創(chuàng)新公益事業(yè)體制機(jī)制促進(jìn)公共服務(wù)持續(xù)發(fā)展

● 中央編辦四司

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創(chuàng)新公益事業(yè)體制機(jī)制促進(jìn)公共服務(wù)持續(xù)發(fā)展

● 中央編辦四司

黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）提出，“堅(jiān)持普惠性、保基本、均等化、可持續(xù)方向，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，增強(qiáng)政府職責(zé)，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平”，“加強(qiáng)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共文化、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)”。這就要求機(jī)構(gòu)編制工作為公益事業(yè)發(fā)展提供體制機(jī)制保障，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。

機(jī)構(gòu)編制工作貫徹落實(shí)《建議》精神，促進(jìn)公共服務(wù)能力和水平的提高，既要與行政體制改革、事業(yè)單位改革和行業(yè)體制改革相銜接，還要把握好三個(gè)原則。一是促進(jìn)發(fā)展。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求逐漸提高，對(duì)服務(wù)提供主體的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制需求不斷增長(zhǎng)。機(jī)構(gòu)編制管理要在促發(fā)展上做“健身”工作，尤其是要保證教科文衛(wèi)等基本公益服務(wù)以及外交、國(guó)防、民族等涉及國(guó)家安全方面的剛性需求。二是精簡(jiǎn)高效。5年內(nèi)財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增是中央提出的明確要求，事業(yè)編制人員作為財(cái)政供養(yǎng)的大頭，更要嚴(yán)格控制。既要從嚴(yán)控制增量，又要調(diào)整存量結(jié)構(gòu)，整合優(yōu)化資源。通過(guò)深化后勤體制改革、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤、培訓(xùn)療養(yǎng)機(jī)構(gòu)改革、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改企轉(zhuǎn)制等，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)編制，提高公共服務(wù)效益。三是改革創(chuàng)新。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦公益事業(yè)。可以由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；可以由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與?？傊?，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步保障和促進(jìn)教科文衛(wèi)、環(huán)保、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

一、均衡配置教育資源，大力促進(jìn)教育公平

改革開(kāi)放以來(lái)，中央高度重視教育事業(yè)發(fā)展，出臺(tái)了一系列支持政策，推動(dòng)了各類教育快速發(fā)展，特別是義務(wù)教育取得了跨越式發(fā)展，小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率達(dá)到99.3%。但也存在著地區(qū)之間教育資源不均衡、不公平等問(wèn)題，尤其是城鄉(xiāng)之間教職工配備不平衡。要按照《建議》提出的“推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展”、“促進(jìn)教育公平”要求，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央編辦、教育部、財(cái)政部《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高到城市標(biāo)準(zhǔn)，均衡配置城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源，既要按標(biāo)準(zhǔn)配齊補(bǔ)足農(nóng)村中小學(xué)教職工編制，又要適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村學(xué)生大量向城鎮(zhèn)流動(dòng)的需要，積極探索跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)調(diào)劑使用事業(yè)編制和促進(jìn)教師在城鄉(xiāng)、區(qū)域、學(xué)校之間合理調(diào)配，滿足相關(guān)學(xué)校的人員編制需求。同時(shí)，在政策層面鼓勵(lì)支持民辦學(xué)校發(fā)展，促進(jìn)公辦學(xué)校提高質(zhì)量，探索現(xiàn)有的公立學(xué)校通過(guò)公私合營(yíng)、民辦公助等形式擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，以彌補(bǔ)教育資源的不足，滿足人民群眾對(duì)各類教育服務(wù)的不同需求。

二、深化科研院所改革，提高科研能力水平

近年來(lái)，我國(guó)科技體制改革逐步推進(jìn)，科技水平不斷提高，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)，有力地保證了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，但在體制機(jī)制上也存在著一些制約發(fā)展的問(wèn)題，如機(jī)構(gòu)過(guò)多、隊(duì)伍過(guò)大、機(jī)制不活、與經(jīng)濟(jì)脫節(jié)等。新世紀(jì)以來(lái)，按照中央關(guān)于推動(dòng)科技與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的要求，分類推進(jìn)科研院所改革。開(kāi)發(fā)應(yīng)用型科研院所通過(guò)轉(zhuǎn)為科技型企業(yè)、進(jìn)入企業(yè)或轉(zhuǎn)為中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等，走向社會(huì)，進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，與生產(chǎn)相結(jié)合。公益類科研院所通過(guò)調(diào)整結(jié)構(gòu)、整合機(jī)構(gòu)、壓縮編制，優(yōu)化了人員結(jié)構(gòu)；通過(guò)改企轉(zhuǎn)制促進(jìn)了科研成果的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化。2014年中央編辦會(huì)同科技部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善科研事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置審批的通知》，通過(guò)完善機(jī)構(gòu)審批規(guī)定，建立綜合評(píng)估機(jī)制，從體制機(jī)制方面加大對(duì)公益類科研機(jī)構(gòu)的支持力度。下一步，還要按照《建議》提出的“深化科技體制改革”、“擴(kuò)大高校和科研院所自主權(quán)”和“促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)深度融合”等要求，總結(jié)完善開(kāi)發(fā)應(yīng)用型科研院所改革，推進(jìn)公益類科研院所分類改革，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新在全面創(chuàng)新中的引領(lǐng)作用。此外，基礎(chǔ)性科研院所也要積極調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局、整合資源，壓縮機(jī)構(gòu)和編制規(guī)模，著力建設(shè)成為國(guó)家基礎(chǔ)研究和技術(shù)創(chuàng)新中心，為創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

