從孤殘兒童到困境兒童：適度普惠型兒童福利制度概念與實踐

姚建平

從孤殘兒童到困境兒童：適度普惠型兒童福利制度概念與實踐

姚建平

一、適度普惠型兒童福利制度的概念

國際上典型的福利制度分類是將社會福利分為“制度型福利（Institutional Social Welfare）”和“殘補型福利（Residual Social Welfare）”，而沒有適度普惠型福利這樣的概念或分類。殘補型模式認為，隨著經濟增長和社會繁榮，貧困現象就會減少，社會福利的目標對象集中在一群殘留的、不斷減少的少數需求者身上。相反，制度型模式則認為貧困現象會持續(xù)和惡化，這些問題的存在決定了大范圍內普遍地提供機制化服務的必要性。殘補型模式是面對少數貧困對象提供福利，而制度型模式要面對所有社會成員提供普惠性福利。這一理論同樣也可以用于解釋兒童福利，進而形成殘補型兒童福利和普惠型兒童福利。

關于什么是“適度普惠型”福利的內涵，國內學術界目前還沒有形成共識。目前政府推動社會福利建設的內在邏輯是從原來狹義的社會福利為主導的“補缺型”社會福利向廣義社會福利為主導的“普惠型”社會福利模式轉變，體現了由“小福利”向“大福利”的轉變，這種轉變體現了政府關注民生和關注兒童福利的理念?！按蟾＠迸c“小福利”的表述類似于西方學者殘補型和普惠型的二元福利模式。按照這種理解，殘補型福利（小福利）和普惠型福利（大福利）被看成社會福利發(fā)展過程中的兩極。因此有學者提出，“適度普惠型”社會福利是“補缺型”和“全民普惠型”社會福利之間的一個過渡階段，并且要和社會經濟發(fā)展相聯系，具有特定性和階段性。國內學者也有關于適度普惠兒童福利理論的論述。例如，陸士禎認為“適度普惠”是基于諸多因素而提出的中國特色社會福利制度體系。首先，“適度普惠”的福利制度是社會主義制度價值的必然選擇，是共產黨執(zhí)政的根本目標。其次，“適度普惠”的福利制度是“以人為本”執(zhí)政理念的集中體現。第三，“適度普惠”的福利制度突出政府責任，在國家、社會（社區(qū)）、市場、個人（家庭）之間建立一種動態(tài)的責任分擔平衡機制。第四，“適度普惠”的福利制度呈現多層次性，在人群覆蓋和需求滿足上逐步擴大至全方位。因此，適度普惠型兒童福利不僅是走向普惠型社會福利制度的一個過渡階段，而且是具有中國特色的福利模式。

從中國兒童福利發(fā)展歷程來看，在新中國成立至改革開放初期很長的一段時間內，我國所定義的兒童福利主要是指由民政部門舉辦的兒童福利院服務，其目標群體是孤兒、棄嬰和殘疾兒童。這些兒童通常入住兒童福利機構，是一種典型的殘補型兒童福利。改革開放之后，隨著中國經濟增長和社會保障制度改革的推進，國家越來越廣泛而深入地介入兒童福利的供給，為生活在家庭中的困境兒童也提供了大量現金和服務等方面的支持。在這種背景下，適度普惠型兒童福利被政府提出來并在政策制定過程中付諸實踐。按照這個邏輯思路，如果中國未來走向普惠型兒童福利制度的話，那么當前的適度普惠兒童福利制度建設就是一個過渡階段。

二、適度普惠型兒童福利制度的對象

計劃經濟時期我國的兒童福利對象主要是孤兒、棄嬰和殘疾兒童，由國家舉辦兒童福利機構代替家庭為這些孩子提供養(yǎng)育服務。改革開放之后，兒童福利的對象逐漸拓展。特別是21世紀以來國家提出建立適度普惠型兒童福利制度后，兒童福利對象逐漸聚焦于困境兒童。關于適度普惠型兒童福利制度的政策目標對象，民政部曾經指出，中國兒童福利保障對象的范圍是隨著經濟發(fā)展、社會文明進步而逐步拓展的，從孤兒到困境兒童最終目標是所有兒童，兒童福利呈現從補缺型向普惠性不斷轉型的軌跡。目前，政府對于適度普惠型兒童福利制度的目標對象已經有了比較明確的表述。根據2013年6月民政部下發(fā)的《民政部關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》，困境兒童包括兒童自身面臨困境和兒童家庭面臨困境兩種情況（即困境兒童和困境家庭兒童）。困境兒童分殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童3類；困境家庭兒童分為父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養(yǎng)義務和監(jiān)護職責的兒童、貧困家庭的兒童4類。而根據2016年的《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》（國發(fā)〔2016〕36號）所稱困境兒童，是指因家庭貧困導致生活、就醫(yī)、就學等困難的兒童，因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。主要包括孤兒、重度殘疾的兒童、重大疾病的兒童、父母不具備撫養(yǎng)或監(jiān)護能力的兒童和其他困境兒童（指棄嬰棄童、流浪兒童、打拐解救兒童、受虐待兒童、受侵害兒童等）。從服務對象來看，適度普惠型兒童福利對象已經大大超出了傳統(tǒng)孤殘兒童，但也沒有覆蓋到全體兒童。

