構(gòu)建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的思考

●冉詩玉李軍靈/文

構(gòu)建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的思考

●冉詩玉*李軍靈**/文

修改后的《民事訴訟法》對民事檢察制度進(jìn)行了一系列重大修訂，確立了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，對民事檢察工作既是機(jī)遇更是挑戰(zhàn)。由于規(guī)定高度概括和抽象，實踐中難以操作，鑒于建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的必要性和迫切性，本文試從監(jiān)督原則、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等方面入手，就制定統(tǒng)一的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督規(guī)范作一探討，以期對檢察監(jiān)督實踐有所裨益。

民事訴訟 執(zhí)行監(jiān)督 制度構(gòu)建

修改后的《民事訴訟法》擴(kuò)大了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的范圍，確立了檢察院的調(diào)查核實權(quán)，細(xì)化了當(dāng)事人申請檢察建議或抗訴的幾種情形，對我國民事檢察制度的體系化革新具有里程碑式的意義。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的必要性與可行性

（一）構(gòu)建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是執(zhí)行活動的現(xiàn)實需要

民事執(zhí)行過程中存在的問題，有部分是客觀原因造成的，如執(zhí)行程序規(guī)范不夠完備、執(zhí)行權(quán)的分配不夠合理、部分法律規(guī)定不明確等等，在一定程度上造成了“執(zhí)行難”。但社會各界對執(zhí)行問題的責(zé)難，絕大多數(shù)都是針對摻雜了主觀因素的“執(zhí)行亂”現(xiàn)象。近年來，在執(zhí)行環(huán)節(jié)，執(zhí)行法官違法犯罪的情況時有發(fā)生，據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，涉及法官違法違紀(jì)的案件，有近一半是執(zhí)行人員的違法犯罪?！皥?zhí)行亂”現(xiàn)象的泛濫嚴(yán)重?fù)p害了司法的公信力，成為司法不公現(xiàn)象的重要體現(xiàn)。究其原因，監(jiān)督措施的不到位是非常重要的誘發(fā)因素。因此，對人民法院民事執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督，有著現(xiàn)實的必要性。

（二）構(gòu)建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是權(quán)力制約的必然要求

1﹒檢察機(jī)關(guān)的職能特性，客觀上決定了人民檢察院能夠針對執(zhí)行程序的特點進(jìn)行監(jiān)督。執(zhí)行程序包含了異議審查、裁決、查封、扣押、拍賣、執(zhí)行款物的移交等一系列過程，每一環(huán)節(jié)的紕漏和錯誤都會增加糾正的難度甚至難以逆轉(zhuǎn)。因此，需要建立針對個案的、具體的糾錯機(jī)制。綜觀我國的機(jī)構(gòu)設(shè)置，檢察院與法院層層對應(yīng)，對審判程序監(jiān)督的同時可實現(xiàn)對執(zhí)行程序的個案監(jiān)督。

2﹒檢察院作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有專業(yè)的人員配置和長期規(guī)范的運作機(jī)制，有職責(zé)亦有條件對執(zhí)行程序進(jìn)行專業(yè)的、具體的、經(jīng)常性的監(jiān)督。執(zhí)行權(quán)是一種公權(quán)，可以對其有效制約的監(jiān)督權(quán)也應(yīng)該是一種公權(quán)力。法院的執(zhí)行工作表現(xiàn)為一個一個的具體案件，當(dāng)事人、社會對執(zhí)行工作的意見也體現(xiàn)在具體的執(zhí)行個案上。因此，對于執(zhí)行工作的有效監(jiān)督，必須是對具體案件的具體監(jiān)督。執(zhí)行程序具有很強(qiáng)的專業(yè)性，涉及眾多的法律適用問題以及證據(jù)的認(rèn)定問題，對執(zhí)行工作的監(jiān)督也是關(guān)于法律適用的專業(yè)監(jiān)督，能夠承擔(dān)起執(zhí)行的外部監(jiān)督重任的機(jī)構(gòu)，必須是一個專業(yè)的法律機(jī)構(gòu)。法院的執(zhí)行工作是經(jīng)常性的，相對應(yīng)的監(jiān)督工作也應(yīng)當(dāng)是經(jīng)常性的。因此，作為一種權(quán)力對權(quán)力的制約，由法律專業(yè)機(jī)構(gòu)對執(zhí)行工作進(jìn)行具體監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督、經(jīng)常性的監(jiān)督，就外部監(jiān)督而言，只有檢察院是最為合適的機(jī)構(gòu)。

