網(wǎng)絡(luò)、便民服務(wù)中心、村民公告欄等公開征地的批準文件、操作規(guī)程、補償安置政策等相關(guān)信息，嚴格履行征地項目的批前“告知、確認、聽證”程序和批后“兩公告一登記（征地公告、征地補償公告、權(quán)屬登記）”程序，引導被征地主體參與到征地行為的各環(huán)節(jié)中，事先提出利益訴求，充分保障被征地主體和利益相關(guān)人的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

2.規(guī)范征地程序，做好社會風險評估

嚴格執(zhí)行《溫州市市區(qū)征收農(nóng)民集體所有土地管理辦法》（市政府令第143號）關(guān)于征地程序的規(guī)定，避免征地行為的決策、執(zhí)行和管理的隨意性。目前從征地相關(guān)訴訟和復議的結(jié)果上看，龍灣區(qū)執(zhí)行情況較好，暫無被撤銷的案例。在征地報批前，逐個項目做好社會穩(wěn)定風險評估報告，對存在的風險隱患提出防范措施。在征地實施環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)地塊存在信訪矛盾且未妥善解決的，不予報批，待化解后再重啟報批程序，從源頭上控制矛盾的產(chǎn)生。

3.化解歷史遺留問題，重點攻堅突出矛盾

2012年始，龍灣區(qū)將原經(jīng)開區(qū)狀蒲片區(qū)范圍內(nèi)35宗涉及土地的歷史遺留項目列入重點攻堅范圍，目前已化解28宗。這些案件多是時間久遠、原因復雜、人數(shù)眾多、反映強烈的歷史遺留問題，過程錯綜復雜，解決難度巨大。以法律框架為基礎(chǔ)，注重歷史原因分析，通過成立專項工作小組，政府層面協(xié)調(diào)各部門專題研究等方式極大推進了化解速度，解決了一大批潛在的社會矛盾，獲得群眾好評。

4.鼓勵依法維權(quán)，將征地矛盾解決納入法治化軌道

信訪作為行政相對人維權(quán)的兜底渠道，對行政行為的糾錯功能不強，處理不當容易激化矛盾。2015年，國家信訪局聯(lián)合相關(guān)部委啟動梳理本領(lǐng)域處理信訪投訴請求法定途徑清單，國土部門將對土地征收補償安置、土地征收程序、土地征收決定異議納入法定途徑分類處理信訪投訴請求清單，引導群眾通過行政復議、行政訴訟、行政裁決、行政協(xié)調(diào)的法定途徑調(diào)和矛盾，法定途徑處理后的法律文書確認征地環(huán)節(jié)的合法性，作為后續(xù)行政行為的依據(jù)。

三、矛盾糾紛化解對策建議

化解征地矛盾和政府管理的方方面面息息相關(guān)，也和征地本身的事前、事中、事后的處理息息相關(guān)。筆者僅從龍灣區(qū)現(xiàn)有情況，認為目前能夠行之有效地緩和、化解矛盾糾紛，提出幾點意見。

1.引入第三方公正機構(gòu)

為了預防矛盾糾紛，在國家三峽工程征地中，已有了公證機構(gòu)對土地征收合同、補償安置協(xié)議、權(quán)屬情況辦理公證和證據(jù)保全，受到庫區(qū)群眾的歡迎。在天津、河北、山西等地也有類似的實踐探索。是否公證雖無強制性規(guī)定，但在矛盾突出的項目中，征地機構(gòu)作為第三方的公信力對打消疑惑、避免沖突相比政府部門直接協(xié)調(diào)能起到更為信服的效果。

2.著力村組織行為的監(jiān)督和規(guī)范

政府對征地補償?shù)慕o付以村集體組織為一級單位統(tǒng)一支付。對在村集體內(nèi)如何分配的監(jiān)管較少，由村級民主決策確定。但決策過程的不透明引發(fā)村民信訪的情況時有發(fā)生，《村民組織法》監(jiān)督不到位一定程度上默許或放任了這一現(xiàn)象。政府方面，可對征后的補償分配在全區(qū)范圍制定指導性文件，對征后的補償金、社保指標、三產(chǎn)指標的執(zhí)行上加強監(jiān)管。

3.農(nóng)村集體土地的確權(quán)

不動產(chǎn)以登記為確定權(quán)源依據(jù)，而未登記的土地、房屋是構(gòu)成征地過程中權(quán)屬爭議矛盾的主因。初步統(tǒng)計，全區(qū)宅基地總數(shù)77772宗，目前已登記發(fā)證49013宗，發(fā)證率63.02%。進一步提高宅基地的發(fā)證率，逐步消化符合發(fā)證條件未發(fā)證數(shù)量，梳理其中超過一戶一宅標準的違法用地，為征地過程中的地上附著物補償打下基礎(chǔ)。

4.加大征地過程的合法性審查力度

現(xiàn)有的征地行為在“大干快上”的背景下，隨意性較大，而基層征地部門法律觀念淡薄，缺乏有效的制約和規(guī)范。現(xiàn)有各級政府法制機構(gòu)的合法性審查應(yīng)當把側(cè)重點從事后審查到事中審查轉(zhuǎn)變，從征前的合理性開始即介入，嚴格執(zhí)行征地程序，全程把控征地行為的合法性。