公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革的困境
——從供給方不足角度分析

楊佳偉

公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革的困境
——從供給方不足角度分析

楊佳偉

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求提高供給體系的質(zhì)量和效率，在公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革意味著政府在購買公共服務(wù)時要更加注重供給方提供產(chǎn)品的質(zhì)量。但在現(xiàn)實生活中，政府購買公共服務(wù)中的供給方存在的不足是我國政府購買公共服務(wù)存在的重要問題。如供給方（社會組織）數(shù)量較少，專業(yè)化程度不高，能力不足，競爭力弱等問題。文章從公共領(lǐng)域中供給方不足的表現(xiàn)形式、原因及措施三方面入手，分析我國公共服務(wù)領(lǐng)域中供給側(cè)改革的困境，為供給側(cè)改革提供建議，以更好的促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

供給側(cè)改革；供給方不足；表現(xiàn)形式；原因；對策

2015年11月10日召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上，習(xí)近平總書記提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”概念：“在適度擴(kuò)大總需求的同時，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動力?！惫┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域改革、轉(zhuǎn)變政府職能的必由之路，為加快推進(jìn)政府購買服務(wù)改革，2016年6月27日國務(wù)院成立了以張高麗為組長，樓繼偉、丁向陽為副組長的政府購買公共服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。但在現(xiàn)實生活中，政府購買公共服務(wù)中供給方不足是供給側(cè)改革的主要困境。

一、政府購買公共服務(wù)的概念界定

政府購買公共服務(wù)是指政府將原來由自身直接為社會發(fā)展、為人民提供服務(wù)的事項，通過購買服務(wù)的方式交付給有資質(zhì)的社會組織（包括從事社會公共服務(wù)的非營利部門、社會服務(wù)組織等）來承接，是一種“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型公共服務(wù)供給機(jī)制。而政府購買公共服務(wù)中供給方不足主要是政府在向社會組織購買公共服務(wù)時，由于社會組織的數(shù)量不足、能力不足，無法很好的向政府提供質(zhì)優(yōu)價廉的公共服務(wù)，無法成為一個購買公共服務(wù)合格的承接主體，致使政府購買公共服務(wù)的高成本、低效率，阻礙了政府向社會組織購買公共服務(wù)的快速有序發(fā)展。[1]

二、供給方不足的表現(xiàn)形式

（一）數(shù)量不足的表現(xiàn)形式

公共產(chǎn)品與一般產(chǎn)品具有不同的屬性，它的非排他性、非競爭性的特殊屬性決定了在客觀實際中很難形成一個具有競爭性的市場，比如在污水處理、監(jiān)獄管理、社區(qū)治安等方面，有的甚至?xí)霈F(xiàn)“如果不是為了政府需要，根本就不會有市場”的狀況。[2]自從1978年至今，在改革開放的30多年里，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)得到了迅速的發(fā)展，市場組織也獲得了空前的發(fā)展，但是我國的社會組織發(fā)展無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上都存在著明顯的滯后現(xiàn)象，政府購買公共服務(wù)的承接主體數(shù)量不足，結(jié)果導(dǎo)致競爭市場可能不存在的尷尬局面，致使我國政府在購買公共服務(wù)時經(jīng)常采用定向購買的方式，但難以保證公共服務(wù)的低價格、高質(zhì)量，也難以保證政府能夠為廣大公眾提供真正滿意的多樣化服務(wù)。

在市場經(jīng)濟(jì)下，買賣雙方之間存在本質(zhì)的利益沖突，買方希望買到質(zhì)優(yōu)價廉的商品，所以在購買商品時用自身最大的努力壓低商品價格；而賣方為了維持自身商品的最大利潤，在根本選擇上也毫不退讓。買賣雙方在商品價格上展開激烈的博弈，對方輸就意味著自身的贏。在政府向社會組織購買公共服務(wù)過程中，政府為了買到物美價廉的產(chǎn)品，會和社會組織討價還價，由于社會組織發(fā)展的滯后，自身實力的弱小，社會組織為了維護(hù)自身整體的利益，維護(hù)行業(yè)的發(fā)展，組織之間往往會形成價格聯(lián)盟，致使政府購買公共服務(wù)無法通過市場競爭來獲得價格實惠、服務(wù)良好的產(chǎn)品。

