適當(dāng)性原則的適用困境與出路*

劉　權(quán)（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京100081）

適當(dāng)性原則的適用困境與出路*

劉權(quán)
（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京100081）

適當(dāng)性原則要求手段與目的之間具有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性。由于是對(duì)手段的事實(shí)預(yù)測(cè)進(jìn)行司法審查，適當(dāng)性原則的適用被認(rèn)為容易侵犯立法者的事實(shí)形成余地、行政者的專業(yè)判斷余地。盡管在司法實(shí)踐中，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院發(fā)展出了明顯不當(dāng)性審查、可支持性審查和強(qiáng)烈的內(nèi)容審查三種審查基準(zhǔn)，但適當(dāng)性原則的適用仍然沒能走出困境。為了充分保障人權(quán)，減少適當(dāng)性原則適用的恣意，并促進(jìn)立法者、行政者不斷反思已經(jīng)設(shè)定的手段，法官應(yīng)當(dāng)審查手段的客觀適當(dāng)性，即審查手段在爭(zhēng)訟時(shí)的事后適當(dāng)性，而不是審查手段在選擇時(shí)的事前主觀適當(dāng)性。

適當(dāng)性原則；事實(shí)預(yù)測(cè)；德國(guó)法；憲法法院；人權(quán)

一、問題的提出

讓我們先來看一則真實(shí)的事例，2013年12月6日，湖南省衡山縣1個(gè)月大的嬰兒疑似接種乙肝疫苗后死亡；12月9日，湖南常寧縣8個(gè)月大的嬰兒疑似接種乙肝疫苗后死亡。雖尚未查實(shí)具體原因，但為了控制可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，12月13日，國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局和國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委暫停了涉事兩個(gè)批次的乙肝疫苗使用。在此之后，廣東省中山、江門、深圳、梅州等地先后發(fā)生4例類似死亡病例。12月20日，國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局和國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委采取進(jìn)一步措施，發(fā)文要求暫停使用深圳康泰生物制品股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱：康泰公司）生產(chǎn)的乙肝疫苗。2014年1月3日，國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局和國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委通報(bào)，未發(fā)現(xiàn)康泰公司乙肝疫苗存在質(zhì)量問題。①金振婭：《兩部委通報(bào)：未發(fā)現(xiàn)康泰乙肝疫苗存在質(zhì)量問題》，《光明日?qǐng)?bào)》2014年1月4日，第4版。

假設(shè)康泰公司事后提起訴訟，認(rèn)為國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局和國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委暫停使用乙肝疫苗的行政措施不符合適當(dāng)性原則，要求賠償損失，那么，法院該如何審理？如果法院以暫停措施作出時(shí)為時(shí)間點(diǎn)進(jìn)行審查，就可能認(rèn)為暫停措施與保護(hù)嬰兒生命的目的之間存在關(guān)聯(lián)性，所以符合適當(dāng)性原則，不應(yīng)當(dāng)給予行政賠償；但如果法院以通報(bào)作出后為時(shí)間點(diǎn)進(jìn)行審查，就可能認(rèn)為暫停措施與保護(hù)嬰兒生命的目的之間不具有關(guān)聯(lián)性，所以不符合適當(dāng)性原則，應(yīng)當(dāng)給予行政賠償。這實(shí)際上涉及的是手段的主觀適當(dāng)性和客觀適當(dāng)性的問題，即手段是在主觀上與目的應(yīng)有關(guān)聯(lián)性，還是在客觀上與目的應(yīng)有關(guān)聯(lián)性。

法院選擇審查手段的主觀適當(dāng)性還是審查手段的客觀適當(dāng)性，會(huì)得到兩種截然不同的結(jié)果。如果認(rèn)為手段的適當(dāng)性是主觀適當(dāng)性，那么只要立法者、行政者在行為當(dāng)時(shí)經(jīng)過科學(xué)地分析，可以預(yù)測(cè)手段的適當(dāng)性，不管事后客觀實(shí)際效果如何，手段都應(yīng)被認(rèn)為是適當(dāng)?shù)?；如果認(rèn)為手段的適當(dāng)性是客觀適當(dāng)性，那么手段只有在司法審查時(shí)被認(rèn)為是適當(dāng)?shù)?，即手段在客觀效果上確實(shí)與目的有關(guān)聯(lián)性，手段才應(yīng)被認(rèn)為是適當(dāng)?shù)?。因而，主觀性的適當(dāng)性是事前（ex ante）的適當(dāng)性，客觀適當(dāng)性是事后（ex post）適當(dāng)性。

那么，適當(dāng)性原則的規(guī)范內(nèi)涵究竟是什么？當(dāng)前的適當(dāng)性原則審查存在什么樣的司法困境？為什么要確立客觀適當(dāng)性原則？如何有效判斷手段的客觀適當(dāng)性？筆者于本文中試圖對(duì)這些問題進(jìn)行嘗試性探索。

二、適當(dāng)性原則的規(guī)范內(nèi)涵

（一）對(duì)適當(dāng)性原則的不同理解

“適當(dāng)”一詞在我國(guó)法律文本中是一個(gè)高頻詞匯。對(duì)于適當(dāng)性的規(guī)范內(nèi)涵，歸結(jié)起來，主要有最廣義說、廣義說與狹義說三種理解。

