刑事執(zhí)行檢察的困局及其消解路徑

●陳治軍　馬燕/文

刑事執(zhí)行檢察的困局及其消解路徑

●陳治軍*馬燕**/文

我國刑事執(zhí)行存在執(zhí)行失范和種種亂象，其中檢察機關的法律監(jiān)督不到位是重要因素。應當通過制定刑事執(zhí)行法，推進刑事執(zhí)行一體化；完善刑事執(zhí)行監(jiān)督立法，健全刑事執(zhí)行檢察權的配置；完備程序設計，規(guī)范刑事執(zhí)行檢察權運行模式和改革刑事執(zhí)行檢察體制，夯實監(jiān)督依托來進一步完善。

刑事執(zhí)行檢察困境消解路徑

隨著廣東健力寶集團原董事長張海違法減刑案等先后被媒體披露，集中暴露出我國刑事執(zhí)行存在監(jiān)管違法較為普遍、人權保障不足、權錢交易和徇私舞弊等問題，也反映了刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督不力的困局。深刻分析當前刑事執(zhí)行檢察存在的困局并積極予以改革消解，對刑事被執(zhí)行人的人權保障和刑事執(zhí)行的公平公平具有重大意義。

一、刑事執(zhí)行檢察的困局

隨著我國社會主義法治進步和刑事司法制度的不斷完善，刑事執(zhí)行檢察在保障刑事被執(zhí)行人合法權益和維護刑事執(zhí)行公平公正中發(fā)揮著日益重要的作用。但由于法律文化、刑事司法理念、司法體制機制等主客觀原因，當前刑事執(zhí)行檢察存在著重視不足、監(jiān)督不力、實效不彰等困局。

（一）重裁判輕執(zhí)行的司法慣性和檢察機關重刑事檢察輕訴訟監(jiān)督的傳統(tǒng)偏見

受傳統(tǒng)文化和法律思維的影響，我國刑事司法界形成了重裁判輕執(zhí)行的司法慣性。刑事執(zhí)行的立法仍然支離破碎，司法機關也往往將審判視為刑事訴訟程序的終結點，刑事執(zhí)行的重視程度相較于偵查、起訴和審判而言都大大弱化。與此同時，檢察機關長期以來形成了公訴、反貪等檢察工作是硬任務，刑事執(zhí)行檢察等訴訟監(jiān)督工作是軟任務的認識，弱化了刑事執(zhí)行檢察工作。

（二）刑事執(zhí)行主體的多元化造成權力監(jiān)督和制約難

我國現(xiàn)行刑事執(zhí)行體制是一種分散型體制,即執(zhí)行權分別由多個執(zhí)行機關行使,導致執(zhí)行主體多元化。［1］這種體制存在以下弊端：一是刑事執(zhí)行易陷入“九龍治水”、“多頭管理”的窘境，造成執(zhí)行權的孱弱；二是刑事執(zhí)行的信息共享、工作銜接和監(jiān)督機制的建立不暢，檢察監(jiān)督受到多方掣肘，監(jiān)督效果大打折扣。

（三）“檢執(zhí)分立”和刑事執(zhí)行權的特點，阻礙了檢察權有效介入

其一，“檢執(zhí)分立”模式讓檢察機關在刑事執(zhí)行程序中處于“旁觀者”、“第三者”角色，難以真正介入執(zhí)行程序實現(xiàn)有效制約。其二，刑事執(zhí)行權有明顯的暴力色彩和與生俱來的封閉性，而檢察權的程序性屬性決定了其在對刑事執(zhí)行權實行監(jiān)督時，只能通過啟動程序從而糾正違法，在面對刑事執(zhí)行機關的“不屑一顧”和“推諉搪塞”時，往往也是有心無力，難以找到有效的突破口。

