供給側改革視角下的我國收費制度研究

馮俏彬

（國家行政學院 經濟學教研部，北京 海淀 100089）

隨著中國經濟進入新常態(tài)，培育經濟發(fā)展新動能已成為當務之急。與此前不同，當前我國經濟不僅體量已居世界第二，而且經濟體系已十分復雜，過去以政府為主拉動經濟增長的模式已很難適應今日中國經濟之發(fā)展需要，必須進行深入的結構性改革。為此，2015年中央經濟工作會議指出，“要更加注重供給側結構性改革”。收費清理既是當前政府“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”的組成部分，也是建立現代財政制度的題中應有之義，是供給側改革的重要內容之一。

一、文獻綜述

從中國知網上搜索的結果看，財政領域內以“收費”為題的深度研究成果很少，但關于非稅收入的研究成果則十分豐富。資料顯示，非稅收入這個概念，始見于2001年財政部的一份文件。2003年，另一份財政部文件對非稅收入的具體范圍做出了界定，即“中央部門和單位按照國家有關規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費、國有資產經營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入”。這比當前納入一般公共預算管理的非稅收入，范圍要大得多。理論層面，賈康、劉軍民（2005）曾按非稅收入的不同性質，將其劃分為五大類：負外部效益矯正性、成本補償性、資產資源性、行政司法管理(管轄權）性非稅收入以及其他。賈小雷（2015）進一步簡化為三類：社會規(guī)制性行政事業(yè)收入、國有專屬資產（資源）所有權或用益權收入，提供公共產品和服務而取得的收入。

加強非稅收入的管理是研究的重點。這又分為幾個階段：一是如何治理“亂收費”，在2000年前后對此有過一波討論高潮。二是如何規(guī)范非稅收入的管理，討論的核心是非稅收入的征收、管理主體問題。面對當年廣泛存在的非稅收入的預算外管理，財政界一致的意見是應當逐漸納入預算管理，如賈康、劉軍民（2005）所提出的著名的“分流歸位”“三而二，二而一”的解決方案。另外還有學者注意到非稅收入的立法層次問題、收支掛鉤問題等（季家友吳金友，2014）。劉尚希（2013）指出了我國非稅收入存在二重性，即一部分是依據公共權力取得，而另外一部分則是依據公共產權取得，鑒于我國龐大的國有資產、資源，非稅收入并非越少就越好。他進一步提出了非稅收入的管理應當遵循法定主義、統(tǒng)一管理、風險最小化等原則。

再往前追溯，非稅收入的前身其實就是聲名狼藉的預算外資金。因此，加強非稅收入管理的實質是將預算外資金納入預算內管理。以此而言，將預算外資金易名為非稅收入，從某種意義上講，只不過是為了確立“預算外資金也是財政資金”的身份，進而為將其納入財政管理做好理論準備。那么，預算外資金又是如何產生的呢？資料顯示，預算外資金的前身就是收費。只不過由于時間久遠，收費與非稅收入之間的關系已有些模糊了。

二、我國收費制度的歷史沿革

從相當大程度上講，收費是改革開放以來市場化改革在政府領域不當擴散的副產品。在漫長的計劃經濟時代，只有極少數行政機關與事業(yè)單位向公眾、企業(yè)或其他組織收取少量收費，這被稱之為規(guī)費。1978年，中國開啟了改革開放的偉大進程。由于家庭聯產承包責任制在農村改革中大獲成功，因而在1983年啟動更加復雜的城市改革、政府改革的時候，“承包”“包干”的概念也被引入，財政的“分灶吃飯”即為其中一例。由于財政保障能力不足，政府允許一些有條件的單位對外收取費用。剛開始是一些隨著政府職能擴大而新設立的機構，財政無錢可支，只能允許其收費以獲得必要的運行經費。后來一些實行差額撥款的單位，政府也允許其通過收費補足差額，是為“補差”。再往后，一些主要面向公眾的政府部門如民政、公安等，“因為具備收費條件”，也開始收費。由于當時的收費收入并不納入財政統(tǒng)一管理，而是由各部門的“小金庫”，執(zhí)收單位自收自用，甚至用于發(fā)資金福利等，這巨大的“好處”于是很快彌漫開來，迅速擴展到所有能收費的政府部門，這就是在1990年代廣為人知的“創(chuàng)收潮”。應當說，對于允許部門收費可能造成的危害，相關部門是清楚的，也因此設定了嚴格的管理條件，如對收費項目進行審批、發(fā)放收費許可證、定期進行檢查、嚴格收費票據等，但是，一旦允許公權力或依托于公權力進行收費同時又缺乏管理監(jiān)督，相當于打開了“潘多拉魔盒”，很快陷于收費難于收拾的地步①一份關于湖南省邵陽市行政事業(yè)性收費情況的調查報告指出，1987年以前，湖南省邵陽市市區(qū)一級，就有180個單位收取303個項目，平均每個單位有1.7個收費項目,多的有16個收費項目。1988年整頓后還有298個，但收費金額卻從3000萬元上升到4000萬元。其中屬于工作職責范圍內不應收費的項目占總收費項目的50％左右。相當多的行政事業(yè)單位都在想方設法以各種理由收取各種費用,并且已從政府部門發(fā)展到了黨委部門。以至于“開張介紹信要工本費,蓋個公章要管理費,遷個戶口收手續(xù)費,答復問題收咨詢費,查閱檔案要交查閱費,工作調動要交人才交流費,學生轉學要交轉學費,個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要收汽車過街費、過路費,等等。簡直是到了交不起費,就辦不成事的地步”。。