其一，最廣義說。持該說的研究者認(rèn)為，適當(dāng)性包括合法性與合理性兩個(gè)方面。換言之，只有既合法又合理，才算適當(dāng)?！斑m當(dāng)性原則可以按合法性與合理性兩個(gè)維度展開?！雹诒R群星：《論規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)：適當(dāng)性原則的展開與應(yīng)用》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2010年第2期。如我國(guó)《憲法》第108條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定?！?015年修正的我國(guó)《立法法》第97條規(guī)定：“……國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章。”在類似的這些法律規(guī)定中，不適當(dāng)一般被認(rèn)為包括不合法和不合理兩個(gè)方面。

其二，廣義說。持該說的研究者認(rèn)為，適當(dāng)性原則相當(dāng)于比例原則。例如，有學(xué)者認(rèn)為，適當(dāng)性原則“主要由適用性原則、必要性原則和比例原則三部分組成”。③劉夏：《德國(guó)保安處分制度中的適當(dāng)性原則及其啟示》，《法商研究》2014年第2期。2011年頒布的我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?！贝藯l款一般被認(rèn)為是我國(guó)《行政強(qiáng)制法》關(guān)于比例思想的原則性規(guī)定，“其所蘊(yùn)含的精神內(nèi)涵和價(jià)值取向正是強(qiáng)調(diào)目的與手段之間的合乎比例”。④陳書全、劉天翔：《論比例原則對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)的規(guī)制》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第5期。另外，國(guó)務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第5條所規(guī)定的“所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)”，以及2010年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》第16條所規(guī)定的“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理違法行為的手段和措施要適當(dāng)適度”，似乎也采用了廣義說的適當(dāng)性原則。

其三，狹義說。持該說的研究者認(rèn)為，狹義的適當(dāng)性原則，僅僅是指比例原則的一個(gè)子原則，“它是指公權(quán)力行為的手段必須具有適當(dāng)性，能夠促進(jìn)所追求的目的的實(shí)現(xiàn)”。⑤劉權(quán)：《目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期。例如，姜明安認(rèn)為，適當(dāng)性原則是指“行政機(jī)關(guān)擬實(shí)施行政行為，特別是實(shí)施對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益不利的行政行為時(shí)，只有認(rèn)定該行為有助于達(dá)到相應(yīng)行政目的或目標(biāo)時(shí)，才能實(shí)施”。⑥姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第六版），北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第74頁。又如，蔣紅珍認(rèn)為，適當(dāng)性原則是指“手段符合目的，或者說手段有助于目的實(shí)現(xiàn)”。⑦蔣紅珍：《論適當(dāng)性原則——引入立法事實(shí)的類型化審查強(qiáng)度理論》，《中國(guó)法學(xué)》2010年第3期。

由上可知，最廣義說的適當(dāng)性原則實(shí)際上可以稱為正當(dāng)性原則，既包括合法性又包括合理性，內(nèi)涵最為豐富；⑧相關(guān)案例參見楊書泉訴宿遷市城市管理行政執(zhí)法局行政強(qiáng)制案，（2015）宿中行監(jiān)字第0001號(hào)。廣義說的適當(dāng)性原則不包括合法性原則，主要是指實(shí)體合理性，相當(dāng)于比例原則；⑨相關(guān)案例參見施杏娣訴蘇州市規(guī)劃局規(guī)劃行政確認(rèn)案，（2014）姑蘇行初字第00146號(hào)；舟山市太平洋科技發(fā)展有限公司訴舟山市普陀區(qū)財(cái)政局行政處罰案，（2012）浙舟行終字第14號(hào)；等等。而狹義說的適當(dāng)性原則內(nèi)涵最為狹窄，其僅僅是指手段對(duì)目的是適當(dāng)?shù)?。⑩相關(guān)案例可參見胡陽訴鄭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局規(guī)劃行政處罰案，（2012）鄭行終字第163號(hào)。最廣義說和廣義說的適當(dāng)性原則內(nèi)涵過于寬泛，而且作為比例原則子原則之一的狹義說的適當(dāng)性原則已被廣為接受，所以筆者于本文中將主要討論狹義說的適當(dāng)性原則。

（二）狹義的適當(dāng)性：實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性

狹義的適當(dāng)性原則（Geeignetheit），又稱為妥當(dāng)性原則，它是指公權(quán)力行為的手段必須具有適當(dāng)性。然而，對(duì)于同一個(gè)正當(dāng)目的的實(shí)現(xiàn)可能會(huì)有很多手段。那么，適當(dāng)性原則所指的適當(dāng)性是指手段應(yīng)當(dāng)完全實(shí)現(xiàn)目的嗎？只能部分實(shí)現(xiàn)目的的手段符合適當(dāng)性原則嗎？

從理想上來看，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)選擇能夠完全實(shí)現(xiàn)目的的手段，但現(xiàn)實(shí)上卻不大可能。這主要有兩方面的原因，一是在很多情況下，能完全實(shí)現(xiàn)目的的手段其實(shí)并不存在，例如，政府想要尋找到一個(gè)能夠完全消除空氣污染的手段是不大可能的；二是即使存在能完全實(shí)現(xiàn)目的的手段，也往往由于此手段的運(yùn)用可能會(huì)造成嚴(yán)重的損害而變得不可行。因此，如果手段不是全然實(shí)現(xiàn)不了目的，那么該手段的選取就是符合適當(dāng)性原則的。

