農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配機制芻議

王克修，徐婭婕

（1.中共湖南省委黨校 決策咨詢中心，湖南長沙410006；2.中共湖南省委黨校 經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心，湖南長沙410006）

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配機制芻議

王克修1，徐婭婕2

（1.中共湖南省委黨校 決策咨詢中心，湖南長沙410006；2.中共湖南省委黨校 經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心，湖南長沙410006）

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地屬于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，但一直以來由于產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰、權(quán)與責不明確、權(quán)益保障不到位等問題，農(nóng)民權(quán)益受到了損害，這也給農(nóng)村社會帶來了不穩(wěn)定因素。建立兼顧國家、集體和農(nóng)民三者利益的分配機制，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民分享土地增值收益，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，分享現(xiàn)代化成果。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；財產(chǎn)權(quán)利

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。建立兼顧國家、集體和農(nóng)民三者利益的分配機制，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民分享土地增值收益，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的核心問題，也是深化土地制度改革的根本。因而，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的增值收益分配問題亟待解決。

一、建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配機制的意義

1.建立增值收益分配機制是解決收入分配不公平問題的有效手段。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)過程中存在分配不公平現(xiàn)象，擁有使用權(quán)的農(nóng)民獲得的增值收益較少。雖然目前我國有些地方規(guī)定土地首次流轉(zhuǎn)增值收益的90%歸于土地所有者，但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民之間沒有具體分配細則，缺乏明確的農(nóng)民權(quán)益保障機制，實際分配到農(nóng)民手中的收益較少。因而，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配機制勢在必行。

2.建立增值收益分配機制是實現(xiàn)共享發(fā)展的重要途徑?！稗r(nóng)民利益不受損”是我國農(nóng)村土地制度改革必須堅持的“三條底線”之一，但在我國城鄉(xiāng)二元土地制度的框架下，由于各種原因，農(nóng)民的承包地、宅基地等不能作為資本流動，長期以來損害了廣大農(nóng)民的利益。只有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以自由買賣手中的土地使用權(quán)，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益得以保障，農(nóng)民財產(chǎn)收入增加，才能夠為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，廣大農(nóng)民才能共享發(fā)展成果，這符合黨的十八屆五中全會提出的共享發(fā)展理念。

3.建立增值收益分配機制是深化我國土地制度改革的需要。深化土地制度改革，從本質(zhì)上講，就是要解決土地增值收益分配問題。黨的十八屆三中全會明確要求：“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益?！?014年中央一號文件提出：“引導和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度?！?015年中央一號文件再次強調(diào)，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。從國家的政策層面看，土地增值收益是否合理分配，相關(guān)配套機制是否構(gòu)建已成為我國土地制度改革不容忽視的內(nèi)容。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配存在的主要問題

1.農(nóng)民權(quán)益易受損害。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，但一直以來由于產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰、權(quán)與責不明確，權(quán)益保障不到位等問題，農(nóng)民權(quán)益受到了損害，這給農(nóng)村社會帶來了不穩(wěn)定因素。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏合理的增值收益分配機制，增值收益分配不公平。一般來說，地方政府和村集體經(jīng)濟組織占有增值收益的大部分，而農(nóng)民個人只擁有很小部分收益。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)主體虛置，地方基層政府代表集體組織行使土地所有權(quán)，自由裁量土地；農(nóng)民在集體經(jīng)濟組織中的成員權(quán)未得到合理的界定，村集體獲得的增值收益分配給農(nóng)民個人較少；土地入市流轉(zhuǎn)的全過程透明度低，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)未得到保障，農(nóng)民往往是“被流轉(zhuǎn)”；申訴渠道的缺乏使農(nóng)民很難訴求權(quán)益，只能被動地接受土地增值收益分配不公平的現(xiàn)實。