為了加強管理，1987年，國務院頒布了《中華人民共和國價格管理條例》，一方面對于行政事業(yè)收費的概念予以認可，另一方面將其納入價格管理的范圍，由各級物價部門和財政部門共同承擔管理責任。資料顯示，收費管理權在物價部門和財政部門之間進行了長期的拉鋸戰(zhàn)，最后以財政部門的勝利而告終。早期，物價部門挾《價格法》的利器，主持清理全社會范圍內的亂收費，將收費管理納入價格管理，形成了以物價部門為主、財政部門參與的管理格局。對此，財政部門一直存有異議，特別是在對于收費項目的設立上。1991年5月,國務院明確“行政事業(yè)性收費項目的設立,應以財政部門為主,會同物價部門確定。制定和調整收費標準,應以物價部門為主,會同財政部門確定”，雙方之間的形勢倒轉。1993年,財政部牽頭清理亂收費,行政事業(yè)性收費管理權限開始進一步向財政部門傾斜。1994年,財政部門起草了《行政事業(yè)性收費管理條例(草案)》并上報國務院,各省也起草了類似的辦法，并陸續(xù)設立了收費管理局或預算外資金管理局的試點等。1996年，國家出臺了對于預算外資金進行管理的規(guī)定。至此，收費的管理權主要歸于了財政部門。

很難評價這一場收費權之爭中誰對誰錯。從現在可見到的資料來看，物價部門對于財政部門管理收費可能出現的各種情況都有預見，而且很不幸地大都成為今天的現實。但另一方面，財政部門對于物價部門的指責也是有道理的，因為即使在物價部門承擔主要管理職責的時候，也沒能扼止住收費四處蔓延、遍地小金庫、各單位坐收坐支、能收費的單位福利好獎金多而一些清水衙門則苦巴巴的政府內部收入分配不均的種種亂象。但必須承認，在收費管理權歸于財政，且財政部門出于種種原因而不斷將其易名之后，收費問題就掉入了財政管理復雜的概念、種類與報表體系中。結果是，曾經十分引人注目的收費現在已“神龍見首不見尾”，少有人能看清其本來面目了。

只有一點是實實在在的。那就是不論以什么名目、不論具體包括哪些內容，這些年收費規(guī)模急劇擴張，這是不爭的事實。比如，1995年，全國各種收費達3843億元，相當于當年稅收總收入62％。即使到了2014年，包含行政事業(yè)性收費在內的非稅收入共計21191.69億元，政府性基金54093.38億元，兩者合計占整個政府收入的39％，而這還不含社會保障收入和國有資本經營紅利，舉世罕見。

三、理論分析：對我國收費體系的重新分類

經過數十年的變遷，收費的內涵已經變得十分寬廣。按2015年國務院《推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》中財政部牽頭收費清理的工作安排，收費、基金、具有強制壟斷性的經營服務性收費、行業(yè)協(xié)會的涉企收費等均名列其中，如果考慮到同步展開的與資格資質清理相關的考試考務費，以及還未完全展開的事業(yè)性收費，其范圍就更加寬大。

（一）按政府身份劃分

經過對中央和地方政府發(fā)布的《行政事業(yè)性收費目錄清單》和近年來《全國政府性基金目錄》的仔細分辨，按收費背后的政府身份，可將我國現行收費劃分為以下兩大類。