3﹒檢察機(jī)關(guān)對執(zhí)行程序的監(jiān)督，有利于將其與對審判程序的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，形成監(jiān)督的整體效應(yīng)，提高監(jiān)督實效。在對執(zhí)行案件進(jìn)行監(jiān)督的過程中，發(fā)現(xiàn)據(jù)以執(zhí)行的生效法律文書確有錯誤的，人民檢察院可以對該生效裁判提出抗訴或?qū)ζ渌Х晌臅岢黾m正意見。同樣，在辦理申訴案件時，也能從中發(fā)現(xiàn)執(zhí)行問題的線索，從而糾正執(zhí)行中的違法或不當(dāng)，使執(zhí)行監(jiān)督與訴訟監(jiān)督緊密銜接，促進(jìn)司法公正。

（三）構(gòu)建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是價值追求的應(yīng)然選擇

民事執(zhí)行程序是一種訴訟程序，其也應(yīng)當(dāng)具有自身的程序價值，我們不能只承認(rèn)訴訟過程的程序公正，而同時否認(rèn)執(zhí)行過程的程序公正。民事執(zhí)行程序公正可以導(dǎo)致實體公正，要保障民事執(zhí)行程序的公正，必須要有完善的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制作支撐。民事執(zhí)行貴在迅速、貴在效率，效率是民事執(zhí)行程序的生命。效率應(yīng)是公正前提下的效率，在大多數(shù)情況下，公正才是滿足效益最大化的要求。而民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制的建立，不僅有利于公正的實現(xiàn)，同時也不會降低效率價值追求。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督對執(zhí)行效率的保障體現(xiàn)在，盡管民事執(zhí)行檢察監(jiān)督可能在執(zhí)行過程中會增加程序和費用，表面上會降低執(zhí)行的效率，但是可通過檢察監(jiān)督來限制和防止執(zhí)行人員的恣意、專斷和隨意，減少執(zhí)行錯誤，確保執(zhí)行的公正。執(zhí)行監(jiān)督主要針對違法、錯誤的積極執(zhí)行行為的監(jiān)督，也針對玩忽職守，拖延不執(zhí)行的監(jiān)督，這恰恰有利于提高執(zhí)行的效率。對執(zhí)行機(jī)關(guān)來說，要保證執(zhí)行的公正和效率，除了自身嚴(yán)格要求外，恰當(dāng)?shù)耐獠勘O(jiān)督就成為必要，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，這已是毋庸證明的真理。

二、構(gòu)建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的法律依據(jù)

修改后的《民事訴訟法》將民事檢察監(jiān)督的范圍由原來的“民事審判活動”延伸為“民事訴訟”，對民事檢察工作既是機(jī)遇更是挑戰(zhàn)。《民事訴訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督?！庇谩霸V訟”替代“審判”，是否意味著檢察機(jī)關(guān)將不僅針對法院的審判行為進(jìn)行監(jiān)督，同時還負(fù)有對訴訟當(dāng)事人、其他訴訟參與人甚至案外人進(jìn)行訴訟監(jiān)督的職責(zé)。修改后的《民事訴訟法》在執(zhí)行程序的一般規(guī)定部分確立了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，修改后的《民事訴訟法》第235條明確規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督?！笨隙藱z察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督的權(quán)力，有著極其重要的現(xiàn)實意義和必要性。但是，從制度自身的完善來看，目前這一籠統(tǒng)性的規(guī)定可能給檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督工作帶來諸多困惑和障礙。一方面，制度自身尚缺乏許多必備性要素，如監(jiān)督對象、監(jiān)督權(quán)啟動方式、監(jiān)督的具體手段和相應(yīng)的法律效果等都未明確；另一方面，執(zhí)行當(dāng)事人的執(zhí)行救濟(jì)權(quán)、法院對執(zhí)行活動的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)三者之間的作用界限、適用條件及順位關(guān)系等均有待厘清。從權(quán)力行使與私權(quán)自治的關(guān)系來看，允許檢察機(jī)關(guān)以公權(quán)主體的身份介入當(dāng)事人、案外人等私權(quán)主體的自治領(lǐng)域，則不僅要遵循法定原則，亦須恪守比例原則和適度原則，而這些原則的貫徹皆有賴于對權(quán)力行使條件及程序的精心設(shè)計。