三、適度普惠型兒童福利供給

在兒童福利供給內容上，適度普惠型兒童福利制度要針對不同類型的困境兒童分別提供現金津貼或服務。在兒童服務津貼提供上，要在對兒童（尤其是孤兒、困境兒童、困境家庭兒童）進行分類的基礎上，為困境兒童發(fā)放基本生活補貼。對于殘疾兒童和重病兒童，在補貼基本生活費的基礎上還要發(fā)放醫(yī)療康復補貼。在服務提供方式上，實現適度普惠的兒童福利需要構建四個體系，具體包括適度普惠型兒童福利政策體系、適度普惠型兒童福利的標準體系、適度普惠型兒童福利服務體系和適度普惠型兒童福利的工作評價體系。較之傳統(tǒng)孤殘兒童福利，適度普惠型兒童福利在供給內容和服務方式上都有明顯變化。

從國家與家庭關系的角度來看，適度普惠型兒童福利需要為困境兒童提供支持性福利服務、補充性福利服務和替代性福利服務三種。支持性服務是指所處的家庭因社會變遷所產生的緊張狀況，雖然家庭結構完整，但家庭危機可能導致家庭產生變數，進而影響兒童，因此提供支持性服務。補充性兒童福利服務指因服務角色執(zhí)行不適當，嚴重傷害親子關系，但其家庭結構可通過適當協(xié)助，子女仍能生活在家庭中，而不再受到傷害，或者也可以通過家庭系統(tǒng)之外給予補充性服務。替代性兒童福利服務指子女陷入反常危機情境，家庭功能或親子關系嚴重喪失，以至于兒童不適合生活在原生家庭，兒童需要短暫或永久解除親子關系，需要將兒童安排到替代性居住場所，作為短期或永久的安置和教養(yǎng)。不管支持性福利、補充性福利還是替代性福利，都是因為家庭功能受損而無法提供滿足兒童的福利服務需求，國家主動或被迫介入兒童的養(yǎng)育、發(fā)展過程。這一理論可以用來解釋困境兒童的福利供給。替代性服務兒童服務是因為家庭完全無法履行職責，孤殘兒童的機構照顧就屬于這類。補充性兒童服務是由于父母的原因（例如父母吸毒、酗酒等）難以很好地滿足兒童需求而需要國家介入，針對受虐待兒童的保護就屬于這類。支持性兒童服務是由于社會經濟原因導致父母無法很好地履行職責而需要國家介入，例如針對貧困兒童、留守兒童等的福利就屬于這類。

從福利服務項目供給來看，適度普惠型兒童福利制度需要為困境兒童主要提供以下四類福利服務：第一，困境兒童基本生活保障。具體包括為孤兒、棄嬰棄童和艾滋病病毒感染兒童等父母完全喪失撫養(yǎng)功能的兒童提供基本生活保障工作。針對重殘重病、打拐解救、流浪兒童和其他父母不具備撫養(yǎng)或監(jiān)護能力的兒童，也需要提供基本生活保障。第二，困境兒童醫(yī)療康復。包括資助困境兒童參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民大病保險，為有需求的困境兒童提供醫(yī)療救助。第三，困境兒童教育。包括通過就學資助和教育幫扶政策，保障困境兒童受教育權。普通學校通過隨班就讀促進殘疾兒童的社會融入，同時為社會上有需求的困境殘疾兒童提供特教服務。第四，困境兒童保護機制。包括建立和健全包括“監(jiān)測預防、發(fā)現報告、評估轉介、幫扶干預”的兒童社會保護體系。根據困境兒童及其家庭的個案情況，提供行政保護、司法干預、替代照料、專業(yè)矯治、社會幫扶等針對性保護措施等。

四、中國適度普惠型兒童福利制度的建設實踐

適度普惠型兒童福利制度建設的重點是要將服務對象從孤殘兒童擴展到困境兒童，為困境兒童及其家庭提供他們所需要的基本福利。除了部分孤殘兒童由兒童福利機構養(yǎng)育之外，絕大部分困境兒童要在家庭的照料下成長。以下從機構兒童福利和非機構兒童福利的兩個角度來闡述中國適度普惠兒童福利制度建設實踐。

