基層檢察院在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開(kāi)展行政檢察監(jiān)督的探索

●孟祥鳳/文

基層檢察院在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開(kāi)展行政檢察監(jiān)督的探索

●孟祥鳳*/文

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。行政檢察監(jiān)督不僅包含一般意義上的行政訴訟檢察監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)包含行政訴訟活動(dòng)之外對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為的監(jiān)督。本文通過(guò)對(duì)南京市六合區(qū)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開(kāi)展行政檢察監(jiān)督探索實(shí)踐的分析，歸納開(kāi)展行政檢察監(jiān)督遇到的問(wèn)題，為優(yōu)化行政檢察監(jiān)督、推進(jìn)依法行政建設(shè)提出建議。

環(huán)境保護(hù) 行政檢察 存在問(wèn)題 探索

一、在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開(kāi)展行政檢察監(jiān)督的背景

環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)全球性的問(wèn)題越來(lái)越受到世界各國(guó)政府的重視，我國(guó)也把“人與自然和諧相處”作為社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本特征之一，黨的十八大報(bào)告提出“美麗中國(guó)”理念，為環(huán)境保護(hù)工作提供了有力的政治保障，促進(jìn)了我國(guó)環(huán)境執(zhí)法革新的步伐。

南京市六合區(qū)位于南京市北部，素有“中國(guó)化工搖籃”之稱(chēng)。南京化學(xué)工業(yè)園區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)化工園區(qū)）位于六合區(qū)行政區(qū)劃內(nèi)，成立于2001年10月，是江蘇唯一經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)、以發(fā)展現(xiàn)代化工為主的特色專(zhuān)業(yè)園區(qū)，2002年江蘇省政府批準(zhǔn)南京化學(xué)工業(yè)園區(qū)為省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。城市的擴(kuò)張使南京市城區(qū)及一些郊區(qū)的化工企業(yè)集中搬遷至六合行政區(qū)劃內(nèi)，目前六合區(qū)內(nèi)集中有中石化揚(yáng)子、中石化南京化學(xué)、華能電力、南京熱電、南京鋼鐵等大型企業(yè)，還有化工園區(qū)、紅山化學(xué)工業(yè)園區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)紅山化工園區(qū)）等集中化工企業(yè)的園區(qū)。六合區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境破壞的壓力也給居民的生活帶來(lái)了巨大的威脅。

二、六合區(qū)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

六合區(qū)系原大廠(chǎng)區(qū)（后更名為化工園區(qū)）和六合縣合并而來(lái)，目前在六合區(qū)行政區(qū)劃范圍內(nèi)，六合區(qū)人民政府及其職能部門(mén)實(shí)際只對(duì)除化工園區(qū)的區(qū)域進(jìn)行管理，化工園區(qū)的管理職責(zé)由園區(qū)管委會(huì)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)施。目前六合區(qū)行政區(qū)劃內(nèi)有三家環(huán)保職能部門(mén)，六合區(qū)環(huán)境保護(hù)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)六合環(huán)保局）對(duì)化工園區(qū)不具有監(jiān)管職責(zé)，園區(qū)環(huán)境監(jiān)管由南京化學(xué)工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護(hù)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)化工園環(huán)保局）實(shí)施，南京市環(huán)境保護(hù)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市環(huán)保局）另設(shè)直屬分局同時(shí)對(duì)化工園區(qū)行使部分監(jiān)管職能。三局共管對(duì)區(qū)域的環(huán)境保護(hù)起到了積極的作用，但實(shí)踐中仍然暴露出很多問(wèn)題。

一是環(huán)境保護(hù)職權(quán)劃分不合理，監(jiān)管未實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。化工園環(huán)保局僅有管理權(quán)而不具備處罰權(quán)，監(jiān)管效果有限?！吨泄材暇┦形暇┗瘜W(xué)工業(yè)園區(qū)工作委員會(huì)、南京化學(xué)工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，明確化工園區(qū)管委會(huì)屬于市委、市政府的派出機(jī)構(gòu)，下設(shè)14個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，化工園環(huán)保局屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一，承擔(dān)市級(jí)下放的事權(quán)（即六項(xiàng)行政審批權(quán)），并按有關(guān)規(guī)定和授權(quán)負(fù)責(zé)園區(qū)環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。因?yàn)橄路诺氖聶?quán)中并無(wú)行政處罰權(quán)，發(fā)生環(huán)境污染事件，化工園環(huán)保局不能對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行處罰，而需報(bào)市環(huán)保局、以市環(huán)保局名義進(jìn)行處罰，處罰效果大打折扣?；@環(huán)保局、六合環(huán)保局和市環(huán)保局直屬分局各有監(jiān)管范圍，但對(duì)交叉區(qū)域的監(jiān)管又力有不及，交叉區(qū)域發(fā)生的環(huán)境污染事件往往因管轄權(quán)不明無(wú)法及時(shí)進(jìn)行有效地調(diào)查取證，后續(xù)清理污染、處罰污染企業(yè)等措施可能相對(duì)滯后。

