城管執(zhí)法面臨的困境與對策
——以萬柏林區(qū)執(zhí)法分局的工作為例

韓晶徐康

（1.太原市城鄉(xiāng)管理行政執(zhí)法局萬柏林分局,山西太原030024；2.太原市行政執(zhí)法總隊，山西太原030024）

城管執(zhí)法面臨的困境與對策
——以萬柏林區(qū)執(zhí)法分局的工作為例

韓晶1徐康2

（1.太原市城鄉(xiāng)管理行政執(zhí)法局萬柏林分局,山西太原030024；2.太原市行政執(zhí)法總隊，山西太原030024）

在我國加速城市化建設(shè)的過程中，城管執(zhí)法應運而生。城管執(zhí)法工作中存在著法律依據(jù)滯后、總體治理效果不理想、治標不治本、執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高等問題。本文以萬柏林區(qū)執(zhí)法分局的工作為例，從提高隊伍和人員素質(zhì)、完善執(zhí)法環(huán)境保障、疏堵結(jié)合、建設(shè)合理的市場網(wǎng)點等方面提出建議和思路。

城管執(zhí)法；無證流動攤點；隊伍建設(shè)

無證流動攤點作為城市的“牛皮蘚”，可以說是無處不在。攤販們占道經(jīng)營，嚴重影響市容環(huán)境，妨礙交通暢通，同時也嚴重損壞了城市形象，所以說，對城市流動攤點的治理是城管工作的重點。同時，由于其經(jīng)營形式簡單、流動性大，容易反彈、難以根治，也是目前城管工作中一個難點問題。

一、無證流動攤販的主體構(gòu)成和經(jīng)營內(nèi)容

所謂無證流動攤販，是指無固定經(jīng)營場所、無營業(yè)執(zhí)照、無注冊資金，也沒有合法攤位證、流動性大的攤位。主要由以下四類人員組成：

（一）無業(yè)、下崗或待業(yè)人員

經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和企業(yè)改制后，許多的下崗職工被推向了社會。由于年紀偏大，很難找到合適的工作，他們都處在上有老、下有小的年紀，家庭負擔沉重，又不能閑置在家中，所以很多人都選擇了這種投資少、見效快、風險低的小買賣。

（二）外來流動人員

有些外來人口的素質(zhì)普遍比較低，大部分都來自山區(qū)或比本地相對更加落后的地區(qū)，這部分人成分復雜，拉幫結(jié)派，不服從管理。還有一些是離城市近的農(nóng)民，他們的小農(nóng)意識較強，將自己種的瓜菜推到城市里叫賣，從而減少市場內(nèi)兜售的各種費用。

（三）部分“兩勞”（勞動教養(yǎng)、勞動改造釋放）人員和老弱病殘人員

由于“兩勞”人員的特殊經(jīng)歷，再就業(yè)的難度比較大，也沒有足夠的資金創(chuàng)業(yè)，所以大多都選擇這種幾乎零成本的方式來經(jīng)營。老弱病殘人員由于自身的疾病和身體的缺陷，大多無法正常獲取生活來源，他們把自己劃定為特殊群體，渴望得到社會的關(guān)注和救濟。

（四）城中村居民

城中村居民依靠地理優(yōu)勢在城市的商業(yè)街區(qū)擺攤，做一些小買賣，主要以中老年婦女為主。這有些城中村居民索性圈地為界，一年四季出攤經(jīng)營，并擁有了大批的老顧客。

總得來說這些流動攤販有一個共性特征就是大都是弱勢群體。雖然隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和人們思想觀念的轉(zhuǎn)變，越來越多的學生、上班族甚至是家庭富裕的年輕人也加入到了這一“擺地攤”的行列中來，他們利用課余和下班時間擺攤賣一些新奇的東西豐富自己的生活經(jīng)驗，增加自己的生活履歷。但依舊以弱勢群體的占有率最高。

無證流動攤點的經(jīng)營內(nèi)容品種繁多，門類齊全，應有盡有，以日常生活用品、水果、蔬菜、早點、熟食、油炸食品為主。經(jīng)營工具多以自制手推車、自行車和人力三輪車、機動車（賣水果時有）為主。流動攤販對市場的需求變化有極強的應變性，能根據(jù)市場的變化及時快速地調(diào)整自己的經(jīng)營內(nèi)容，以迎合消費者的需求，給附近的市民生活帶來了很大的便利。

二、無證流動攤販存在的原因

流動攤販的存在根源在于我國城市化進程的加快、國有企業(yè)改制等導致的勞動力富余，就業(yè)形勢嚴峻的客觀現(xiàn)實。也是我國社會、經(jīng)濟還不夠發(fā)達，部分人民生活水平相對低下的集中體現(xiàn)。具體原因主要有以下幾種：