（一）機構照顧困境兒童福利

目前中國針對困境兒童的機構服務主要是兒童福利院。兒童福利院是為沒有父母或找不到親生父母的兒童提供庇護和照料服務，安排領養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)、教育、醫(yī)療、康復和就業(yè)服務等，其中最主要的是孤殘兒童養(yǎng)育。改革開放以后，兒童機構的院舍照顧的觀念和照顧方式發(fā)生了很大變化，具體表現在從封閉型向開放型轉變，從救濟型向福利型轉變，從單一的“以養(yǎng)為主”向“養(yǎng)、治、教與康復并重”轉變。在目標設定上，這一階段兒童福利機構已經從吃飽穿暖滿足其物質上的需求，轉向滿足兒童的身體、生理、心理、社會化成長特點的不同需求，并結合殘疾兒童的生理特點，積極開展多種形式的康復和功能訓練活動。除了孤殘兒童養(yǎng)育之外，開展家庭寄養(yǎng)服務也是兒童福利機構的重要業(yè)務。在改革開放之前，機構內集中供養(yǎng)曾經被認為是孤殘兒童安置的首選辦法。到20世紀90年代中后期，兒童福利研究和實踐部門開始反思機構養(yǎng)育對兒童造成的負面影響，家庭寄養(yǎng)服務得到重視并在機構中推廣。兒童收養(yǎng)也是我國兒童福利機構的一項重要工作。1998年11月，全國人民代表大會通過了《關于修改〈中華人民共和國收養(yǎng)法〉的決定》，對1991年通過的《中華人民共和國收養(yǎng)法》進行了修改。新的《收養(yǎng)法》放寬了收養(yǎng)條件，大大推動了全國的兒童收養(yǎng)工作，為孤殘兒童融入社會、塑造健全人格發(fā)揮了重要作用。

目前中國對流浪兒童救助已經形成了以救助中心為依托的機構救助模式。這種救助模式是在廢除計劃經濟時期的收容遣送制度的基礎上形成的。2003年，國務院頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，民政部出臺具體實施細則，對城市流浪乞討人員的收容遣送正式改為自愿性救助，流浪兒童政策也從收容遣送轉變到社會救助。目前很多地方針對流浪未成年人建立了少年兒童救助保護中心。在尚未建立兒保中心的城市，流浪兒童的救助工作由救助管理站承擔。兒保中心和救助站的主要職責是：提供符合食品衛(wèi)生要求的食物、提供符合基本條件的住處、對在中心/站內突發(fā)疾病的兒童及時送醫(yī)院救治、幫助與其家屬聯系、對沒有交通費返家的提供乘車費用、開展心理咨詢及非正式教育等等。

（二）非機構照顧困境兒童福利

面向家庭的困境兒童福利是適度普惠型兒童福利制度建設的重點，目前中國這方面的主要福利項目包括以下幾個方面：

一是社會散居孤兒基本生活費制度。在孤兒基本生活費制度實施之前，農村孤兒主要是通過“五保”制度來實現供養(yǎng)，城市孤殘兒童通過兒童福利院由機構供養(yǎng)，針對由家庭供養(yǎng)的社會散居孤兒沒有任何制度保障，這導致社會散居孤兒的生存狀況十分堪憂。2010年11 月26日，民政部會同財政部下發(fā)了《民政部財政部關于發(fā)放孤兒基本生活費的通知》（民發(fā)〔2010〕161號），決定自2010年1月起為全國孤兒發(fā)放基本生活費。孤兒基本生活費制度實現了我國兒童福利制度的重大轉型，國家對孤兒生活的保障從院內擴大到院外，兒童福利不再局限于福利機構內集中的孤兒和棄嬰，而是拓展到所有失去父母、事實上無人撫養(yǎng)的兒童。

二是非機構照顧殘疾兒童醫(yī)療康復項目。殘疾兒童除了部分孤兒和被遺棄兒童由福利機構照顧之外，大部分都是由家庭照顧的。為了保障殘疾兒童的基本權利以及保證其健康成長，國家制定了很多相應的福利政策。對殘疾兒童家庭來說最重要的是醫(yī)療康復，這又可以具體分為殘疾預防、醫(yī)療保障和康復三個環(huán)節(jié)。殘疾預防主要集中在婦幼保健和兒童營養(yǎng)改善方面的政策和措施。在醫(yī)療保障方面，為了解決殘疾兒童的醫(yī)療保障問題，目前中國部分地區(qū)已將兒童納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與農村合作醫(yī)療范圍。在此基礎上，國家和社會的醫(yī)療救助也為解決殘疾兒童的醫(yī)療問題發(fā)揮著重要作用。針對殘疾兒童康復問題，民政部、衛(wèi)生部、中國殘聯等部門專門制定了相關法規(guī)政策，指導各地推進殘疾人社區(qū)康復培育活動和省、市、縣三級專業(yè)康復機構的規(guī)范化建設。目前基本建立了以專業(yè)康復機構為骨干、社區(qū)為基礎、家庭為依托的殘疾兒童康復服務體系，為增強殘疾兒童生活自理能力、社會適應能力和平等參與社會生活的能力創(chuàng)造了條件。