從肯定的角度來說，適當(dāng)性原則要求手段與目的之間具有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性。這種手段與目的之間的實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性，實(shí)際上就是手段與目的之間的客觀因果關(guān)系，即手段可以直接促進(jìn)目的的實(shí)現(xiàn)，或者說目的的實(shí)現(xiàn)是由手段直接引起的。因此，適當(dāng)性原則并非要求手段能夠完全實(shí)現(xiàn)所欲追求的目的，只要手段能促進(jìn)目的的實(shí)現(xiàn)即可，手段與目的之間存在關(guān)聯(lián)性，就可以認(rèn)為該手段符合適當(dāng)性原則。對(duì)于適當(dāng)性原則的具體適用，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在判決中經(jīng)常以“能促進(jìn)（f觟r d e r n）所欲達(dá)到的目的”①Vgl.BVer fGE 30,292(316)Erdlbevor ratung;BVer fGE 33,171(187)Honorarver tei lung;BVer fGE 39,210(230)Mühlenst rukturgesetz;BVerfGE 77,84(108)Arbeitnehmerü berlassung;BVerfGE 81,156(192)Arbeitsfü rderungsgesetz 1981.的描述來加以表達(dá)。在Leberpfennig案中，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，手段只有部分（zum Teil）有助于目的實(shí)現(xiàn)時(shí)，也是適當(dāng)?shù)摹＂贐Ver fGE 38,61(91)Leberpfennig.德國(guó)聯(lián)邦憲法法院原法官迪特·格林認(rèn)為：“德國(guó)憲法法院并不要求立法所選擇的手段能夠完全達(dá)到法律目的?！雹跠it ter Grimm,Propor tional ity in Canadian and German Consti tutional Jurisprudence,University of Toronto Law Journal, 2007,57:390.

從否定的角度來說，如果某個(gè)手段與所欲追求的目的之間沒有關(guān)聯(lián)，或明顯不能促進(jìn)所欲追求的目的，那么此手段就是不適當(dāng)?shù)?。在判決中，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院經(jīng)常以“客觀不適當(dāng)”（objective ungeeignet）、“全然不適當(dāng)”（schlechthin ungeeignet）、“基本不適當(dāng)”（grunds覿tzl ich ungeeignet）④Vgl.BVer fGE 17,306(317)Mi t fahrzent rale-Ur tei l.BVer fGE 19,119(127)Kuponsteuergesetz-Ur tei l.BVer fGE 70,1(26)-Orthop覿dietechniker-Innungen.等稱謂從否定角度來表述適當(dāng)性原則。在放鷹打獵許可證（Falknerjagdschein）案中，為了使捕獵者有足夠的武器使用知識(shí)以確保安全，德國(guó)一項(xiàng)法律要求申請(qǐng)捕獵許可的人必須通過一個(gè)射擊考試。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，針對(duì)放鷹捕獵者的射擊考試和“立法者所意圖的恰當(dāng)從事這些活動(dòng)”的目的之間沒有關(guān)聯(lián)性，因而不成比例地限制了公民依據(jù)德國(guó)《基本法》第2條第1款所保障的個(gè)性自由發(fā)展權(quán)，所以違憲無效。⑤BVer fGE 55,159 Falkner jagdschein.

因此，適當(dāng)性原則也可稱為關(guān)聯(lián)性原則，它要求手段與目的之間存在實(shí)質(zhì)的關(guān)聯(lián)性。只要能證明手段與目的之間存在實(shí)質(zhì)的關(guān)聯(lián)性，“哪怕是很小程度上促進(jìn)目的的手段也是符合要求的”。⑥D(zhuǎn)itter Grimm,Proport ionality in Canadian and German Constitut ional Jurisprudence,University of Toronto Law Journal, 2007,57:390.手段“只要在某種程度上有利于目的實(shí)現(xiàn)，也是符合適當(dāng)性原則的”。⑦See Kai M觟l ler,Proportionality:Chal lenging the critics,10 Int'l J.Const.L.709(2012),713.

沒有關(guān)聯(lián)性的手段當(dāng)然不會(huì)產(chǎn)生目的所欲達(dá)到的效果，有關(guān)聯(lián)性的手段也不一定會(huì)取得很好的效果。至于手段與目的之間關(guān)聯(lián)性的大小，也就是手段對(duì)目的的促進(jìn)程度，則不是適當(dāng)性原則所要解決的問題，而是屬于狹義比例原則所要解決的問題。因?yàn)槭侄蔚年P(guān)聯(lián)性大小實(shí)際上是手段的有效性大小問題，而手段有效性大小實(shí)際是手段所能促進(jìn)的公共利益大小的問題。因此在適用適當(dāng)性原則時(shí)，只要能判斷出手段與目的間存在實(shí)質(zhì)的關(guān)聯(lián)性，不管這種關(guān)聯(lián)性程度大小，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是符合適當(dāng)性原則的，都應(yīng)當(dāng)將這些手段作為手段選擇的備選選項(xiàng)。