三、構(gòu)建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的構(gòu)想

（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的主要原則

1．有限監(jiān)督原則。民事執(zhí)行涉及私權(quán)的處分，依照民事訴訟的“意思自治原則”，當(dāng)事人有權(quán)處分自己的實體權(quán)利及訴訟權(quán)利。因此，檢察機(jī)關(guān)一般不應(yīng)當(dāng)主動介入。在監(jiān)督案件的類型上，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是一種有重點選擇的監(jiān)督，應(yīng)主要關(guān)注可能有錯誤的判決、裁定，以及可能損害國家和社會公共利益的案件。在司法實踐中，應(yīng)把監(jiān)督的重點放在案件的合法性上，即對違法的執(zhí)行行為采取監(jiān)督措施予以糾正。

2．同級監(jiān)督原則。在目前的審判監(jiān)督程序中，只有最高人民檢察院、上級人民檢察院有權(quán)對下級人民法院的生效裁判提出抗訴，是一種上對下的監(jiān)督，而對執(zhí)行程序的監(jiān)督，應(yīng)確立同級監(jiān)督的原則，即由同級人民檢察院對同級人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督。這樣既能確保由熟悉案情的人民檢察院行使抗訴權(quán)，又有利于提高抗訴的效率，確保執(zhí)行程序的高效性。

3．以事后監(jiān)督為主、事中監(jiān)督為輔的原則。一般情況下，對民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督應(yīng)貫徹事后監(jiān)督的原則，即在執(zhí)行程序結(jié)束或某一法律文書（如變更被執(zhí)行人、中止執(zhí)行裁定等）作出之后，其中程序結(jié)束是指某一階段程序，如受理、準(zhǔn)備程序之后，而不是全部執(zhí)行完畢。除了一般地采用事后監(jiān)督的方式外，適當(dāng)情況下可以進(jìn)行事中監(jiān)督，但僅限于對一些有重大影響的案件。

（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍主要是對執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，包括兩個方面，一是執(zhí)行裁決違法，是指法院作出的涉及當(dāng)事人實體權(quán)利和訴訟權(quán)利的裁定和決定，其在認(rèn)定事實和適用法律方面違反法律的規(guī)定，如關(guān)于不予受理、中止執(zhí)行、查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變賣等措施的錯誤裁定、決定等。二是執(zhí)行措施違法，包括執(zhí)行措施違反法定程序、執(zhí)行措施違背了生效民事判決中所確定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容以及濫用執(zhí)行措施，給當(dāng)事人和案外人造成損害的行為。

（三）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序的啟動

在開展民事執(zhí)行監(jiān)督工作中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡量保持謹(jǐn)慎態(tài)度。執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動，應(yīng)以執(zhí)行當(dāng)事人申請啟動為原則，以檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動為例外，適當(dāng)時候可以依照人民法院要求介入。民事執(zhí)行活動涉及平等主體之間的財產(chǎn)權(quán)利與人身權(quán)利，當(dāng)事人對私權(quán)享有處分權(quán)，包括對實體權(quán)利的處分權(quán)和程序權(quán)利的處分權(quán)。為了避免不當(dāng)干擾當(dāng)事人處分權(quán)，執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動程序原則上以當(dāng)事人提出申請為前提。當(dāng)事人及其法定代理人或者案外人認(rèn)為執(zhí)行中作出的裁定、決定錯誤以及法院執(zhí)行侵害其合法權(quán)益提出申訴的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理。當(dāng)執(zhí)行裁定可能損害國家利益、社會公共利益或者檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員存在貪污受賄、徇私舞弊等情況時，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)依職權(quán)啟動執(zhí)行監(jiān)督程序。人民法院在遇到執(zhí)行問題無法解決時，要求檢察機(jī)關(guān)介入時，檢察機(jī)關(guān)可以介入。