政府作為社會管理者面向特定群體提供特定服務所收取的費用。按其與權力的緊密程度，可進一步分為以下四類。一是行政性收費，目前，經核定允許收取的全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費為211項，但各級政府另有數量不等、名稱不同的本級行政性收費項目。二是各類中介組織收費，主要集中在與各類行政審批有關的查驗、評估、報告等方面，由于與政府權力行使甚至一些官員之間有著有關千絲萬縷的聯系，俗稱“紅帽子中介”。三是各類事業(yè)性收費，特別是龐大的醫(yī)療、教育等事業(yè)單位收取的費用。四是與各類職業(yè)資格取得有關的培訓與考試考務費、職業(yè)技能鑒定考試考務費，等等。

政府作為公共產權所有者，通過有償轉讓、出租各類國有資源、資產所形成的收費。具體包括以下幾個方面。一是各級政府有償轉讓國有資源形成的收入，如國有土地使用權出讓金收入、礦產資源補償費等。二是公眾有償使用國家大型基礎設施、公共資源等形成的收費，前者如鐵路建設基金、民航發(fā)展基金、國家重大水利工程建設基金等，后者如高速公路通行費、停車費、景點門票費等。

這種分類方法有助于看清收費后的政府身份，對于國有制居主體的我國而言，可以在一定程度厘清這部分收費的來源并對判斷其是否合理提供依據。

（二）按收入的性質劃分

根據財政學基本原理，所有政府收入不外乎四種形式：稅收、使用者付費、國有資本（資源）收入、債務，分別簡稱為稅、費、租、債。以此而論，我國的收費可以分成以下三大類。

“準稅收”類。衡量一項收費是不是稅的標準，主要是看其是否具備稅收之實，即是不是用于那些本就應當由稅收支持的支出項目，只不過因沒有稅收之名，故名為“準稅收”。上述收費中的行政性收費、政府性基金中有文化事業(yè)建設費、地方教育附加收入等就屬于這樣的準稅收。

“租”類。在經濟學概念中，“租”是指產權主體因出租、出讓資產所獲得的收入。在我國，特指政府因出租、出讓國有資源（資本）所產生的收入。在現行收費體系中，這一類的收費主要集中在政府性基金之中，如廣為人知的土地使用權出讓收入、出租收入以及國有企業(yè)變現收入等。

“使用者付費”類。所謂使用者付費，是指政府因提供特定服務、面向特定對象收取的費用，具有明確的服務——收費的對稱性。在我國，使用者付費的范圍十分廣闊，除了一般意義上的各類公用事業(yè)，如水、電、氣、暖等外，醫(yī)療、教育等事業(yè)性收費，取得各類職業(yè)資格資質的培訓費、考試考務費、職業(yè)技能鑒定費……均可包括其中。

這種分類方式能更好地看清收費本身的性質，進而有助于發(fā)現其在管理上存在的問題并提出相應的改革之策。

四、近年來我國收費清理改革取得的進展與存在的主要問題

2013年以來，為了進一步釋放經濟社會活力，國務院力推收費清理改革，并取得了明顯進展。從中央到地方已取消了數百項收費項目，建立并公布了收費目錄清單，加快了涉企收費專項治理，將部分收費和政府性基金納入一般公共預算等，社會對此的總體評價是好的。但是，由于收費沉疴已久，目前仍存許多問題。更重要的是，一些與收費相關的制度缺陷、體制機制方面的問題正在浮出水面。

（一）行政性收費的合法性存疑

行政性收費主要指各級政府機關在面向公民和社會團體提供服務時所收取的費用，大的如各類監(jiān)管費、管理費，小的如各類注冊費、證照費等，遍布政府日常工作的方方面面。之所以說其合法性存疑，是因為這些收費所涉及的項目多為相關部門的本職工作，是政府之所以為政府的根本所在。這些涉及各社會主體、具有普遍性質的公共服務，其所需要的成本與費用已經通過稅收進行了收取，理論上沒有任何理由重復再收。歷史地看，行政性收費出臺的背景是改革開放之初政府財政能力嚴重不足的權宜之計，但現在這一理由已經完全不成立了。

（二）公共資源交易制度尚不健全

在現在收費體系中由國有資產（資源）轉讓、出租、變賣形成的收費，其實質是市場交易行為。多年來，我國各級地方政府都已建立了公共資源交易中心和相應的制度，用以規(guī)范公共資源的交易，實現公共資源的價值。但現實地看，無論是從公共資源交易的程序，還是交易的結果都還不能完全實現“公開、公平、公正”的要求，公共資源交易中存在大量的設租尋租、暗箱交易的行為，部分公共資源低價流入個人，造成國有資源的大量流失。