三、主觀適當(dāng)性審查的司法困境

適當(dāng)性判斷是對(duì)手段與目的之間的關(guān)聯(lián)性判斷，它是對(duì)手段可能獲得的效果的判斷，是對(duì)未來事實(shí)的預(yù)測(cè)。由于不是對(duì)手段的客觀實(shí)際效果的事后判斷，而是立法者、行政者對(duì)手段可能效果的事前主觀預(yù)測(cè)，法官在審查這種主觀適當(dāng)性時(shí)，經(jīng)常面臨司法困境。

（一）主觀適當(dāng)性判斷：事實(shí)預(yù)測(cè)

因?yàn)槭鞘虑暗闹饔^預(yù)測(cè)，所以對(duì)手段效果的事實(shí)判斷可能與客觀真實(shí)不相符合。這主要包括兩種情形：一種情形是主觀原因造成的，立法者、行政者本來可以準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)事實(shí)，但由于立法者、行政者在進(jìn)行事實(shí)預(yù)測(cè)時(shí)的恣意，沒有認(rèn)真進(jìn)行事實(shí)調(diào)查和科學(xué)分析，從而造成所選擇的手段是不適當(dāng)?shù)?；另一種情形是客觀原因造成的，即使立法者、行政者沒有恣意，但由于其認(rèn)識(shí)能力的局限性、時(shí)間精力的有限性和事物的復(fù)雜多變性等因素制約，在很多時(shí)候往往也無法準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)事實(shí)。無論是哪一種情形，立法者、行政者都可能選擇出與目的之間沒有關(guān)聯(lián)性的手段。

長(zhǎng)期以來，作為監(jiān)督者的法院，在審查手段的適當(dāng)性時(shí)，基本上是對(duì)立法者、行政者事前的事實(shí)預(yù)測(cè)進(jìn)行司法審查。換言之，法官審查的是手段的主觀適當(dāng)性，而不是手段的客觀適當(dāng)性。然而，對(duì)手段主觀適當(dāng)性的司法審查，卻一直面臨著民主和權(quán)力分立的壓力?；诿裰鞯睦砟睿⒎ㄕ邔?duì)事實(shí)預(yù)測(cè)享有自己的形成余地，特別是在科學(xué)存在不確定性而難以發(fā)現(xiàn)客觀真實(shí)時(shí)，立法者可以對(duì)相關(guān)事實(shí)作出自己的評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)。同時(shí)，因?yàn)榱⒎ㄕ?、行政者?duì)事實(shí)判斷的經(jīng)驗(yàn)性、專業(yè)性更強(qiáng)，在某些領(lǐng)域?qū)ξ磥淼氖聦?shí)預(yù)測(cè)可能會(huì)更加準(zhǔn)確，所以將判斷余地留給他們有時(shí)更合適。

在司法審查實(shí)踐中，針對(duì)手段的主觀適當(dāng)性，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在判決中發(fā)展出了三種不同強(qiáng)度的審查基準(zhǔn)，即明顯不當(dāng)性審查（Evidenzkontrolle）、可支持性審查（Vertretbarkeitkontrolle）和強(qiáng)烈的內(nèi)容審查（intensive inhaltlichen kontrolle）。

（二）對(duì)主觀適當(dāng)性的三重審查強(qiáng)度及其缺陷

明顯不當(dāng)性審查是對(duì)事實(shí)預(yù)測(cè)最低限度的審查，它要求對(duì)事實(shí)預(yù)測(cè)不能存在明顯的錯(cuò)誤。在原油儲(chǔ)存（Erd觟lbevorratung）案中，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為：“只有立法者的考慮是如此明顯的錯(cuò)誤（offensic htlichfehlsam），以至于采取缺乏理智基礎(chǔ)的措施時(shí)，立法者才逾越了判斷余地?！雹郆Ver fGE 30,292(317)Erd觟lbevorratung.在《磨坊結(jié)構(gòu)法》（Mühlenstrukturgesetz）案中，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院也提出了手段明顯不適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)：“立法者在經(jīng)濟(jì)政策判斷的預(yù)測(cè)上是否合乎事理并且獲得支持，只要是在充分利用法律公布當(dāng)時(shí)的所有知識(shí)的基礎(chǔ)上所采用的措施是明顯不適當(dāng)時(shí)，聯(lián)邦憲法法院才可以否定?！雹酈Ver fGE 39,210(230)Mühlenstrukturgesetz.從這些相關(guān)的案例可以發(fā)現(xiàn)，法院在運(yùn)用明顯性標(biāo)準(zhǔn)審查立法者的事實(shí)預(yù)測(cè)結(jié)果時(shí)，審查強(qiáng)度最低：只要事實(shí)預(yù)測(cè)不是明顯的、顯而易見的、一望即知的或毫無疑義的錯(cuò)誤，就是可以接受的。