（四）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式

一是抗訴?？乖V是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的一個最為重要的方式。人民檢察院對人民法院生效的民事判決、裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯誤，可以按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。這里的生效裁判不僅包括審判程序中產(chǎn)生的裁判文書，還應(yīng)包括執(zhí)行程序中形成的終局裁判法律文書，如變更、追加被執(zhí)行主體等裁定，這些裁判權(quán)與審判程序中的裁判權(quán)在性質(zhì)上并無二樣，都同樣可能出現(xiàn)錯誤。

二是檢察建議。檢察建議作為一種同級監(jiān)督機(jī)制，也可以在一定程度上消減抗訴這一“上抗下”的監(jiān)督模式所導(dǎo)致的檢察監(jiān)督資源配置不均衡的問題。所以，對不適宜以抗訴方式啟動再審糾正的裁定、執(zhí)行決定及具體執(zhí)行實施行為，以及雖可再審但檢法協(xié)商一致的，可以檢察建議的方式要求執(zhí)行法院及執(zhí)行法官重新進(jìn)行審查，及時提出糾正意見。

三是發(fā)出糾正違法執(zhí)行通知書。上級人民檢察院認(rèn)為下級人民法院在民事執(zhí)行程序中存在較嚴(yán)重的違法行為時，有權(quán)指令同級人民檢察院向該人民法院發(fā)出糾正違法通知書，要求該人民法院采取相應(yīng)措施予以糾正違法行為。

四是現(xiàn)場監(jiān)督。對于一些有重大影響的或群體性的執(zhí)行案件，由于涉及法律關(guān)系復(fù)雜，人數(shù)眾多，稍有差錯就會造成嚴(yán)重后果。在此情況下，檢察機(jī)關(guān)可以派員到執(zhí)行現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)行。一是可以促進(jìn)執(zhí)行人員認(rèn)真對待執(zhí)行程序；二是可以使檢察機(jī)關(guān)及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行錯誤之處，提出改正意見，避免更大的后果；三是檢察機(jī)關(guān)可以幫助法院向執(zhí)行當(dāng)事人做一些解釋說服工作，對試圖抗拒執(zhí)行的當(dāng)事人形成威懾，甚至可以成為執(zhí)行中發(fā)生的一些事件的見證人。

五是督促執(zhí)行。人民檢察院認(rèn)為同級人民法院存在拖延執(zhí)行、執(zhí)行不力情況的，經(jīng)查證屬實，應(yīng)當(dāng)向該人民法院發(fā)出要求說明不執(zhí)行理由書，如果認(rèn)為法院不予執(zhí)行沒有正當(dāng)理由，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督該人民法院及時采取相應(yīng)執(zhí)行措施。上級人民檢察院認(rèn)為下級人民法院存在拖延執(zhí)行、執(zhí)行不力情況的，經(jīng)查證屬實，有權(quán)指令其同級人民檢察院向該人民法院發(fā)出要求說明不執(zhí)行理由書，督促法院及時采取相應(yīng)執(zhí)行措施。

六是執(zhí)行中止。人民檢察院認(rèn)為同級人民法院執(zhí)行工作人員在執(zhí)行過程中涉嫌貪污受賄、枉法裁判、濫用職權(quán)等行為，有權(quán)在立案偵查后向法院發(fā)出中止執(zhí)行建議書，以確保案件執(zhí)行合法公正。

*重慶市人民檢察院第四分院［500114］

**河南省桐柏縣人民檢察院［411321］