（二）能力不足的表現(xiàn)形式

責(zé)任承擔(dān)能力是指社會組織的獨立承擔(dān)法律責(zé)任和社會責(zé)任的能力。目前我國社會組織的責(zé)任承擔(dān)能力較弱，在承接政府購買公共服務(wù)中往往把更多的精力投入到與政府搞好關(guān)系上，迎合政府的意圖，來取得政府更多的資金和政策的支持，而不是加強(qiáng)自身責(zé)任承擔(dān)能力的建設(shè)。社會組織的不獨立性、半官方化使社會組織在提供公共服務(wù)出現(xiàn)問題時，服務(wù)與責(zé)任斷裂，嚴(yán)重限制了社會組織的發(fā)展。

服務(wù)提供能力是指社會組織承接政府購買公共服務(wù)項目后向公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的能力，主要包括設(shè)備完善能力、專業(yè)技術(shù)能力和人力資源能力。[3]目前我國社會組織能力有限，設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施較落后，組成人員很多來自志愿者，專業(yè)化較弱，職責(zé)化能力弱。我國社會組織中有90%以上的員工沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)，部分機(jī)構(gòu)組織的工作人員甚至依靠部分兼職人員在維持。[4]種種現(xiàn)象導(dǎo)致了我國社會組織在承接政府購買公共服務(wù)時出現(xiàn)了服務(wù)偏差，不能標(biāo)準(zhǔn)有效地提供公共服務(wù)。

信譽維系能力是指社會組織在維護(hù)社會誠信、取得社會公眾信任，塑造自身良好形象的能力。在我國社會組織運行過程中出現(xiàn)了很多誠信問題，如希望工程侵吞捐款事件，中國紅十字會的“天價飯費事件”和“郭美美事件”等。社會組織的不誠信事件引起了公眾對社會組織的懷疑和不信任，大大影響了社會組織致力于公益事業(yè)的良好形象，降低了組織的信譽和社會公眾的公信力，也吞噬了社會組織持續(xù)承接政府購買公共服務(wù)的能力。

三、供給方不足的原因

（一）社會組織自身方面

從數(shù)量上看，按平均每萬人擁有的社會組織的數(shù)量來計算，巴西擁有的數(shù)量是13個，新加坡?lián)碛械臄?shù)量是15個，阿根廷擁有的數(shù)量是25個，美國擁有的數(shù)量是52個，日本擁有的數(shù)量是97個，法國擁有的數(shù)量是110個。而按我國2014年6月底民政部門統(tǒng)計的登記在冊的56.1萬個社會組織的數(shù)量來計算，我國平均每萬人擁有的社會組織的數(shù)量僅為4個。從規(guī)模上看，美國的非營利組織在2002年的總產(chǎn)額達(dá)24000億美元，而到2014年，我國社會組織的總產(chǎn)額只有1591.6億元，規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

我國社會組織與政府具有千絲萬縷的關(guān)系，有些社會組織直接由政府主管部門轉(zhuǎn)化或創(chuàng)立，有些甚至直接掛靠在政府部門，在組織、體制、觀念、職能等各個方面都過分地依賴政府，實際上是作為政府的附屬機(jī)構(gòu)而發(fā)揮作用，社會組織的自治能力低，行政化色彩濃重。有些社會組織在機(jī)構(gòu)組成、運行制度、管理方式等方面完全照搬政府的模式，具有明顯的“官民二重性”。社會組織的不獨立使其無法大量發(fā)展起來，影響了社會組織未來的發(fā)展道路。

從我國社會組織的類型來看，行業(yè)協(xié)會、商會偏多，慈善性、公益性、服務(wù)性的社會組織少；強(qiáng)勢群體的社會組織偏多，困難群體、弱勢群體的社會組織少；服務(wù)于普通民眾的志愿性、公益性的組織偏少，即使像上海這樣公益組織發(fā)展較迅速的城市也只有1.5%，發(fā)達(dá)國家的平均值為4.6%，而公益性、慈善性的社會組織恰恰應(yīng)該是我國社會組織發(fā)展的重點。

薩拉蒙提出慈善的業(yè)余主義，是指社會組織由于運作資金有限，難以提供有競爭性和吸引力的薪酬和福利同企業(yè)競爭專業(yè)性的人才，只能依靠具有奉獻(xiàn)精神的志愿者，造成了社會組織服務(wù)的非專業(yè)性和業(yè)余性的現(xiàn)象。[5]目前我國社會組織成員主要來自志愿者或者離職退休人員，他們大都未經(jīng)過專業(yè)性的訓(xùn)練，專業(yè)知識較少，再加上人員的老齡化，社會組織缺少活力和創(chuàng)新能力，使社會組織很難開展卓有成效的活動。造成了社會組織的非專業(yè)性和業(yè)余性，專業(yè)人才的缺乏使社會組織的發(fā)展面臨很大的難題。