可支持性審查要求事實(shí)預(yù)測(cè)必須有可支持性的證據(jù)。在《共同決定法》案中，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，立法者的決定必須是“基于合乎事理的可支持的判斷（sachgerechte und vertretbare Beu r t e i l ung）”。⑩因此，“立法者必須充分利用現(xiàn)有的可獲取的知識(shí)來源（Erkenn tnis quell en），以盡可能準(zhǔn)確地評(píng)估其規(guī)制所造成的可能影響，并且避免違憲。這實(shí)際上涉及的是程序要求。只要滿足這些程序要求，內(nèi)容上可支持性的要求即已滿足”。①可見，可支持性審查要求立法者在選擇適當(dāng)性的手段進(jìn)行事實(shí)預(yù)測(cè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用各種方法，通過展開科學(xué)的調(diào)查、召開聽證會(huì)、專業(yè)討論會(huì)等方式，在有可支持性的證據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)測(cè)。如果立法者的事實(shí)預(yù)測(cè)缺乏相應(yīng)的程序，沒有可支持性的證據(jù)，那么這種預(yù)測(cè)結(jié)果就可能得不到法院的支持。

強(qiáng)烈的內(nèi)容審查是對(duì)事實(shí)預(yù)測(cè)最嚴(yán)格的審查。根據(jù)這一審查強(qiáng)度，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)事實(shí)預(yù)測(cè)進(jìn)行全面深入的審查，如果立法者沒有相當(dāng)可靠的證據(jù)，立法者的事實(shí)預(yù)測(cè)就會(huì)被否定。在第一次墮胎（Schwangerschaftsabbruch I）案中，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為：“所保護(hù)的法益在基本法價(jià)值秩序中的地位越高，國(guó)家就必須越認(rèn)真地履行保護(hù)義務(wù)。無需多言，生命權(quán)在基本法秩序中具有最高價(jià)值，它是人性尊嚴(yán)的生命基礎(chǔ)和其他所有基本權(quán)利的前提。”②因而立法者如果沒有充分可靠的證據(jù)，推論出廢除刑罰而實(shí)行咨詢的手段會(huì)比實(shí)行刑罰能更有效地防止墮胎，這種預(yù)測(cè)就不會(huì)得到允許。強(qiáng)烈內(nèi)容審查實(shí)際上是法官代替立法者進(jìn)行了事實(shí)預(yù)測(cè)判斷，屬于最強(qiáng)力的實(shí)體審查。

以上三種不同強(qiáng)度的審查基準(zhǔn)，對(duì)手段適當(dāng)性的要求也不同。明顯不當(dāng)性審查要求手段不能是明顯不適當(dāng)?shù)?，可支持性審查要求手段的適當(dāng)性必須有可支持性的證據(jù)支撐，強(qiáng)烈的內(nèi)容審查要求手段的適當(dāng)性是高度確定的。對(duì)于何時(shí)應(yīng)當(dāng)使用何種審查強(qiáng)度，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，不能一概而論，應(yīng)當(dāng)根據(jù)個(gè)案作區(qū)別對(duì)待。在《共同決定法》案中，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，對(duì)于事實(shí)未來效果的預(yù)測(cè)判斷，究竟是否應(yīng)當(dāng)由司法者作出，取決于多種因素，特別是取決于“所爭(zhēng)議的事物領(lǐng)域的特性、作出正確判斷的可能性、爭(zhēng)議的法益的重要性”等因素。③這實(shí)際上是一種“功能法”視角，即認(rèn)為哪個(gè)機(jī)關(guān)最可能作出正確決定，就應(yīng)該由哪個(gè)機(jī)關(guān)作出最后決定。但這種“功能法”視角本身無法給出應(yīng)當(dāng)適用何種審查強(qiáng)度的答案，到最后只會(huì)成為法官手中的籌碼，法官想采用哪種審查強(qiáng)度，就可以采用哪種審查強(qiáng)度。

⑩BVer fGE 50,290(334)Mi tbestimmungsgesetz.

①BVer fGE 50,290(334)Mi tbestimmungsgesetz.

②BVer fGE 39,1(42)Schwangerschaf tsabbruchI.

③BVer fGE 50,290(333)Mi tbestimmungsgesetz.

另外，明顯不當(dāng)性審查和可支持性審查并沒有明確的界限，它們都要求立法者、行政者通過各種程序盡可能地獲取現(xiàn)有的知識(shí)來源，所以實(shí)際上都是一種程序?qū)彶?，而且在進(jìn)行可支持性審查時(shí)，當(dāng)然也要進(jìn)行明顯不當(dāng)性審查。強(qiáng)烈的內(nèi)容審查在很多時(shí)候?qū)嶋H上扮演了手段必要性審查而非手段適當(dāng)性審查的角色。這些問題都是對(duì)事實(shí)預(yù)測(cè)審查所產(chǎn)生的，如果法官不對(duì)事前的事實(shí)預(yù)測(cè)進(jìn)行審查，而對(duì)事后的事實(shí)效果進(jìn)行審查，也就是對(duì)手段的客觀適當(dāng)性而非主觀適當(dāng)性進(jìn)行審查，就能在某種程度上有效解決這些問題。

四、客觀適當(dāng)性原則的確立

由上分析可知，對(duì)手段進(jìn)行主觀適當(dāng)性審查存在困境。如果對(duì)手段進(jìn)行客觀適當(dāng)性審查，充分考察和分析手段的客觀實(shí)施效果，即對(duì)手段實(shí)施后判決前的適當(dāng)性進(jìn)行審查，就可以有效走出對(duì)事實(shí)預(yù)測(cè)的審查困境。