三是殘疾兒童的教育保障。殘疾兒童接受教育包括融合教育和特殊教育兩種方式。隨班就讀是基于全納理念讓殘疾兒童在普通教育機構中和普通兒童一起接受教育。我國融合教育在20世紀80年代才開始興起和發(fā)展。1988年，教育部根據我國特殊教育實踐發(fā)展的經驗提出，“堅持多種形式辦學，逐步形成以一定數量的特殊教育學校為骨干，以大量的特殊班和隨班就讀為主體，進行殘疾兒童少年教育的新格局”。至此，中國殘疾兒童教育的“三軌”體制正式建立，殘疾兒童教育也由單純的以特殊教育學校培養(yǎng)向以隨班就讀為主體的多種辦學形式發(fā)展。雖然隨班就讀可以解決很多殘疾兒童入學問題，但是隨班就讀不能滿足所有殘疾兒童教育需求。隨班就讀的對象不包括腦癱、自閉癥、中度智障、重度肢殘兒童，因為這些兒童很難在普通學校融入正常的學習生活。因此，一些特殊的教育機構可以在一定程度上為他們提供教育服務。在發(fā)展隨班就讀的同時，中國的特殊學校教育事業(yè)發(fā)展在改革開放后也取得了顯著成就。

四是受艾滋病影響兒童的救助保護。我國艾滋孤兒問題的形成主要是由于上世紀80年代末、90年代中前期不規(guī)范的采供血行為造成部分群眾感染艾滋病。面臨失去父母的打擊和生活的極端貧困，再加上社會上對艾滋病的偏見和恐懼，艾滋孤兒的生存環(huán)境已處于社會最邊緣的境地。為了救助安置艾滋孤兒，我國政府先后出臺了很多政策，采取了很多措施，主要包括：要求地方各級人民政府要將經濟困難的艾滋病患者及其家屬納入政府救助范圍，按有關社會救濟政策的規(guī)定給予必要的生活救濟并通過多種形式和渠道為艾滋病患者遺孤提供免費義務教育。針對艾滋病群體，中國政府提出并實施了“四免一關懷”政策。目前我國對艾滋孤兒的救助不再是簡單的生活保障，已經形成了涉及教育、醫(yī)療和就業(yè)等方面的綜合救助體系。

五是貧困兒童的社會救助。目前，城鄉(xiāng)貧困兒童的生活救助主要是通過最低生活保障制度來實現的。盡管低保制度并不是專門針對貧困家庭中兒童的福利制度，但是低保金能夠在一定程度上緩解這些貧困家庭的生活壓力，有利于兒童的成長。在最低生活保障制度實踐中，還通過實施分類施保措施，對城鄉(xiāng)低保對象中有兒童家庭的救助水平給予適當提高，這可以看作是對兒童的優(yōu)待。除了最低生活保障制度以外，針對農村地區(qū)那些不符合低保條件和農村特困戶救濟標準的家庭，還通過臨時救濟措施幫助貧困家庭解決暫時性生活困難。

六是貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)餐項目。中國貧困地區(qū)營養(yǎng)餐項目最早由民間組織發(fā)起，主要針對西部農村地區(qū)兒童營養(yǎng)不良的嚴重情況，實行貧困地區(qū)寄宿制小學學生營養(yǎng)改善計劃。2011年10月26日國務院常務會議決定擴大試點范圍，從2011年秋季學期起，啟動實施農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃，為集中連片特殊困難地區(qū)的680個縣（市）、約2600萬在校生提供營養(yǎng)膳食補助。同時，提高農村家庭經濟困難寄宿生生活補貼標準。貧困地區(qū)的兒童營養(yǎng)改善計劃在改善學生營養(yǎng)、體質、體能、心理上效果十分明顯，為貧困地區(qū)兒童健康成長發(fā)揮了重要作用。

1.周宏：《福利的解析：來自歐美的啟示》，上海遠東出版社，1998年版，第9頁。

2.景天魁、畢天云、高和榮等：《當代中國社會福利思想與制度：從小福利邁向大福利》，中國社會出版社，2011年版，第1～4頁。

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華北電力大學人文與社會科學學院）