（三）公共定價制度付諸闕如

在我國收費體系中，使用者付費的項目的比例極大。相對于行政性收費，這類收費的正當性和必要性都十分顯著，是今后收費體系的主力軍。目前，這類收費存在的主要問題是公共定價制度不健全的問題。關于公共定價，目前理論研究總體而言比較缺乏，如對于社會公眾極為關心的教育、醫(yī)療，如何合理確定其價格，少有人說得清楚。二是規(guī)制信息不公開、不透明。涉及使用者付費的多為自然壟斷行業(yè)，其價格標準需要在公共利益與企業(yè)收益之間適當平衡，為此政府部門需要全面掌握相關企業(yè)的財務信息，并定期按規(guī)定、按程序調整。但是，這在實踐中少有做到，結果造成兩個方面的不合理，一些項目收費長期處于不合理的低價（如水、電、氣價和部分城市的交通價格），企業(yè)只能依靠財政補貼維持，另一些收費又片面隨市場起舞，只調增不調減，公眾意見極大。

（四）現代財政管理制度未及覆蓋

在我國現行體制下，收費所產生的收入，都屬于財政收入的一個組成部分。這一認識雖然在理論上早已厘清，但在實踐上卻遲遲落不到實處，相關財政管理制度不可思議地陳舊落后。一是“收、支、用、管”集于一體，如政府性基金中的多數項目，采用的是所謂“列收列支”的管理辦法，由部門收取、由部門分配、由部門使用，財力部門化十分嚴重，即使一些項目連續(xù)多年出現大額結余，財政部門也很難對其進行統(tǒng)籌。二是一些收費項目還游離于財政管理之外，典型的是各類國有資產收益。三是“收支兩條線”未能實質性地全面貫徹。一些收費項目，表面上納入了“收支兩條線”的管理，但在部門的收費總額與當年所獲得的預算分配之間，仍然存在著若明若暗的關系。而這，既是財政部門不能下狠心徹底清理收費的原因，也是執(zhí)收部門不能停止收費的根本原因，當然更是歷次收費清理始終處于“剪復生、生復剪”的原因所在。

（五）行政審批制度過多過濫

盡管經過多輪改革，我國現在行政審批制度仍然十分廣泛。這從近期各地陸續(xù)公布的權力清單上就可以看出，一級基層政府動輒有上千個審批事項。根據我們觀察，一般而言，多數行政審批的背后都有收費，這又包括三個層次，一是相關部門自己收的費，二是委托下屬機構、事業(yè)單位收的費，三是由附著其上的各類中介機構所收取的咨詢評估費等。行政權力過于強大，“無所不批”，“批之必有費”，這種權力與收費之間過于緊密的粘連關系，正是一些不合理收費項目頑固不去、死而復生的制度性根源所在。

五、完善清理收費改革的主要對策建議

綜上，我國在收費管理方面的問題，既有理念上的，也有管理上的，但更重要的是制度上的。深層次講，還是政府、市場、社會三者之間的邊界不清、政府職能調整不到位，一方面政府仍然對市場、對社會有過多的包辦代替，另一方面在政府與市場之間的自然壟斷領域內權責不清、社會組織發(fā)育不良等。中國經濟進入新常態(tài)，為企業(yè)減負、為社會松綁，以釋放經濟社會活力，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的必要性和迫切性已十分突出，這為更新收費理念、建立健全有關收費制度提供了難得的“時間窗口”。

（一）更新收費理念，推動行政零收費

如上所述，行政性收費的理論基礎是缺失的，并不具備收取的正當性。已流傳了三十多年的行政性收費理由，如“社會可承受”“兩個特定”“財政困難”等，現在都已不復存在了。相反，建設規(guī)范的市場經濟秩序和良好的營商環(huán)境、以及進一步擴大對內對外開放，都需要一個更加規(guī)范、更加法治的良好政府。應結合行政審批制度改革，深化收費清理改革。一是要樹立“不收費為正常，收費為特殊”的理念，明晰稅收是政府提供公共產品和公共服務的價格，在政府相關部門履行其天賦職責時，如無特殊情況，不應再在稅外收費。二是繼續(xù)推進行政審批制度改革，削除各類收費滋生的制度性根源。行政審批過多是當前我國收費項目多、散、亂的主要原因，必須繼續(xù)推進行政審批制度改革，從根本上消除收費產生的制度性根源。三是漸次推進“行政零收費”。要在對行政性收費進行清理的基礎上，推廣借鑒上海、深圳等地的經驗，全面取消政府提供普遍性服務的收費①深圳市福田區(qū)作為全國首個創(chuàng)新實驗區(qū)，從2014年6月1日起實施行政服務“零收費”改革，收到了良好成效。。四是作為配套，取消行政性收費后所形成的財政支出缺口，要通過正常的預算安排予以解決。