二是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度不夠，對(duì)某些領(lǐng)域的監(jiān)管甚至留有空白。六合環(huán)保局、化工園環(huán)保局由于精力所限，執(zhí)法人員不足，重點(diǎn)治理所屬轄區(qū)的大型工業(yè)企業(yè)，對(duì)于一些中小型企業(yè)的監(jiān)管相對(duì)薄弱，甚至有監(jiān)管空白區(qū)域。例如，六合區(qū)檢察院對(duì)全區(qū)的廢機(jī)油（危險(xiǎn)廢物）監(jiān)管情況做過(guò)調(diào)查，六合環(huán)保局、化工園環(huán)保局在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都未對(duì)轄區(qū)汽修單位產(chǎn)生的廢機(jī)油回收、處理等問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管，因廢機(jī)油引發(fā)的環(huán)境污染事件發(fā)生后，也僅是對(duì)大型汽修4S店開(kāi)展部分監(jiān)管工作，仍未將產(chǎn)生廢機(jī)油量比較大的中小汽修單位納入監(jiān)管范圍。

三、在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開(kāi)展行政檢察監(jiān)督的探索

六合區(qū)檢察院基于當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的重要性、緊迫性、公益性以及六合區(qū)環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻性，近年來(lái)密切關(guān)注環(huán)保領(lǐng)域的行政執(zhí)法狀況，及早介入環(huán)境污染事件，積極探索在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開(kāi)展對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督，促進(jìn)了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域依法行政。

（一）內(nèi)外協(xié)作，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制

1.與環(huán)保部門(mén)搭建合作平臺(tái)，建立工作機(jī)制。近年來(lái)，六合區(qū)檢察院借助“兩法銜接”工作平臺(tái)，多次走訪(fǎng)六合環(huán)保局和化工園環(huán)保局，就民行工作職責(zé)和檢察機(jī)關(guān)關(guān)注公益、環(huán)保熱點(diǎn)問(wèn)題及檢察機(jī)關(guān)行政督促履職工作的范圍向環(huán)保局作了全面的介紹，了解轄區(qū)內(nèi)環(huán)保工作的各項(xiàng)工作業(yè)務(wù)、流程，分析區(qū)內(nèi)環(huán)保工作的壓力、環(huán)境執(zhí)法工作的現(xiàn)狀，就六合區(qū)環(huán)境治理和環(huán)保執(zhí)法問(wèn)題與環(huán)保部門(mén)達(dá)成共識(shí)，并建立了信息交流機(jī)制、環(huán)境污染突發(fā)案件第一時(shí)間介入機(jī)制和疑難復(fù)雜案件通案機(jī)制。雙方不僅互通工作信息，共同介入突發(fā)案件，還多次共同研究環(huán)污案件，工作中取得了良好的互信和互動(dòng)，共同發(fā)揮各自職能維護(hù)環(huán)境安全。

2.強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作，形成辦案合力。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，民行部門(mén)利用《法律監(jiān)督內(nèi)部協(xié)作配合機(jī)制》，在案件辦理、線(xiàn)索移送、信息共享、依法監(jiān)督等方面形成工作合力，確保對(duì)環(huán)境執(zhí)法多層次、全方位的監(jiān)督。例如，2015年1月，南京市公安局化學(xué)工業(yè)園區(qū)分局以涉嫌污染環(huán)境罪提請(qǐng)六合區(qū)檢察院審查批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人劉某某等人涉嫌污染環(huán)境罪的案件，劉某某等犯罪嫌疑人在南京化學(xué)工業(yè)園區(qū)內(nèi)近三年內(nèi)多次無(wú)證收購(gòu)并非法處置廢棄機(jī)油，但未有相關(guān)監(jiān)管部門(mén)對(duì)非法出售廢機(jī)油的單位進(jìn)行處罰。偵查監(jiān)督科據(jù)此將有關(guān)線(xiàn)索移送民行科，民行科依職權(quán)受理案件后開(kāi)展了大量的調(diào)查核實(shí)工作，并向化工園環(huán)保局、六合環(huán)保局分別發(fā)出檢察建議，建議加強(qiáng)合法處置廢機(jī)油的宣傳并加強(qiáng)日常監(jiān)管，并對(duì)涉案單位的環(huán)境違法行為依法進(jìn)行行政處罰。

