農(nóng)村土地綜合整治工作的困難和解決思路
——以余姚市為例

余姚市國(guó)土資源局 戴 琳

農(nóng)村土地綜合整治工作的困難和解決思路
——以余姚市為例

余姚市國(guó)土資源局 戴 琳

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主題之一，其客觀要求生產(chǎn)要素按照市場(chǎng)原則自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)居民共享社會(huì)發(fā)展成果。然而，中國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)分割、土地要素流動(dòng)凝滯、農(nóng)民土地權(quán)益受損，違背了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的本質(zhì)要求。近年來，農(nóng)村土地綜合整治作為各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手，得到了前所未有地推進(jìn)，在調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、拓展規(guī)劃用地空間、整治存量土地資源、實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地紅線、保障發(fā)展用地等方面發(fā)揮了十分積極的作用。但是在實(shí)踐過程中還存在缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性政策、土地整治規(guī)劃相對(duì)滯后、融資渠道單一、土地收益分配不合理、農(nóng)民參與性不足等問題，這導(dǎo)致部分地區(qū)土地整治工作較為隨意和盲目，從而制約土地整治的深入開展，并可能損害農(nóng)民利益，給農(nóng)村社會(huì)帶來新的矛盾，不利于城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展。本文以余姚市為例，分析農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目在基層推進(jìn)過程中存在的主要困難并提出了部分解決思路。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是當(dāng)今中國(guó)

一、余姚市農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和做法

余姚市自2012年以來，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，采取多項(xiàng)舉措，深入開展農(nóng)村土地綜合整治工作，截至目前，全市共批準(zhǔn)立項(xiàng)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目36個(gè)、面積2435畝，項(xiàng)目的立項(xiàng)數(shù)量和面積都居寧波首位。目前已立項(xiàng)的36個(gè)2435畝農(nóng)整項(xiàng)目中，已竣工1210畝，其中5個(gè)項(xiàng)目149畝已上報(bào)省級(jí)驗(yàn)收。

開展農(nóng)村土地綜合整治是一項(xiàng)創(chuàng)新性工作，余姚市國(guó)土資源局在實(shí)踐中探索前行、不斷總結(jié)、積極創(chuàng)新，從實(shí)際出發(fā)，采取三項(xiàng)措施，推動(dòng)全市農(nóng)整工作持續(xù)健康發(fā)展。

1.堅(jiān)持政策推動(dòng)

政策和策略是黨的生命，農(nóng)村土地綜合整治工作的開展離不開黨委政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和政策的正確指導(dǎo)。余姚市委市政府十分重視農(nóng)整工作，把該項(xiàng)工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府的重要議事日程，作為行政一把手的考核項(xiàng)。并根據(jù)農(nóng)整工作進(jìn)展情況，適時(shí)制定下發(fā)相關(guān)政策文件，不斷地加強(qiáng)對(duì)農(nóng)整工作的領(lǐng)導(dǎo)。2011年市政府下發(fā)了關(guān)于在全市大力開展農(nóng)整工作的通知，全面推進(jìn)該項(xiàng)工作。2012年市政府下發(fā)了確定農(nóng)整指標(biāo)收購(gòu)價(jià)格并分解落實(shí)農(nóng)整任務(wù)的文件。2013年市政府下發(fā)了關(guān)于農(nóng)整項(xiàng)目建設(shè)管理工作的意見，制定了對(duì)項(xiàng)目資金（指標(biāo)）實(shí)行分期預(yù)撥付的規(guī)定以推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施。2014年又根據(jù)土地市場(chǎng)行情調(diào)整指標(biāo)收購(gòu)的范圍和價(jià)格。領(lǐng)導(dǎo)重視、政策激勵(lì)，有力地推進(jìn)了余姚市農(nóng)整工作的開展。

2.堅(jiān)持行政拉動(dòng)