然而，對(duì)于法院在審查時(shí)，是以事前的主觀的適當(dāng)性還是以事后的客觀的適當(dāng)性為依據(jù)，學(xué)者們有不同的意見。德國(guó)學(xué)者埃貝哈德·格拉比茨（Eberhard Grabitz）認(rèn)為：“只要一個(gè)手段在事前判斷是適當(dāng)?shù)?，即使事后判斷沒有實(shí)現(xiàn)或不再促進(jìn)擬追求的目的，也不應(yīng)被認(rèn)為是不適當(dāng)?shù)??！雹蹺berhard Grabitz,Der Grundsatz der Verh覿l tism覿覻igkeit in der Rechtsprechung des Bundesver fassungsgerichts,A觟R98,573 (1973).原以色列最高法院院長(zhǎng)阿哈龍·巴拉克（Aharon Barak）認(rèn)為：“沒有必要證明，目的能被事實(shí)上完全確定地被實(shí)現(xiàn)。”⑤Aharon Barak,Proportional ity:Constitutional Rights and their Limitations,Cambridge:Cambridge University Press,312(2012).所以，應(yīng)當(dāng)是事前的適當(dāng)性審查。另有學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以法院裁判當(dāng)時(shí)的一切客觀資料，來評(píng)價(jià)手段是否客觀上有助于目的的實(shí)現(xiàn)。⑥Vgl.Albert Bleckmann,Al lgemeine Grundrechtslehren,K觟ln[u.a.]:Heymanns,259(1979).

不單是學(xué)者們對(duì)審查適當(dāng)性的時(shí)間點(diǎn)的認(rèn)識(shí)存在分歧，對(duì)于究竟是采用事前式的適當(dāng)性審查，還是事后式的適當(dāng)性審查，“德國(guó)聯(lián)邦憲法法院也沒有統(tǒng)一的立場(chǎng)”。⑦Eberhard Grabitz,Der Grundsatz der Verhl tnism覿覻igkeit in der Rechtsprechung des Bundesver fassungsgerichts,A觟R98,572 (1973).在不同的案件中德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的做法不同，有時(shí)采用事前的主觀適當(dāng)性，有時(shí)采用事后的客觀適當(dāng)性。至于何時(shí)應(yīng)當(dāng)采用何種適當(dāng)性審查，法院還沒有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，一般情況下，被侵犯的權(quán)利越重要，被侵犯的程度越深，法院往往越會(huì)采用客觀適當(dāng)性審查，以手段的事后實(shí)際效果為事實(shí)判斷依據(jù)。

對(duì)主觀適當(dāng)性和客觀適當(dāng)性認(rèn)識(shí)的分歧，源于分析問題的角度不同。具體來說，主張主觀適當(dāng)性審查的學(xué)者，大多是從民主和權(quán)力分立角度，認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)尊重立法者、行政者的事實(shí)預(yù)測(cè)，為了不束縛他們進(jìn)行大膽預(yù)測(cè)，法院不應(yīng)苛求立法者、行政者的事實(shí)預(yù)測(cè)應(yīng)當(dāng)具有客觀適當(dāng)性。因?yàn)樾姓⒎ㄗ裱氖呛戏ㄐ?、合理性?biāo)準(zhǔn)。⑧參見殷明：《行政立法的合理性審查：中國(guó)語境下的路徑選擇》，《江淮論壇》2015年第4期。主張客觀適當(dāng)性的學(xué)者，大多是從人權(quán)保障的角度出發(fā)，認(rèn)為不管手段事前是否被預(yù)測(cè)為不適當(dāng)，只要手段客觀上不適當(dāng)就是不正當(dāng)?shù)?，這樣有利于充分保障人權(quán)。

實(shí)際上，將手段的適當(dāng)性確定為客觀適當(dāng)性，不但不會(huì)侵犯民主，反而還會(huì)促進(jìn)民主，因?yàn)榭陀^適當(dāng)性的確立有利于立法者對(duì)自己先前的立法預(yù)測(cè)進(jìn)行反思，發(fā)現(xiàn)民主過程中存在的問題，從而有利于改善民主質(zhì)量?？陀^適當(dāng)性原則也不會(huì)侵犯立法者、行政者的專業(yè)判斷余地，因?yàn)榧词故谴_立客觀適當(dāng)性原則，也不代表完全由法官來判斷手段是否具有客觀適當(dāng)性。判斷手段是否客觀適當(dāng)，需要法官、立法者、行政者、爭(zhēng)訟的另一方當(dāng)事人在法庭上平等“對(duì)話”，共同發(fā)現(xiàn)客觀真實(shí)。因此，應(yīng)當(dāng)將手段的適當(dāng)性審查定位為客觀適當(dāng)性審查。正如在The Movement for Quality Government in Israel v. The Knesset案中，以色列最高法院法官在判決書中所寫道的：“如果發(fā)生了社會(huì)變化，適當(dāng)性審查不僅僅是理論檢驗(yàn)，更應(yīng)當(dāng)是通過生活來檢驗(yàn)，手段對(duì)目的的適當(dāng)性應(yīng)當(dāng)以結(jié)果來檢驗(yàn)?！雹酘CJ 6427/02 The Movement for Quality Government in Israel v.The Knesset.