（二）督促履職，提升環(huán)境保護(hù)實(shí)效

1.關(guān)注民生，緊貼“國(guó)家利益”和“社會(huì)公共利益”，促進(jìn)環(huán)境治理。六合區(qū)檢察院通過(guò)關(guān)注報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，加強(qiáng)內(nèi)外部信息共享等方式積極發(fā)現(xiàn)案件線(xiàn)索，依法開(kāi)展調(diào)查核實(shí)，依法監(jiān)督，督促環(huán)保部門(mén)整治環(huán)境。自2014年以來(lái)，六合區(qū)檢察院先后介入了廢機(jī)油監(jiān)督案、通江河污染案、龍袍街道環(huán)污案、紅山電鍍污染案、竹鎮(zhèn)水處理案、牛奶河案等區(qū)內(nèi)有影響的環(huán)境案件。上述案件，經(jīng)由檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，快速有效地進(jìn)行了調(diào)查取證；另一方面檢察機(jī)關(guān)又根據(jù)環(huán)污案件的特性對(duì)行政機(jī)關(guān)提出建議，有效提升了環(huán)境保護(hù)工作實(shí)效。

2.運(yùn)用多種監(jiān)督手段，強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效。六合區(qū)檢察院在行政檢察工作中，結(jié)合案件特點(diǎn)，綜合運(yùn)用檢察建議、督促起訴、支持起訴等多種手段，督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。例如，非法處置廢機(jī)油案、通江河案等案件，向相關(guān)環(huán)保部門(mén)發(fā)出了檢察建議，督促環(huán)保部門(mén)依法履行相應(yīng)職責(zé)，環(huán)保部門(mén)收到檢察建議后作出了積極回應(yīng)。又如，在通江河案中，污染責(zé)任人僅被行政處罰，未承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，實(shí)際進(jìn)行河流環(huán)境修復(fù)的是大廠(chǎng)街道和平社區(qū)，六合區(qū)檢察院遂向大廠(chǎng)街道和平社區(qū)發(fā)出督促起訴的檢察建議，建議和平社區(qū)就修復(fù)費(fèi)用提起訴訟，并支持起訴，協(xié)助和平社區(qū)組織證據(jù)，最終獲得了六合區(qū)法院的支持。再如，竹鎮(zhèn)水處理污染案件，六合區(qū)檢察院與環(huán)保、公安部門(mén)采取通案的方式，有效地解決了涉案人員是否應(yīng)當(dāng)受到行政處罰的法律問(wèn)題。

（三）主動(dòng)作為，探索環(huán)境公益訴訟

1.主動(dòng)出擊，實(shí)踐民事公益訴訟。六合區(qū)檢察院民行部科通過(guò)走訪(fǎng)法院，了解到2013年在南京沿江高等級(jí)公路六合東溝段發(fā)生DD溶劑泄漏事故，造成龍袍街道孫趙村集體所有的土地及樹(shù)木等受到污染。事故后，龍袍街道辦事處提出了環(huán)境污染追償訴訟，但因主體資格、證據(jù)收集等問(wèn)題，案件一直未能推進(jìn)。鑒于環(huán)境污染涉及公共利益，六合區(qū)檢察院民行科主動(dòng)聯(lián)系龍袍街道辦事處相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)該案的工作人員，預(yù)判案件發(fā)展走向，對(duì)案件進(jìn)行指導(dǎo)。一是主動(dòng)走訪(fǎng)法院環(huán)保庭，深入了解案件進(jìn)展情況及存在的問(wèn)題；二是帶著從法院了解到的問(wèn)題，前往龍袍街道辦事處共商案件，共同商討案件的下一步走向，并確定案件聯(lián)系人，及時(shí)互通案情；三是就環(huán)境修復(fù)問(wèn)題，主動(dòng)聯(lián)系環(huán)保鑒定機(jī)構(gòu)，拜訪(fǎng)環(huán)保專(zhuān)家，咨詢(xún)環(huán)保損失的鑒定方法、修復(fù)費(fèi)用的組成部分等問(wèn)題；四是把龍袍街道環(huán)境污染事件作為民事公益訴訟的線(xiàn)索，多次向南京市檢察院民行處匯報(bào)案件，并層報(bào)至江蘇省檢察院。后依省院指示，對(duì)案件開(kāi)展支持起訴。目前該案已作出生效判決，被告承擔(dān)了相應(yīng)的環(huán)境污染賠償責(zé)任。