（一）集貿(mào)市場建設(shè)滯后，布局不合理。隨著城市建設(shè)的不斷發(fā)展，目前城區(qū)特別是有些社區(qū)生活基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善的問題越來越突出，方便群眾就近購買日常生活用品的“市場”嚴重匱乏。而流動攤販以其商品價廉、經(jīng)營方式靈活、就近購買方便，能滿足一定消費群體的需求等特點，而在市場上占有一席之地。

（二）一定弱勢群體生存和獲利的途徑所迫。隨著市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，下崗失業(yè)人員增多和農(nóng)民大量涌入城市，他們多數(shù)文化程度低、無技術(shù)、無資本，為了謀求生存空間或者渴求獲得可觀的經(jīng)濟收益，做無證流動商販便成為其首選的謀利方式。據(jù)調(diào)查，無照商販中75%是非常住人口，他們居無定所、流動頻繁、成分復雜；比如下元商貿(mào)城周邊的賣西瓜條、烤腸的，下元恒信手機城前賣手機卡，貼膜的，25%是無其他經(jīng)濟來源收入的城鎮(zhèn)困難家庭和失業(yè)人員。為了逃避各種賦稅，降低經(jīng)營成本，謀取最大利潤，擴大生存空間，多在街頭就地設(shè)攤，流動經(jīng)營。他們通常被人們視為弱勢群體，每當執(zhí)法人員依法管理時，極易引發(fā)群眾不滿情緒，群眾或為其說情，甚至干擾、阻撓執(zhí)法，更有部分別有用心的人趁機唆使不明人員混淆視聽、制造混亂，嚴重阻礙了城管執(zhí)法人員依法執(zhí)法。

（三）獲利大，即便取締或處罰效果也不理想。據(jù)統(tǒng)計，流動攤販秤量工具90%以上使用的是“二八、三七秤”，甚至“四六秤”，概率達98%以上。因此，投資少、成本低、風險小、收效快，成為低收入家庭和外來流動人員的首選，加上其對市場的適應性強，經(jīng)營內(nèi)容調(diào)整快、無稅收，只要經(jīng)營者頭腦靈活，肯吃苦，其收入養(yǎng)家糊口沒問題，收入好的流動攤販甚至不低于企業(yè)白領(lǐng)。如此大的利益驅(qū)動，就會使他們在一次又一次受到取締或處罰后，一次又一次地進行無照經(jīng)營，難以徹底根除。

（四）弱勢群體更容易引起群眾的同情心。一些攤販在面對城管執(zhí)法人員的處罰時會以耍無賴、拒交罰款等方式進行抵抗，有的甚至將滿腔的怨氣撒到執(zhí)法隊員身上。再加上他們是弱勢群體，更容易引起圍觀群眾的同情，有些煽動者甚至趁機對執(zhí)法隊員進行辱罵、毆打，從而削弱了城管執(zhí)法者的權(quán)威，也挫傷了一線執(zhí)法人員的積極性，使執(zhí)法工作陷入被動的境地。

（五）缺乏執(zhí)法保障。當執(zhí)法隊員對攤販進行處罰時，沒有非常確切的法律依據(jù)，例如萬柏林區(qū)行政執(zhí)法人員在進行處罰時只能單純依據(jù)《太原市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》，而沒有明確的法律條款規(guī)定何種情況進行何種處罰，如果被處罰人拒絕接受處罰，甚至是暴力抗法該如何處置等等。這種處罰通常是對事不對人，沒有威懾力。例如查處無證流動攤販等違法行為，一般是取締或暫扣物品，而對違法行為人沒有制裁手段，起不到應有的作用。

（六）管理任務重，執(zhí)法人員少。城管執(zhí)法人員與管理任務量之間需求不平衡，是萬柏林區(qū)城管執(zhí)法中的老問題。按照萬分之五的人員配置比例，萬柏林分局應在260人左右。目前有104人，盡管近年來區(qū)政府積極解決，招錄了一些新人。但是，人員不足的問題仍然是一個主要問題。一方面隨著萬柏林區(qū)新街道的打通和老街道的拓寬，清潔工程片區(qū)改造面積越來越大，這樣管理任務越來越重，管控的要求越來越高。另一方面，執(zhí)法人員趨于老化，40歲以上的隊員占到分局總?cè)藬?shù)的56%?，F(xiàn)在一個中隊的正式執(zhí)法人員在5人左右，負責轄區(qū)內(nèi)大大小小10多條街道，及不同面積的片區(qū)執(zhí)法管理，從早到晚的全方位無間隙的控制，節(jié)假日不休息，執(zhí)法力量的捉襟見肘不言而喻。商業(yè)繁華地區(qū)的下元中隊、興華中隊尤為突出。