2.增值收益是否歸公。對于土地增值收益是否歸公，不同的產(chǎn)權(quán)學派理解不同。絕對產(chǎn)權(quán)學派從所有權(quán)出發(fā)，認為因農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，入市流轉(zhuǎn)的收益應歸于土地所有者；相對產(chǎn)權(quán)學派則考慮我國市場經(jīng)濟背景，認為增值收益應考慮因土地稀缺性和土地利用規(guī)劃用途的調(diào)整而帶來的增值，如政府在公共投資、經(jīng)濟發(fā)展、城市拓展、土地用途規(guī)劃等方面引起土地增值，所以政府雖然不擁有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)，但也應獲得增值收益。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地初次入市時，土地增值收益必須部分歸公，并包含在土地流轉(zhuǎn)的總價款中，但具有嚴格的定義［1］。

3.增值收益分配體制不健全。目前，雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在分配流轉(zhuǎn)土地的增值收益時會按照規(guī)定分配給農(nóng)民個人其中一部分，但是分配所占的比例在各地標準不一，概念模糊。“同時，由于集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，使農(nóng)民集體土地的經(jīng)營管理和處置權(quán)往往掌握在少數(shù)村干部手中，村干部在很大程度上擁有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)利益分配的決定權(quán)，他們決定流轉(zhuǎn)收益的分配方式和分配金額”［2］。

4.城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺有待建立。土地出讓交易平臺是土地流轉(zhuǎn)、增值收益實現(xiàn)的前提條件。目前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地出讓交易采用兩套不同的規(guī)則。在土地出讓的一級市場交易中，國有經(jīng)營性建設(shè)用地以公開出讓的方式，在網(wǎng)上掛牌出讓，選擇用地單位，但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地沒有網(wǎng)上交易平臺。在土地出讓的二級市場交易中，國有經(jīng)營性建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)手續(xù)簡單，兩證齊全即可辦理，但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的再流轉(zhuǎn)則要重新辦理立項、規(guī)劃和環(huán)境評價等手續(xù)，流轉(zhuǎn)耗時多，程序復雜，離兩者之間要達到的“同等入市”“同權(quán)同價”的目標還有距離。

5.相關(guān)法律法規(guī)缺失。對于國有建設(shè)土地的初次出讓，用地單位需要向政府繳納土地出讓金，后續(xù)的土地證辦理或轉(zhuǎn)讓還需要繳納契稅、營業(yè)稅和土地增值稅等稅費，但對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地而言，我國相關(guān)法律法規(guī)缺失，現(xiàn)實流轉(zhuǎn)中交易雙方不存在任何稅費。

三、構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配機制的對策建議

1.推進增值收益價格形成機制。第一，健全市場價格形成機制。應“參照國有土地使用權(quán)公開交易的程序和辦法，土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式進行。充分發(fā)揮土地市場的作用，建立起價格形成的監(jiān)督機制，以保證價格形成過程的公開公正”［3］。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，由市場交易來確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價格。第二，完善信息平臺建設(shè)。完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地供需雙方的信息平臺建設(shè)，以便土地流轉(zhuǎn)信息收集和發(fā)布，特別是對于土地流轉(zhuǎn)的供給方而言，可以由農(nóng)村集體組織出資，引入第三方評估機構(gòu)為供給方提供信息，避免農(nóng)民信息滯后、操作不熟練的現(xiàn)象，同時提供流轉(zhuǎn)合同的簽訂、流轉(zhuǎn)政策的咨詢以及糾紛調(diào)解等服務。第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地價格交易市場。土地流轉(zhuǎn)的未來趨勢是城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)同價”“同等入市”，形成共同的價格交易市場。