（四）體制缺陷束縛了刑事執(zhí)行檢察的有效開展

一是人員配置不足。刑事執(zhí)行檢察有小檢察院之稱，需要復合型檢察人才，而實際人員配置上很難達到這一要求，造成人員短缺的現(xiàn)象嚴重。二是機構設置不完備。派駐檢察體制不順，未實現(xiàn)定編、定崗、定員和對等監(jiān)督，派駐檢察人員長期不輪崗交流，容易與監(jiān)督對象形成“熟人關系”而“同化”，非監(jiān)禁刑檢察機構設置尚不健全，監(jiān)督無組織依托。三是信息化建設滯后。刑事執(zhí)行檢察在辦案平臺、執(zhí)法信息化等方面滯后，存在發(fā)現(xiàn)違法難、糾正違法晚的限制。

（五）權力配置和運行機制不健全，減損了監(jiān)督實效

首先，監(jiān)督的手段和方式不明確。立法對檢察機關的監(jiān)督內容、方式的規(guī)定過于原則概括，操作性和執(zhí)行力較差，法律監(jiān)督依據不足。其次，監(jiān)督效力有待加強。檢察機關的糾正意見僅僅停留在建議層面，無一定的強制力，影響監(jiān)督的權威。再次，減刑假釋裁定監(jiān)督方式不合理。檢察機關對法院減刑假釋裁定的監(jiān)督限于糾正意見，無法直接啟動再審程序，影響了監(jiān)督效果。最后，財產刑、剝奪政治權利等執(zhí)行監(jiān)督程序尚存在法律空白，仍需進一步完善。

二、刑事執(zhí)行檢察的改革與完善

刑事執(zhí)行檢察是檢察機關重要的業(yè)務，對維護法律的統(tǒng)一公平實施、刑事執(zhí)行的公平公正和被刑事執(zhí)行人合法權益具有重大的意義。面對當前刑事執(zhí)行檢察存在的一些問題，必須勇于改革和積極完善。

（一）制定刑事執(zhí)行法，推進刑事執(zhí)行一體化

1.制定統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法。參照德國、俄羅斯、丹麥等國家經驗，制定獨立的《刑事執(zhí)行法》，集中系統(tǒng)的將刑事執(zhí)行的種類、程序、執(zhí)行方式、被刑事執(zhí)行人的法律地位和權利義務等進行具體規(guī)定，并對刑事執(zhí)行監(jiān)督進行單列，將監(jiān)督程序、糾正違法效力等予以適當規(guī)范，使法律監(jiān)督有據可依、有章可循。

2.統(tǒng)一刑事執(zhí)行機構。一是統(tǒng)一刑罰執(zhí)行和強制醫(yī)療執(zhí)行機構。由司法行政機關統(tǒng)一負責所有的刑罰執(zhí)行和強制醫(yī)療執(zhí)行工作，建立權責統(tǒng)一、體系完整的執(zhí)行格局。二是推動看守所中立化改革。由于我國實行偵羈合一的體制，這種體制導致看守所對偵查機關配合有余，監(jiān)督制約不足，產生了一系列問題。［2］為實現(xiàn)偵查權和羈押權分離和互相制約，應當將看守所從公安機關剝離，交由司法行政機關管理，形成司法行政機關執(zhí)行、檢察機關依法進行法律監(jiān)督的刑事執(zhí)行體系。

（二）完善刑事執(zhí)行監(jiān)督立法，健全刑事執(zhí)行檢察權的配置

1.建立檢察人員有權列席執(zhí)行機關的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行評審委員會會議和其他有關會議制度。［3］《法國刑事訴訟法典》第712—5條的規(guī)定，檢察官作為刑罰執(zhí)行委員會的當然成員，可以對包括減刑、臨時性外出等準司法措施提出意見。我國可以參照法國的立法模式，明確將檢察機關確定為監(jiān)獄、看守所等執(zhí)行機關內部設立的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行評審委員會、醫(yī)療鑒定委員會等相關評審鑒定機構的當然成員，有權參加相關會議并在會議上和會議后提出口頭或書面意見。