三、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系

黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視公共文化事業(yè)發(fā)展，這些年來(lái)我國(guó)公共文化建設(shè)投入穩(wěn)步增長(zhǎng)，覆蓋城鄉(xiāng)的服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本建立，服務(wù)體系逐步完善，服務(wù)效能明顯提高。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和人民文化生活日益豐富多元，公共文化服務(wù)體系建設(shè)水平仍然不高，服務(wù)不均衡，服務(wù)方式單一?！督ㄗh》提出“深化文化體制改革”，“完善公共文化服務(wù)體系”，“推動(dòng)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化發(fā)展，引導(dǎo)文化資源向城鄉(xiāng)基層傾斜，創(chuàng)新公共文化服務(wù)方式，保障人民基本文化權(quán)益”。機(jī)構(gòu)編制部門要按照控制總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有減有增的要求，在現(xiàn)有編制總量?jī)?nèi)，科學(xué)布局公共文化機(jī)構(gòu)，合理核定人員編制，并注意根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，不斷完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、實(shí)用高效的公共文化服務(wù)體系。當(dāng)前，要按照《關(guān)于推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》有關(guān)要求，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站（中心）編制配備，實(shí)現(xiàn)文化資源向城鄉(xiāng)基層傾斜，推動(dòng)基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展。

四、創(chuàng)新編制管理，保障公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展

2009年以來(lái)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革進(jìn)一步深化，我國(guó)已建立起覆蓋12億多人口的基本醫(yī)療保障網(wǎng)，全民基本醫(yī)保制度框架和國(guó)家基本藥物制度初步確立，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系進(jìn)一步完善，看病難、看病貴的問(wèn)題得到緩解。但也存在著多層次醫(yī)療服務(wù)供給不足、資源配置不平衡、醫(yī)療機(jī)構(gòu)公益性不明顯等問(wèn)題?！督ㄗh》提出“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革”，“建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度和現(xiàn)代醫(yī)院管理制度”，“全面推進(jìn)公立醫(yī)院綜合改革，堅(jiān)持公益屬性，破除逐利機(jī)制”，“優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局，健全上下聯(lián)動(dòng)、銜接互補(bǔ)的醫(yī)療服務(wù)體系”，“推進(jìn)非營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)院和公立醫(yī)院同等待遇”。這就要求機(jī)構(gòu)編制部門不斷創(chuàng)新管理，為公立醫(yī)院深化改革和健康發(fā)展提供良好的體制機(jī)制支持。要認(rèn)真貫徹落實(shí)城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和疾病預(yù)防控制中心的機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民享有均等化的基本公共衛(wèi)生服務(wù)。適應(yīng)深化醫(yī)改的要求，探索實(shí)行編制備案制管理，并做好與財(cái)政投入、人事管理、社會(huì)保障等政策銜接，為建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度提供體制機(jī)制保障，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生水平的不斷提高。

五、理順體制機(jī)制，嚴(yán)格環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法

近年來(lái)，隨著中央持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，不斷加大環(huán)保力度，主要污染物排放量逐年下降，環(huán)境質(zhì)量有了提高。但目前環(huán)保形勢(shì)依然嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境，特別是大氣、水、土壤污染嚴(yán)重，已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板。分析原因，以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在。為此，《建議》就“堅(jiān)持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境”作了部署，提出“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”、“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)”。這是我國(guó)環(huán)保管理體制的一項(xiàng)重大改革，將在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面推開(kāi)，力爭(zhēng)“十三五”時(shí)期完成改革任務(wù)。實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，就是由省級(jí)環(huán)保部門直接管理市縣環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，同時(shí)，地市環(huán)保機(jī)構(gòu)實(shí)行以省級(jí)環(huán)保部門為主的雙重管理體制，縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)不再單設(shè)而是作為地市環(huán)保機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)。這樣可以增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問(wèn)題。當(dāng)然，在規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中，也要明確市縣政府承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)保責(zé)任，形成責(zé)任明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、上下共管的新局面，著力改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

六、整合優(yōu)化資源，促進(jìn)社會(huì)保障公平持續(xù)

目前，我國(guó)涵蓋各類群體、各類基本需求的社會(huì)保障體系已基本形成，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革推進(jìn)順利，但從制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制上看，仍然存在著城鄉(xiāng)醫(yī)保政策不統(tǒng)一、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、保障水平不高等問(wèn)題。《建議》提出要“建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度”，“整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策和經(jīng)辦管理”。貫徹落實(shí)這一要求，就是要加快推進(jìn)社會(huì)保障制度的建設(shè)，形成涵蓋全體公民的保障網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)前尤其要整合分散在各部門的職責(zé)，統(tǒng)一和規(guī)范醫(yī)保經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，推動(dòng)建立功能明確、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、運(yùn)行高效的醫(yī)保經(jīng)辦服務(wù)體系。條件具備的地方，可積極探索購(gòu)買服務(wù)的多種形式，如依托保險(xiǎn)公司等商業(yè)機(jī)構(gòu)從事經(jīng)辦服務(wù)，節(jié)約機(jī)構(gòu)編制資源，提高服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，及時(shí)完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè)，保證實(shí)現(xiàn)基金的安全運(yùn)營(yíng)和保值增值，促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度健康穩(wěn)定發(fā)展。