農(nóng)村土地綜合整治工作作為推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要抓手。工作新、困難多，沒有行政強(qiáng)制力很難突破。因此，余姚市根據(jù)市土地利用總體規(guī)劃、上級(jí)政府下達(dá)的增減掛鉤任務(wù)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)施農(nóng)整項(xiàng)目的潛力，將農(nóng)整任務(wù)指令性分解下達(dá)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），作為行政行為，務(wù)必完成。同時(shí)明確規(guī)定，未能完成的，采取三項(xiàng)處罰措施：一是扣減第二年度用地計(jì)劃指標(biāo)；二是實(shí)行一票否決制，不能申報(bào)、評(píng)比年度先進(jìn)集體；三是把農(nóng)整工作實(shí)績(jī)納入年度考核內(nèi)容，同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年終績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，加大了推進(jìn)農(nóng)整工作力度。

3.堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)推動(dòng)

推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作開展，除了政策推動(dòng)和行政拉動(dòng)，余姚市還堅(jiān)持按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，實(shí)行利益推動(dòng)，使鎮(zhèn)、村兩級(jí)獲得實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)利益。首先，市政府對(duì)農(nóng)整項(xiàng)目獲取的增減掛鉤指標(biāo)視為特殊商品，對(duì)項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)自用結(jié)余的指標(biāo)實(shí)行收購(gòu)，統(tǒng)一用于市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，收購(gòu)價(jià)格為宅基地40萬元/畝，山塘20萬元/畝。2014年之前市政府為了鼓勵(lì)開展農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾，每畝還給予10萬元/畝的工作獎(jiǎng)勵(lì)。這樣，極大地推動(dòng)了該項(xiàng)工作的開展，成為惠民興村的重要途徑。其次，由于農(nóng)整項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，目前鎮(zhèn)、村兩級(jí)資金都較為緊張，籌措資金十分困難，向金融部門融資，又會(huì)增加項(xiàng)目成本，為此，余姚市實(shí)行農(nóng)整項(xiàng)目資金分期墊付的辦法，根據(jù)項(xiàng)目復(fù)墾區(qū)的進(jìn)展情況分期墊付資金，工程開工即撥付40%資金，并根據(jù)進(jìn)展階段不同分批撥付資金。該項(xiàng)制度不僅破解了基層籌措資金的難題，還大力推動(dòng)了農(nóng)整項(xiàng)目的實(shí)施。經(jīng)濟(jì)利益推動(dòng)，激發(fā)了內(nèi)在動(dòng)力，產(chǎn)生持續(xù)效益，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了鎮(zhèn)、村兩級(jí)開展農(nóng)整工作的熱情和積極性。

二、面臨的困難和問題

開展農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目是一項(xiàng)創(chuàng)新性的工作，這些年積極探索、主動(dòng)作為，取得了一定成績(jī)，但仍有不少困難。

1.建設(shè)資金籌措遇到瓶頸

農(nóng)整項(xiàng)目主要是通過增減掛鉤指標(biāo)的使用來收回建設(shè)成本，增加村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入的。目前，土地供應(yīng)市場(chǎng)趨軟，增減掛鉤指標(biāo)落地困難，雖然余姚市已于2014年取消之前的宅基地整理10萬元/畝的工作獎(jiǎng)勵(lì)，市財(cái)政收購(gòu)壓力仍然較大。目前，規(guī)定只有四明山區(qū)的82個(gè)行政村的增減掛鉤指標(biāo)是由市財(cái)政統(tǒng)一收購(gòu)的，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）必須自用，雖然省里推出了“先復(fù)墾、后掛鉤”的政策，但建新區(qū)難以落地、資金籌措困難極大地阻礙了農(nóng)整項(xiàng)目的推進(jìn)。

2.新增耕地質(zhì)量令人擔(dān)憂

為保證耕地質(zhì)量總體不下降，從去年起，農(nóng)整項(xiàng)目的新增耕地要求進(jìn)行質(zhì)量評(píng)定，并要求新增耕地的質(zhì)量應(yīng)不低于建設(shè)占用的耕地質(zhì)量。農(nóng)整項(xiàng)目，尤其是宅基地整理項(xiàng)目，規(guī)模較小、布局分散、地處偏僻、交通不變等原因，新增耕地多為旱地且質(zhì)量不高。相反，建設(shè)占用的耕地多為平原地區(qū)的六、七等的水田。不論是作為增加掛鉤指標(biāo)落地還是作為占補(bǔ)平衡指標(biāo)補(bǔ)充耕地，耕地質(zhì)量要求都難以滿足。