2.健全增值收益分配平衡機制。第一，國家、集體和農(nóng)民三方參與土地流轉(zhuǎn)的增值收益分配。政府在公共投入和土地利用規(guī)劃等方面的投入，以土地稀缺性引起土地增值，政府應參與增值收益的分配，同時農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個體分別擁有集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)和使用權(quán)，也應參與分配，因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的增值收益分配應兼顧國家、集體和農(nóng)民三者的利益。第二，平衡增值收益分配。立足于我國農(nóng)村土地制度改革中“農(nóng)民利益不受損”的底線，平衡增值收益分配。筆者認為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地初次入市流轉(zhuǎn)的土地增值收入應該部分歸公，但比例不宜過大，15%～20%適宜。村集體組織與村民之間的收益分配，要確保集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益，所有集體經(jīng)濟組織成員（包括婚嫁遷入的婦女），對集體土地收益享有平等的收益權(quán)，婚嫁婦女一經(jīng)遷入本集體組織即對本集體土地收益享有與其他成員平等的收益權(quán)。村集體將增值的部分收益用于村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務等公益事業(yè)，其他剩余收益分配給村集體的每位成員。

3.完善增值收益分配保障機制。第一，完善立法。修改《土地管理法》，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)政策納入土地專項立法層面，與城市國有土地實現(xiàn)“同地同價同權(quán)”。結(jié)合我國城鄉(xiāng)二元土地制度的現(xiàn)狀，不宜操之過急，在試點地區(qū)先行先試，不斷總結(jié)，再推廣到全國。第二，出臺增值收益分配管理辦法。一是明確“合理提高農(nóng)民個人收益”的總體目標。二是構(gòu)建增值收益分配表決機制，強化程序的公平性、公開性和公正性。必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并接受公眾監(jiān)督［4］。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的去向、用途、收益、年限等情況的公布應采取村民聽證的形式舉行，保護農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)，同時按民主程序經(jīng)村民大會或村民代表大會討論通過流轉(zhuǎn)方案以及增值收益分配實施方案，維護農(nóng)民的決策權(quán)。三是健全農(nóng)民救濟渠道。針對增值收益分配過程中損害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的行為，農(nóng)民可以要求上級政府復核或向法院提起訴訟。

4.強化增值收益分配監(jiān)督機制。第一，完善外部監(jiān)督。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，引入第三方評估機構(gòu)對增值收益分配情況進行外部監(jiān)督，使分配結(jié)果公平、合理。第二，完善村集體組織內(nèi)部監(jiān)督。成立集體經(jīng)濟組織的議事會和監(jiān)事會。在界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)資格的基礎(chǔ)上，成立由三分之一的集體經(jīng)濟組織成員組成的集體經(jīng)濟組織議事會，議事會成員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員通過民主投票產(chǎn)生，負責分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益；成立由三分之一的集體經(jīng)濟組織成員（議事會成員除外）組成的集體經(jīng)濟組織監(jiān)事會，“對集體經(jīng)濟組織議事會所做出的增值收益分配情況進行監(jiān)督”［5］。

5.建立增值收益基金管理制度。建立增值收益基金管理制度，可以避免國家和村集體組織使用增值收益回報的短期行為，進而保障公共基礎(chǔ)建設(shè)有穩(wěn)定的資金來源，有利于促進城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。國家和村集體組織可以從集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益中提取30%～40%，建立土地收益基金，實行分賬核算，用于公共事業(yè)投入。國家土地增值收益基金由第三方評估機構(gòu)進行監(jiān)督，村集體組織的增值收益基金由內(nèi)部議事會負責，嚴格規(guī)范增值收益基金內(nèi)部分配和使用辦法，監(jiān)事會進行監(jiān)督，形成完善的增值收益分配管理制度。

［1］［4］王小映.論農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2014，（10）.

［2］崔麗華.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)［J］.中國資源綜合利用，2014，（6）.

［3］伍振軍，林倩茹.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的政策演進與學術(shù)論爭［J］.改革，2014，（2）.

［5］張四梅.集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)研究——基于優(yōu)化資源配置方式的視角［J］.湖南師范大學社會科學學報，2014，（3）.

［責任編輯李孝敏］

F321.1

A

1671-6701（2016）03-0047-03

2016-04-22

王克修（1965—），男，湖南婁底人，碩士，中共湖南省委黨校決策咨詢中心教授；徐婭婕（1990—），女，湖南益陽人，中共湖南省委黨校經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心碩士研究生。