（二）政府政策方面

我國社會組織一直以來實行的是雙重管理體制，即社會組織必須擁有主管機(jī)構(gòu)，才能在登記機(jī)構(gòu)登記注冊。社會組織的成功登記，不僅要得到民政部門的許可，還必須找到一個與自身業(yè)務(wù)相關(guān)的業(yè)務(wù)主管部門。雙重管理體制提高了社會組織的登記門檻，限制了許多社會組織的發(fā)展，使得大批活躍于民間的社會組織被拒之在合法登記的門檻之外，許多社會組織選擇在其他部門登記或者不登記，使得社會組織難以發(fā)揮在提供公共服務(wù)中應(yīng)有的職能。[6]

受中國傳統(tǒng)文化的影響，整個社會習(xí)慣于自上而下的政府占主導(dǎo)的決策領(lǐng)導(dǎo)體制，對社會力量存在不信任。政府對社會組織的不信任使政府在購買公共服務(wù)時心存顧慮，設(shè)置提高社會組織進(jìn)去購買流程的門檻，限制社會組織的發(fā)展。正如外國學(xué)者分析道：發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的政府，大部分都相對不信任社會組織，依然守著傳統(tǒng)觀念，把國家作為首選。政府傾向于依靠自己的設(shè)備，而不是尋求和民間社會組織的合作來解決問題。[7]

目前我國政府購買公共服務(wù)還處于起步探索階段，法律不完善，沒有完整的、統(tǒng)一的法律可遵循。到現(xiàn)在為止我國還沒有一部統(tǒng)一的法律對社會組織的地位、作用、性質(zhì)、職能進(jìn)行明確的規(guī)定，只有《政府采購法》可以借鑒，但在政府向社會組織購買公共服務(wù)的內(nèi)容、程序、定價、評估等方面規(guī)定過于籠統(tǒng)，對購買過程中出現(xiàn)的新情況、新問題沒有進(jìn)行及時的補充、修改。同時對社會組織人員的職稱、編制、社會保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等方面也沒有配套的法律和法規(guī)相匹配。法制的不完善嚴(yán)重阻礙了社會組織的發(fā)展，使社會組織在沒有堅實的法律的保障下難以發(fā)揮原有的積極性和主動性。

四、解決供給方不足的對策

（一）社會組織自身角度

一個社會組織的長遠(yuǎn)發(fā)展不僅需要志愿者的志愿服務(wù)，更需要一支具備專業(yè)化的高素質(zhì)人才隊伍，人才是組織發(fā)展的首要條件。社會組織一方面要對現(xiàn)有組織成員加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，提高專業(yè)素養(yǎng)，打造出一支具有高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍，提高組織的創(chuàng)新活力，充分發(fā)揮社會組織公共服務(wù)的能力和水平。另一方面要提高社會組織成員的薪酬和待遇，完善社會組織工作者醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保障方面建設(shè)，解除組織人員的后顧之憂，從而吸引更多的社會各領(lǐng)域的專業(yè)人才的加入，促進(jìn)社會組織工作人員的專職化，提高組織的專業(yè)性、穩(wěn)定性。

組織的健康發(fā)展不僅需要外界的監(jiān)督控制，更需要自身內(nèi)部完善的制度做支撐。一個組織的瓦解往往是組織自身管理能力不足造成的。社會組織要不斷完善自身內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全組織機(jī)構(gòu)，形成強(qiáng)有力的自律機(jī)制。明確組織的責(zé)任與義務(wù)，加強(qiáng)組織內(nèi)部團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)組織成員凝聚力。在公共服務(wù)中，注重服務(wù)的質(zhì)量和效率，傾聽民聲，加強(qiáng)與民眾、不同社會組織之間的交流，及時向政府傳達(dá)民意，從而提升公眾對社會組織的信任度、滿意度。只有這樣才能緊隨社會的步伐，實現(xiàn)社會資源的有效整合，完成組織任務(wù)，成為政府購買公共服務(wù)的有力承接主體。

（二）政府政策角度

根據(jù)萊斯特·M.薩拉蒙的第三政府理論，社會組織和政府在功能上互補，鑒于政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上的不足，在公共服務(wù)的傳輸上必須仰賴社會組織，社會組織應(yīng)該更多地扮演公共服務(wù)提供者的角色。[8]社會組織具有專業(yè)性、志愿性、非營利性等特點，可以有效提高政府服務(wù)效率，降低政府服務(wù)成本。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變原有觀念，增加社會組織的規(guī)模和數(shù)量，為政府購買公共服務(wù)培育合格的承接主體。信任是政府與社會組織合作的重要根基。