3.已立項(xiàng)項(xiàng)目推進(jìn)困難重重

一是項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投入大、見效慢。農(nóng)整項(xiàng)目涉及到拆遷、安置房建造、復(fù)耕驗(yàn)收等內(nèi)容，項(xiàng)目的建設(shè)周期較長(zhǎng)，短期內(nèi)難見明顯成效。而目前無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）還是村，負(fù)責(zé)人的調(diào)動(dòng)、變動(dòng)較頻繁，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）尤其是村的負(fù)責(zé)人做這項(xiàng)工作時(shí)有所顧慮。二是各地塊進(jìn)展不一致，拖后驗(yàn)收進(jìn)程。農(nóng)整項(xiàng)目多是由不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同村的多個(gè)地塊打包在一起上報(bào)的，全市最復(fù)雜的一個(gè)項(xiàng)目涉及到3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的7個(gè)行政村。具體實(shí)施中，由于難易程度、領(lǐng)導(dǎo)重視程度不同等原因，復(fù)墾進(jìn)展差異很大。余姚市已完工地塊共1210畝，扣除已上報(bào)上級(jí)驗(yàn)收的5個(gè)項(xiàng)目149畝之外，還有1061畝，但其中只有5個(gè)項(xiàng)目502畝是面積達(dá)到了立項(xiàng)數(shù)字，其他項(xiàng)目均部分地塊完工，有的項(xiàng)目甚至只是比立項(xiàng)面積缺少了500平方，而需要另外補(bǔ)充后才可驗(yàn)收，極大地拖慢了驗(yàn)收的進(jìn)程，滯后了指標(biāo)費(fèi)用的下?lián)?，?zhèn)、村意見較大。三是項(xiàng)目監(jiān)管難。農(nóng)整項(xiàng)目面大、點(diǎn)散、周期長(zhǎng)，給國(guó)土部門的監(jiān)管帶來難度。項(xiàng)目的上報(bào)實(shí)施單位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，但多數(shù)為村級(jí)管理，工程質(zhì)量、招投標(biāo)程序、工程進(jìn)度等監(jiān)管難度較大。尤其是借著山塘復(fù)墾項(xiàng)目的名義亂挖山塘的現(xiàn)象，涉及法規(guī)、整理中心、礦管等多個(gè)科室，單靠國(guó)土部門很難做好，必須由項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）責(zé)令施工單位必須按照項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)施工。

4.有關(guān)規(guī)定操作較難

一是項(xiàng)目包裝難。2014年浙江省國(guó)土資源廳出臺(tái)文件《關(guān)于農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)批有關(guān)事項(xiàng)的通知》（浙土資辦〔2014〕142號(hào)），按照文件要求，可以先行復(fù)墾，待建新區(qū)確定了再掛鉤或是分期安排建新區(qū)塊。文件的初衷是解決了由于建新區(qū)一時(shí)難以落地而導(dǎo)致的復(fù)墾區(qū)難以開展的問題?？墒?，由于項(xiàng)目要按照復(fù)墾區(qū)和建新區(qū)1∶1的要求進(jìn)入部增減掛鉤系統(tǒng)備案，所以按照現(xiàn)有要求，待建新區(qū)確定后，必須按照建新區(qū)的面積來包裝、切割已立項(xiàng)或是已驗(yàn)收復(fù)墾區(qū)，增加了操作的環(huán)節(jié)，材料上報(bào)難度較大。二是地類確定難。在立項(xiàng)選址的情況下，經(jīng)常面臨實(shí)際地類同土地利用現(xiàn)狀圖地類不一致的問題，如嚴(yán)格按照現(xiàn)狀圖來操作，基層同志有意見，如按照現(xiàn)狀地類來確定，又缺少法律依據(jù)。

三、建議和意見

開展農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，新形勢(shì)下，筆者對(duì)推進(jìn)和創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治工作提出以下幾點(diǎn)建議意見。

1.進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)

要把農(nóng)整工作同貫徹落實(shí)黨中央提出的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)聯(lián)系起來，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、加大投入、狠抓落實(shí)。有計(jì)劃、有組織、有部署地推進(jìn)該項(xiàng)工作。