2.賦予檢察機關隨時介入和調查核實權。明確規(guī)定檢察機關對刑罰執(zhí)行活動的隨時介入權、為違法行為的具體調查權、隨時約談在押人員權。［4］具體而言，刑事執(zhí)行活動中，檢察機關可以隨時介入刑事執(zhí)行程序，要求刑事執(zhí)行機關提供相關案卷材料、法律文書和人員臺賬，有關機關和個人應當予以協(xié)助和配合；檢察機關可以對相關情況通過閱卷、詢問相關人員等方式開展必要的調查；被刑事執(zhí)行人可以約談檢察官，進行有關咨詢、申訴、控告，檢察官可以隨時約談被刑事執(zhí)行人員及其近親屬，受理有關的舉報、申訴、控告等。

3.賦予檢察機關糾正違法意見一定的強制力。刑事執(zhí)行機關應當在接到檢察機關糾正違法意見后在規(guī)定的時間內糾正違法，并將糾正結果書面通知檢察機關，若不服糾正違法意見的，可向上一級檢察機關提請復議。上一級檢察機關應當在規(guī)定期限內作出決定，并通知下級檢察機關和刑事執(zhí)行機關執(zhí)行。其次，賦予檢察機關提請懲戒權。建議立法規(guī)定，檢察機關對刑事執(zhí)行活動中對違法行為負責的執(zhí)行人員，有權提請其所在單位或其上級主管部門予以懲戒，當該執(zhí)行人員所在單位或上級主管部門確認理由成立時，應當對違法者懲戒，并將結果通知監(jiān)督部門。［5］

4.賦予檢察機關對減刑假釋裁定的抗訴權。為確保對裁決結果的有效救濟，應當賦予檢察機關對減刑假釋裁決的抗訴權。因為抗訴可以必然引起再審程序，而提出糾正意見雖然可以使法院另行組成合議庭進行審理，但做出的卻是終審裁定。［6］建議將提起抗訴與提出糾正違法意見確定為刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督的兩種法定方式，［7］在減刑、假釋提請和審理階段發(fā)現(xiàn)不當或違法的，以提出糾正意見的方式進行監(jiān)督；裁決后發(fā)現(xiàn)不當或違法的，采用抗訴方式進行監(jiān)督。

（三）完備程序設計，規(guī)范刑事執(zhí)行檢察權運行模式

1.推進同步預防性監(jiān)督。實現(xiàn)同步監(jiān)督應當建立以下機制：一是提請和裁定（決定）減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行前，應當征求檢察機關的意見。檢察機關提出的不同意見相關機關沒有采納的，應當書面說明理由。二是刑罰執(zhí)行機關在向人民法院提請減刑、假釋時，應當附有檢察機關的審查意見，否則人民法院則不予受理。三是明確檢察機關對法院開庭審理減刑、假釋案件的庭審參與權，庭審無檢察機關的參與視為程序違法。

2.完善巡視檢察制度。第一，拓展巡視檢察的范圍。將巡視檢察的范圍擴大到刑事執(zhí)行檢察工作的所有領域，特別是將非監(jiān)禁刑執(zhí)行納入巡視檢察內容。第二，擴大巡視檢察的人員結構，選任人大代表、政協(xié)委員等擔任巡視員，形成以檢察機關為主導，其他社會公眾力量參與的巡視檢察制度。最后，建立巡視檢察報告制度。檢察機關應當在巡視檢察后對監(jiān)管執(zhí)法、人權保障情況出具報告，提出完善建議并交由責任單位整改，并將報告和整改情況向上級檢察機關和人大報告，從而實現(xiàn)對刑事執(zhí)行權的強力約束。

3.堅持和完善專項檢察。鑒于我國刑事執(zhí)行領域存在的一些突出性和典型性問題，加之立法不足、體制制約和日常監(jiān)督有限，開展刑事執(zhí)行專項檢察不可或缺。在2004年減刑、假釋、保外就醫(yī)檢察中，糾正違法減刑11841人，違法假釋1037人，違法保外就醫(yī)1566人。［8］2014年減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行專項檢察中，共立案查處職務犯罪案件116件129人，建議有關部門收監(jiān)執(zhí)行800名罪犯。［9］實踐表明，專項檢察活動發(fā)現(xiàn)和糾正了一批刑事執(zhí)行中的違法違規(guī)情形，取得了較好的效果，應當予以堅持并不斷完善。