法律法規(guī)的建設(shè)和完善對政府向社會組織購買公共服務(wù)活動的發(fā)展具有關(guān)鍵性的作用，良好的法律法規(guī)能夠為整個政府購買過程提供強(qiáng)有力的制度保障，能夠使政府向社會組織購買公共服務(wù)的相關(guān)活動在一定的規(guī)則制度下有序進(jìn)行。

制定政府向社會組織購買公共服務(wù)的規(guī)范性法律，明確規(guī)定政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容、對象、程序、公共服務(wù)承接主體的資格、購買合同等一系列的問題，從源頭上解決政府購買公共服務(wù)無法可依的難題。對政府購買公共服務(wù)進(jìn)行制度化規(guī)范，促進(jìn)購買活動的順利進(jìn)行。制定《非政府組織法》，對社會組織的法律地位、性質(zhì)、職權(quán)范圍、活動范圍進(jìn)行明確的規(guī)定，使社會組織的相關(guān)活動有法可依，使社會組織明確自身的權(quán)力和義務(wù)?！斗钦M織法》等相關(guān)法律的實施可以為社會組織提供公共服務(wù)的行為提供法律框架，引導(dǎo)和保障社會組織的健康發(fā)展。

政府應(yīng)該改變包攬所有公共服務(wù)的做法，通過向社會組織購買公共服務(wù)轉(zhuǎn)變自身職能，弱化行政色彩，主動地、有意識地漸漸退出市場，收縮自身的權(quán)力，重新對社會組織進(jìn)行定位，將社會性、公益性的社會事務(wù)盡可能交給社會組織來完成，保證社會組織的獨立地位。給予社會組織自主經(jīng)營的權(quán)力，不干預(yù)、不插手社會組織內(nèi)部運作，在組織、職能、財務(wù)和活動方式等各個方面做出明確的劃分，使政府由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由以行政手段為主轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)、行政、法律等多種手段相結(jié)合，使社會組織能夠自我發(fā)展、自我做主，充分享受自主發(fā)展的權(quán)利，為社會組織的獨立運作和發(fā)展創(chuàng)造較好的社會條件。

“十三五”規(guī)劃建議明確要求增加公共服務(wù)供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，增強(qiáng)政府職責(zé)，提高公共服務(wù)共建能力和共享能力。在我國政府購買公共服務(wù)中存在供給方不足問題，阻礙了公共服務(wù)領(lǐng)域中供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革。為了克服供給方不足問題，不僅需要社會組織自身努力，加強(qiáng)自身組織建設(shè)，提高組織成員的專業(yè)素質(zhì)和公共服務(wù)的質(zhì)量，努力成為政府購買公共服務(wù)的合格承接主體。最主要的是政府調(diào)整自身觀念，大力培育發(fā)展社會組織，加大對社會組織的資金、政策的投入，積極主動同社會組織合作，充分發(fā)揮雙方特長，從而為公眾提供更加滿意的公共服務(wù)。促使政府處理好與社會的關(guān)系，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共需求導(dǎo)向型的公共服務(wù)模式的建立，實現(xiàn)公共物品的供給平衡，實現(xiàn)政府與社會的良性互動，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中實現(xiàn)“雙到位”。

[1]邰鵬峰.政府購買服務(wù)的制度成效、問題與反思—基于內(nèi)地公共服務(wù)現(xiàn)狀的實證研究[J].學(xué)習(xí)與實踐,2012(9).

[2]詹國彬.需求方缺陷、供給方缺陷與精明買家—政府購買公共服務(wù)的困境與破解之道[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2013(5).

[3]曾維和,陳巖.我國社會組織承接政府購買服務(wù)能力體系構(gòu)建[J].社會主義研究，2014(3).

[4]王名,劉求實.中國非政府組織發(fā)展的制度分析[J].中國非營利評論,2007(12).

[5]【美】萊斯特.M.薩拉蒙(田凱譯).公共服務(wù)中的伙伴：現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系[M].商務(wù)印書館,2008.47.

[6]崔月琴.轉(zhuǎn)型期中國社會組織發(fā)展的契機(jī)及其限制[J］.吉林大學(xué)社會學(xué)報,2009(8).

[7]Brinkerhoff Derick W. Exploring State—Civil Society Collaboration: Policy Partnerships in Developing Countries[J].Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 1999.

[8]L.M.Salamom.Rethinking Public Management: Third—Party Government and the Changing Forms of Government Action，Public Policy,1981,255.275.

（責(zé)任編輯 劉曉明）

楊佳偉，中共山東省委黨校研究生 （郵政編碼 250103）

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1672-6359(2016)06-0069-04