2.積極作為，探索行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，有助于對(duì)公共利益和國(guó)家利益進(jìn)行有效的法律保護(hù)，有助于訴訟制度的完善，也有助于對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政實(shí)施更加有力的法律監(jiān)督?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》已于2015年12月16日由最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第四十五次會(huì)議通過(guò)，江蘇省是試點(diǎn)之一。六合區(qū)檢察院認(rèn)真貫徹學(xué)習(xí)公益訴訟相關(guān)規(guī)定，摸排行政公益訴訟的線(xiàn)索，其中一起行政公益訴訟線(xiàn)索受到關(guān)注，并報(bào)請(qǐng)市院、省院研究，在省院主持下，邀請(qǐng)法院行政庭法官和高校學(xué)者共同論證，厘清行政公益訴訟涉及的主體資格問(wèn)題、前置程序問(wèn)題以及“公益”的界定問(wèn)題，為我市開(kāi)展行政公益訴訟進(jìn)行了有益的探索，獲得省、市院的肯定。

四、開(kāi)展行政檢察監(jiān)督遇到的問(wèn)題

一是有關(guān)機(jī)關(guān)不具備行政主體資格，也不能作為行政訴訟被告。例如，化工園區(qū)管委會(huì)及其內(nèi)設(shè)各職能部門(mén)雖然實(shí)際行使管理職權(quán)，但并不具備行政主體資格，不能以自己的名義行使行政權(quán)力或不能獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)其行為所產(chǎn)生的法律后果，不能作為行政訴訟被告，同樣也無(wú)法成為行政公益訴訟的被告。

二是開(kāi)展行政檢察監(jiān)督工作的法律依據(jù)不足，檢察建議缺乏剛性約束力。行政檢察目前尚無(wú)明確的法律依據(jù)，國(guó)務(wù)院和高檢院也未就行政檢察問(wèn)題做出統(tǒng)一、具體的規(guī)定或者解釋。目前開(kāi)展檢察監(jiān)督工作依據(jù)的是十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》以及我市《城市治理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，實(shí)踐中檢察建議的落實(shí)更多的需要行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同和配合，缺乏剛性約束力。

三是行政檢察監(jiān)督的范圍和內(nèi)容不明確。行政檢察監(jiān)督工作尚處于探索階段，六合區(qū)檢察院主要采用學(xué)術(shù)界的理論結(jié)合上級(jí)檢察院有關(guān)工作性的規(guī)定開(kāi)展實(shí)踐，但對(duì)于行政檢察監(jiān)督的范圍、手段、程序的規(guī)定仍需要進(jìn)一步明確和界定。

五、關(guān)于優(yōu)化行政檢察監(jiān)督、推進(jìn)依法行政的建議

一是理順行政管理職權(quán)，權(quán)責(zé)明確。目前，不僅是在六合區(qū)范圍內(nèi)存在化工園區(qū)這樣不屬于行政區(qū)劃、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不具備行政主體資格但實(shí)際行使管理職權(quán)的區(qū)域，在江蘇省、南京市乃至全國(guó)范圍內(nèi)存有不少類(lèi)似的情況，應(yīng)理順行政機(jī)關(guān)上下級(jí)或者平級(jí)之間的管理職權(quán)，需要授權(quán)或委托的按照法律規(guī)定進(jìn)行授權(quán)或委托，明確權(quán)力主體和責(zé)任主體。

二是加強(qiáng)立法保障，提高檢察監(jiān)督實(shí)效。鑒于我國(guó)《憲法》尚無(wú)行政檢察監(jiān)督的具體規(guī)定，建議修改《憲法》或者通過(guò)立法解釋予以明確。建議適時(shí)制定專(zhuān)門(mén)的《法律監(jiān)督法》，涵蓋行政檢察監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、方式、手段等。此外，建議將江蘇省或南京市相關(guān)行政檢察監(jiān)督規(guī)范性文件上升為地方性法規(guī)。

三是明確行政檢察監(jiān)督范圍，避免“一般監(jiān)督”。檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有必要也不可能對(duì)所有行政行為進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)以督促行政權(quán)良好運(yùn)行為目的。檢察監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行一般性干預(yù)，而應(yīng)當(dāng)以公益性判斷監(jiān)督的必要性。確有對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施檢察監(jiān)督的必要時(shí)，應(yīng)選擇節(jié)約監(jiān)督成本的方式。不能對(duì)行政權(quán)形成不當(dāng)干預(yù)，不能影響行政復(fù)議、行政訴訟等制度功效的發(fā)揮。

*江蘇省南京市六合區(qū)人民檢察院［211500］