（四）改革刑事執(zhí)行檢察體制，筑牢監(jiān)督依托

1.改革刑事執(zhí)行檢察部門。整合資源，積極爭取刑事執(zhí)行檢察部門的更名和機構升格；調整和充實一批政治法治素養(yǎng)好、具有偵訴工作經歷、善于溝通組織協(xié)調的人員從事刑事執(zhí)行檢察工作；通過定期分批培訓、業(yè)務競賽等形式，積極推動內部挖掘潛力，提升監(jiān)督能力，加強刑事執(zhí)行檢察人員的專業(yè)化、職業(yè)化和精英化建設，培育和打造高素質刑事執(zhí)行檢察隊伍。

2.規(guī)范派駐檢察機構的設置和管理。切實加強派駐檢察室建設，實現(xiàn)“定編、定崗、定員”，調整派出院的內設機構和整合人力資源，在工作安排、經費使用、設備配置、干部調整、培訓教育、獎懲考核等方面要向派駐檢察室建設傾斜，做到基礎性物質保障上不依賴于監(jiān)管機關。實行同級派駐，對等監(jiān)督，明確規(guī)定派駐檢察院檢察長、派駐檢察室主任現(xiàn)職職數(shù)單列，明確與監(jiān)管場所主要領導同等職別，提高派駐層級，實現(xiàn)對等監(jiān)督，提高監(jiān)督力度。

3.填補非監(jiān)禁刑檢察機構設置缺口。依照檢察機關向監(jiān)獄和看守所派駐檢察室的成功經驗，向非監(jiān)禁刑執(zhí)行場所派駐檢察室，實現(xiàn)對監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑刑事執(zhí)行活動的全覆蓋?，F(xiàn)階段，檢察機關一方面可以積極依托各地為延伸監(jiān)督觸角，促進檢力下沉而探索設立的基層檢察室，將社區(qū)矯正檢察納入基層檢察室的重要職能，另一方面，根據重點設置、高效運作、嚴格規(guī)范的原則在社區(qū)矯正人員集中、人流量大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中設立社區(qū)矯正檢察室，實現(xiàn)社區(qū)矯正與檢察監(jiān)督的有效對接。

4.加強刑事執(zhí)行信息化建設。充分的信息共享和數(shù)據交換體系是有效開展刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的基礎和前提。首先要加快刑事執(zhí)行檢察統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)研制開發(fā)，推進減刑假釋網上協(xié)同辦案平臺建設，從制度和技術層面確保監(jiān)督到位。其次，全力推動檢察機關與刑事執(zhí)行機關的信息共享平臺建設。逐步建立檢察機關與法院、公安、司法行政機關等各部門機構橫向共享的刑事執(zhí)行信息共享平臺，實現(xiàn)刑事執(zhí)行信息互聯(lián)互通和刑事執(zhí)行所有環(huán)節(jié)向檢察機關公開，提升檢察監(jiān)督實效。

注釋：

［1］萬毅：《刑事執(zhí)行制度之檢討與改造》，載《甘肅政法學院學報》2005年第83期。

［2］高一飛，陳琳：《我國看守所的中立化改革》，載《中國刑事法雜志》2012年第9期。

［3］尚愛國：《論檢察機關對刑罰變更執(zhí)行的同步監(jiān)督》，載《人民檢察》2005年第7期。

［4］袁其國：《刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督制度的發(fā)展與完善》，載《河南社會科學》2010年第4期。

［5］楊飛：《完善刑罰變更執(zhí)行的檢察監(jiān)督》，載《人民檢察》2011年第10期。

［6］李忠誠：《刑事執(zhí)行功能研究》，載《中國法學》2003年第3期。

［7］李波，朱春莉，祁正榕：《刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督機制的構建》，載《人民檢察》2010年第2期。

［8］參見：http://.www.jcrb.com/n1/jcrb608/ca30765 3.htm.訪問日期：2015年7月18日。

［9］參見：http://.www.jcrb.com/xztpd/2015zt/2015z t/jiexiao/jiancha/201501/t20150125-1471788.html.訪問日期：2015年8月4日。

*重慶市人民檢察院第二分院［404100］

**重慶市萬州區(qū)人民檢察院［404020］