（二）進一步深化與規(guī)范公共資源交易制度，將具有“租”性質的收費收入納入一般公共預算管理

目前，我國公共資源交易制度已初步建立，各地都有公共資源交易中心。但公共資源交易的程序、方法還應進一步規(guī)范，“公開、公平、公正”的程度有待進一步提高。從管理上看，國有資源收益、部分國有企業(yè)改制、上交等形成的收入等，都屬于我國國有資源（產）制度下的特殊收益，歸全民所有，應采取措施剝離管理部門與此類收益之間的利益連動關系，適時將其并入一般公共預算。

（三）建立、完善公共定價機制，建立針對“使用者付費”項目的規(guī)范管理制度

現有收費體系中的各類使用者付費項目，量大而廣，情況復雜，但本質上是公共定價機制問題與信息公開的問題。目前，這方面的定價機制非常不完善，在成本核查、信息公開、審計、問責等方面，有很多需要改進之處。一是要加強對公共定價各類技術方法的研究。二是建立收費與成本之間隨時間、余額甚至物價變化而動態(tài)調整的機制。三是要通過一系列制度建設保證相關信息真實可靠、公開透明，切實增強社會公信力。另外，針對眾多事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、中介組織所提供的服務收費，短期主要應從打破壟斷、增強競爭方面著手，以形成合理的服務價格與優(yōu)質的服務質量，長期而言則涉及事業(yè)單位改革和社會組織發(fā)展等重大改革問題

（四）明晰化國家重大工程項目的成本補償機制

在政府性基金中，有一部分具有“價格”性質的收入，所占的資金比重大，又多與水、電等民生產品有關，社會關注度極高。形式上看，這類政府性基金是加價收入，實質上是國家層面重大基礎設施建設項目的成本補償問題。長期以來，我國類似于南水北調、民航、鐵路等重大工程建設項目的資金來源，主要是財政支出和銀行貸款，缺口部分通過設施投入使用后的加價收入進行彌補。項目建成后的營運、管理、維護等日常支出，既有來自價格收入部分、也有國家財政補貼的部分，相互之間的數量關系比較含混，難以明白表述。究其實質而言，是財務管理不健全所致。努力的方向是要明晰化國家重大工程建設項目的成本補償機制。如建設成本這一部分，要將國家投資之外的貸款或債務部分作為收費定價的“天花板”因素，建立債務與價格之間的準確的數量關系并定期進行調整，由此可望建立一個收費與成本之間隨時間、余額甚至物價變化而動態(tài)調整的機制。針對重大建設項目建成后的營運、維護部分的支出，要按實際發(fā)生計入成本，據實定價，明白公示。與此同時，還要通過一系列制度建設，保證成本信息的真實可靠、公開透明。

（五）深化財稅改革，破除“收、支、用、管”一體化機制

通過近二十年的公共財政改革，現代財政管理的理念、原則、方法，已經深入人心。應當將這些要求全面覆蓋到各類收費收入之上，以規(guī)范財政收支秩序，提高財政管理質量。一是將收費、政府性基金等授權稅務部門收?、僭?015年12月24日公布的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中，已明確今后由地稅部門負責收取費和政府性基金。，財政部門按需安排預算，相關部門只負責“管”和“用”，制度性地分離“收錢的”“分錢的”和“用錢的”，形成相互制衡的體制機制。二是實質性地貫徹“收支兩條線”，執(zhí)收部門依法收費，財政部門據實安排支出，徹底清除收費收入與預算分配之間的聯系。三是全面落實預算法的有關要求，所有的政府收入和支出都要納入預算。四是做好財政信息公開，加強財政監(jiān)督。

總之，收費本是財政收入的一個組成部分，世界各國皆同。但我國收費規(guī)模如此之大，收費體系如此之復雜，同時收費管理制度如此之陳舊，卻是舉世罕見。值此深入推進供給側結構性改革之際，從源流上廓清我國收費問題的來源，重新對收費體系進行分類清理，建立、健全各類別的收費管理制度，已成當務之急。短期而言為企業(yè)減負、為社會松綁，中期而言有利于規(guī)范政府收入秩序，深化財稅體制改革，長期而言則有利于提升國家治理能力和治理體系的現代化，為全面建成小康的實現民族復興的“中國夢”做出貢獻。