五、客觀適當(dāng)性原則的價(jià)值與判斷方法

客觀適當(dāng)性原則的確立，不僅可以使適當(dāng)性原則走出長(zhǎng)期以來的司法適用困境，而且還能夠充分保障人權(quán)，減少適當(dāng)性原則適用時(shí)的恣意，并且有利于促進(jìn)立法者、行政者不斷反思已經(jīng)設(shè)定的手段。在具體個(gè)案中，要準(zhǔn)確判斷手段的客觀適當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)區(qū)分立法者和行政者的手段，綜合考量各種證據(jù)材料。

（一）客觀適當(dāng)性原則的價(jià)值

確立客觀適當(dāng)性原則，即以手段實(shí)施后的客觀效果來評(píng)價(jià)手段是否適當(dāng)，有以下幾方面的價(jià)值。

第一，有利于充分保障人權(quán)。一項(xiàng)手段可能在法規(guī)范制定當(dāng)時(shí)被預(yù)測(cè)為是適當(dāng)?shù)模捎谑聦?shí)預(yù)測(cè)的不確定性，事后的法規(guī)范實(shí)施效果證明這種手段是不適當(dāng)?shù)?，如果只是審查事前的主觀適當(dāng)性，那么就無法否定在客觀上被證明為不適當(dāng)?shù)氖侄?，此時(shí)就會(huì)出現(xiàn)這樣的糟糕情形：手段在客觀上不適當(dāng)，在訴訟當(dāng)時(shí)當(dāng)事人的權(quán)利也受到了不當(dāng)侵犯，但得不到保護(hù)，因?yàn)橐罁?jù)主觀適當(dāng)性，這種事后的不適當(dāng)性不能否定法規(guī)范制定當(dāng)時(shí)被預(yù)測(cè)為是適當(dāng)?shù)氖侄??？陀^適當(dāng)性審查不僅可以排除事前不適當(dāng)?shù)氖侄?，而且還能排除事后被證實(shí)為不適當(dāng)?shù)氖侄?。所以，如果只審查手段的主觀適當(dāng)性，是不能很好地保護(hù)人權(quán)的。

第二，減少適當(dāng)性原則適用時(shí)的恣意。如果采用客觀適當(dāng)性，為了防止手段不在事后被法院否定，立法者、行政者就會(huì)更加認(rèn)真科學(xué)地分析手段與目的之間的關(guān)聯(lián)性，在制定法規(guī)范時(shí)就會(huì)更加謹(jǐn)慎地進(jìn)行事實(shí)預(yù)測(cè)，從而選擇出適當(dāng)性的手段的可能性就會(huì)大大提高。對(duì)于法官來說，客觀適當(dāng)性原則的確立，有利于約束司法裁量，法官在個(gè)案中，就不會(huì)隨意以自己的主觀判斷確定手段是否適當(dāng)，而必須受手段事后的客觀實(shí)施效果的約束。

第三，有利于促進(jìn)立法者、行政者不斷反思已經(jīng)設(shè)定的手段，從而及時(shí)調(diào)整、變更、廢除客觀不適當(dāng)?shù)氖侄?。在Kalkar I案中，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為：“如果立法者所作的決定，由于發(fā)生了當(dāng)時(shí)沒有預(yù)見到的變化，那么立法者有義務(wù)重新審查，在變化了的環(huán)境中是否仍然需要堅(jiān)持最初的決定?！雹釨Ver fGE 49,89(130)Kalkar I.隨著社會(huì)情勢(shì)的發(fā)展變化，在立法當(dāng)時(shí)具有正當(dāng)性的法規(guī)范可能已變得不合時(shí)宜，此時(shí)就需要法律制定者及時(shí)進(jìn)行立法后評(píng)估，及時(shí)修改、廢除手段客觀不適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)范。在確立客觀適當(dāng)性原則后，立法者、行政者既可能主動(dòng)根據(jù)客觀適當(dāng)性原則調(diào)整、變更、廢除客觀不適當(dāng)?shù)氖侄?，也可能根?jù)法院的判決被動(dòng)的調(diào)整、變更、廢除客觀不適當(dāng)?shù)氖侄巍?/p>

因此，法官在審查手段的適當(dāng)性時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查手段的客觀適當(dāng)性，即審查手段在爭(zhēng)訟時(shí)的事后適當(dāng)性，而不是審查手段在選擇時(shí)的事前適當(dāng)性。由于是對(duì)手段事后實(shí)施效果的評(píng)判，那么，由此是否會(huì)導(dǎo)致政府不敢進(jìn)行大膽預(yù)測(cè)與專業(yè)判斷，從而束縛政府的手腳，致使政府不愿意、不敢積極作為呢？答案是否定的?？陀^適當(dāng)性原則的確立，并不會(huì)束縛政府的手腳。因?yàn)檫m當(dāng)性原則只要求手段有助于目的的實(shí)現(xiàn)，而不要求手段能夠完全實(shí)現(xiàn)目的，所以只要經(jīng)過了認(rèn)真的調(diào)查研究、充分的公眾參與和科學(xué)的論證分析，政府一般不大可能選擇出一個(gè)完全無助于目的實(shí)現(xiàn)的手段。所以客觀適當(dāng)性原則的確立，會(huì)促使政府進(jìn)行更加科學(xué)、民主的理性決策，大大減少無助于目的實(shí)現(xiàn)的“任性”手段的實(shí)施。