2.要建立農(nóng)整專項(xiàng)資金

為保障落實(shí)農(nóng)整項(xiàng)目所需的建設(shè)資金，整合上級(jí)有關(guān)耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等有關(guān)涉農(nóng)資金，加大農(nóng)整項(xiàng)目資金支持力度，解決資金難題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)整項(xiàng)目投入成本會(huì)持續(xù)提高，專項(xiàng)資金保證尤為重要。

3.指標(biāo)統(tǒng)籌安排并建立賬冊(cè)制度

全省可統(tǒng)一收購(gòu)農(nóng)整項(xiàng)目增減掛鉤指標(biāo)或建立臺(tái)賬實(shí)行跨市、縣調(diào)劑。價(jià)格應(yīng)參照市場(chǎng)行情和新增耕地質(zhì)量設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn)但不得低于復(fù)墾區(qū)造地的成本價(jià)，同時(shí)建議啟動(dòng)復(fù)墾指標(biāo)賬冊(cè)制度。復(fù)墾項(xiàng)目先行實(shí)施，項(xiàng)目驗(yàn)收后劃入指標(biāo)賬冊(cè)，待啟動(dòng)建新區(qū)時(shí)直接從賬冊(cè)核減復(fù)墾指標(biāo)數(shù)，免去為了套合建新區(qū)的面積切割復(fù)墾區(qū)的工作量。

4.嘗試指標(biāo)用于補(bǔ)充耕地

在占補(bǔ)平衡指標(biāo)流轉(zhuǎn)價(jià)格直逼增減掛鉤指標(biāo)收購(gòu)價(jià)格的新形勢(shì)下，可探索將農(nóng)整項(xiàng)目復(fù)墾區(qū)新增耕地作為占補(bǔ)平衡指標(biāo)用于補(bǔ)充耕地，并跨市、縣調(diào)劑，但新增耕地質(zhì)量問題不容忽視。

5.建立新增耕地管護(hù)制度

通過加強(qiáng)工程投入、實(shí)施表土剝離、實(shí)施地力培肥等一系列手段來提升新增耕地質(zhì)量，同時(shí)加強(qiáng)建后管護(hù)，保證驗(yàn)收后耕地質(zhì)量不下降。建議采取資金獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助措施并采取不同耕地等級(jí)不同收購(gòu)價(jià)格的方法，支持新增耕地的質(zhì)量提升，達(dá)到拆舊和指標(biāo)使用的良性循環(huán)和自我平衡，全力推進(jìn)農(nóng)整項(xiàng)目的開展。

6.加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)并優(yōu)化服務(wù)

各級(jí)土地整治機(jī)構(gòu)要科學(xué)、認(rèn)真、全面地調(diào)查全市建設(shè)用地復(fù)墾潛力，做好《土地整治規(guī)劃》，按照規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)選址、優(yōu)化設(shè)計(jì)，確保實(shí)施方案的可操作性。同時(shí)由于土地整治項(xiàng)目從意向到驗(yàn)收時(shí)間周期較長(zhǎng)，建議省、市、縣級(jí)國(guó)土部門要本著方便基層的原則，簡(jiǎn)化工作流程，縮短審批時(shí)間，提高辦事效率。

7.減免稅費(fèi)推進(jìn)項(xiàng)目建新區(qū)落地

目前，項(xiàng)目建新區(qū)難以落地是農(nóng)村土地綜合整治工作難以推進(jìn)的主要原因之一。2014年4月浙江省國(guó)土資源廳下發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)省政府辦公廳<關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡管理的通知>有關(guān)事項(xiàng)的通知》（浙土資辦〔2014〕43號(hào)）文件規(guī)定：“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中新建農(nóng)村居民安置住房和社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，以及增減掛鉤項(xiàng)目所在市縣利用節(jié)余指標(biāo)供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地，未超過國(guó)土資源部下達(dá)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的，可以不繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)”，對(duì)推進(jìn)項(xiàng)目建新區(qū)落地起到了積極的推進(jìn)作用。筆者認(rèn)為，使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)的項(xiàng)目，實(shí)際上未占用額外的耕地指標(biāo)，在復(fù)墾區(qū)驗(yàn)收的新增耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量滿足要求的前提下，亦可減免耕地占用稅。