（二）客觀適當(dāng)性原則的判斷方法

判斷手段的客觀適當(dāng)性，對(duì)立法者、行政者制定法規(guī)范的行為來說，實(shí)際上是一種立法后評(píng)估，即對(duì)立法當(dāng)時(shí)的事實(shí)預(yù)測(cè)進(jìn)行反思和對(duì)法規(guī)范的實(shí)際效果進(jìn)行跟進(jìn)評(píng)估，以確定手段是否具有客觀適當(dāng)性。“憲法對(duì)立法者的約束不僅局限于頒布法律的那一刻，立法者必須始終保持法律的合憲性?！雹訇愓鳎骸兜诙螇櫶ヅ袥Q》，載張翔主編：《德國(guó)憲法案例選釋：基本權(quán)利總論》（第1輯），法律出版社2012年版，第1 7 7頁。如果經(jīng)立法后評(píng)估后發(fā)現(xiàn)手段確實(shí)無法實(shí)現(xiàn)目的，立法者、行政者可以在爭(zhēng)訟當(dāng)時(shí)主動(dòng)修改、廢止相關(guān)法規(guī)范。對(duì)于行政者的具體行為來說，手段的客觀適當(dāng)性判斷實(shí)際上是手段的事后的客觀效果的判斷。具體行為效果一般會(huì)及時(shí)顯現(xiàn)，所以一旦某項(xiàng)手段被證實(shí)為不具有客觀適當(dāng)性時(shí)，行政者就應(yīng)當(dāng)立即去嘗試其他手段。例如，在陳寧訴遼寧省莊河市公安局不予行政賠償決定案中，為了達(dá)到救人的目的，莊河市公安局交通警察大隊(duì)先采取了撬杠的手段，在實(shí)施無果后，又采取了氣焊切割的方法。②陳寧訴遼寧省莊河市公安局不予行政賠償決定案，（2 0 0 2）莊行賠字第1號(hào)、（2 0 0 2）大行終字第9 8號(hào)。關(guān)于此案的具體評(píng)述，參見許福慶、李蕊：《交通警察施救行為過程中比例原則之應(yīng)用——陳寧訴遼寧省莊河市公安局不予行政賠償決定案》，載最高人民法院行政審判庭編：《中國(guó)行政審判案例指導(dǎo)》（第1卷），中國(guó)法制出版社2010年版，第94-98頁。

對(duì)于手段客觀適當(dāng)性的審查，法官應(yīng)當(dāng)以手段的客觀效果來予以判斷。采用客觀適當(dāng)性原則后，法院的審查對(duì)象就不再是立法當(dāng)時(shí)的事實(shí)預(yù)測(cè)結(jié)果，而是立法后評(píng)估結(jié)果。在法庭上，立法者、行政者承擔(dān)舉證責(zé)任，向法庭提交手段實(shí)施的評(píng)估結(jié)果，提供證據(jù)證明手段與目的是否有關(guān)聯(lián)性，爭(zhēng)訟的另一方當(dāng)事人也可以提出證據(jù)反駁手段與目的間存有關(guān)聯(lián)性。如果手段被事后的實(shí)踐證明與目的間明顯沒有關(guān)聯(lián)性，不管手段在當(dāng)時(shí)是否具有主觀適當(dāng)性，法官都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定手段是不適當(dāng)?shù)?，宣布相關(guān)法規(guī)范違憲。這種違憲不是自始的違憲，而是嗣后的違憲。如果法官?gòu)氖潞蟮膶?shí)踐中也無法明確判斷手段與目的間是否有明顯的關(guān)聯(lián)性，立法者、行政者也沒能提供足夠的證據(jù)證明手段與目的之間存在關(guān)聯(lián)性，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴的后果。

六、結(jié)語

適當(dāng)性原則是被稱為公法“帝王原則”、“皇冠原則”的比例原則的子原則之一，其有效適用無疑具有重要意義。確立客觀適當(dāng)性原則，或許對(duì)公權(quán)力行使者來說有些過于嚴(yán)厲。但毫無疑問的是，審查手段在爭(zhēng)訟時(shí)的事后適當(dāng)性，可以迫使政府事前進(jìn)行更審慎的決策，從而有助于提高決策的科學(xué)性，進(jìn)而有利于改善民主質(zhì)量，提升行政水平。在目前的我國(guó)，一些決策還缺乏科學(xué)性，其所采用的一些手段實(shí)現(xiàn)不了目的，卻沒有得到及時(shí)廢除。在比例原則越來越多地出現(xiàn)在我國(guó)的法律文本和司法判決中的背景下，如果筆者于本文中的研究對(duì)于適當(dāng)性原則走出適用困境能夠有若干助益，則是筆者之幸。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2016）07-0098-08

劉權(quán)，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。

*本文系司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究一般課題“電子商務(wù)的行政法規(guī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014SFB20011）的階段性研究成果。