三、城管執(zhí)法面臨的困境與對策

（一）提高城管執(zhí)法隊伍素質(zhì)

在實際工作中，一是執(zhí)法人員長期加班加點，而加班補助因沒有政策不能解決，直接影響到人員的工作熱情和主動性。二是長期從事直接從群眾面對面的這項工作，長時間處在管理與被管理之間的這樣一個社會矛盾的工作環(huán)境中，工作壓力大。而相對人的素質(zhì)相對低，思想上極易產(chǎn)生疲倦感，昔日的熱情日漸低落，寶貴的能動性日漸降低。執(zhí)法人員之間交流機會少，缺乏成就感，影響進取心和積極性。沒有形成良好的循環(huán)，新老交替問題上考慮不足，要長時間保持隊伍的戰(zhàn)斗力就成為一個問題。因此，要將老一批的執(zhí)法人員逐步過度到后勤管理部門，提高單位面積執(zhí)法人員的數(shù)量，將更多的新生力量補充到執(zhí)法一線隊伍當中，增加執(zhí)法隊伍的活力和生命力提高執(zhí)法隊員的工作效率。同時在招錄過程中要重視選拔，要招錄文化素質(zhì)高、業(yè)務能力強的人員加入執(zhí)法隊伍的行列。要考慮給執(zhí)法隊、人員，尤其是戰(zhàn)斗在一線的執(zhí)法人員給予特崗補助和加班費的問題，從而提高執(zhí)法人員的工作積極性。

（二）創(chuàng)新執(zhí)法管理理念與措施

在實際執(zhí)法過程中，一是存在“疏與堵”的問題。以“堵”為重，主要力量集中到“堵”上，在“疏”上做的不夠，“疏”不好，勢必“堵”不久。有些生活小區(qū)、村莊沒有市場，因居民的市場需求，導致商販見空就擺，你來我走，和執(zhí)法人員打游擊，即使經(jīng)常組織集中整頓，整頓效果也堅持不久，整治成果反彈率大。二是存在收費設(shè)置與清理取締的尷尬問題。據(jù)了解，目前部分地段的商販有收費現(xiàn)象，這樣我們面對相對人很是尷尬，如強制取締必將造成經(jīng)營戶的不滿，極易造成社會不穩(wěn)定，引發(fā)暴力抗法。應先取消收費，再進行取締，效果才會好。三是存在措施手段單一的問題。執(zhí)法措施單一，缺乏長效制約手段。隨著人們生活的多元化需求，還面臨群眾理解一個問題。比如對無證燒烤攤點，有的經(jīng)營戶能配合，但是顧客不理解，這樣只能重點地段，重點監(jiān)控，使用人海緊盯戰(zhàn)術(shù)，天天派人盯守防控。不能進入常態(tài)，不能很好地進行有效執(zhí)法。四是在完成常態(tài)城管行政執(zhí)法任務人員吃緊的情況下，還要承擔街辦安排的諸如動遷、計生、穩(wěn)維、選舉、護林防火等其它方面的工作，使應有的執(zhí)法力量不能全部投入到城管行政執(zhí)法工作中，在一定程度上對城管執(zhí)法工作有所消弱。為此，建成合理的市場網(wǎng)點，最大程度地滿足群眾的需求是解決攤點亂擺的關(guān)鍵所在。建設(shè)合理化市場是政府的一項系統(tǒng)大工程，在規(guī)劃設(shè)置上如果能做到符合民意，適應民情，將為城管監(jiān)控攤點亂擺問題鋪平道路。出臺適合萬柏林區(qū)街道目標化管理標準。對于主要大街、小巷、城中村內(nèi)街道建議進行分類管理，制定目標落實，責任到人。行政執(zhí)法隊伍主要管理，招聘的人員及街辦城管工作人員分片管理，城中村的小街巷建議充分調(diào)動村委治保會的力量緩解目前執(zhí)法力量不足的問題。對于與群眾生活密不可分的，比如修自行車、配鑰匙、修鞋等便民攤點，可考慮劃定位置規(guī)范經(jīng)營。通過細致的考核辦法，做好門前責任制目標管理和常態(tài)管理，可達到事半功倍的作用。

（三）加強城管執(zhí)法的環(huán)境保障建設(shè)

一是存在執(zhí)法受阻的問題。暴力抗法的問題羈絆著城管執(zhí)法的依法行政，在遭遇暴力抗法的時候，城管執(zhí)法人員的正當權(quán)益往往得不到保障，公安處理時常常以和解為出發(fā)點，不了了之，無形之中助長了不法商販的囂張氣焰。二是存在群眾的不理解問題。在執(zhí)法過程，得不到群眾的支持和理解。三是存在媒體報道的導向問題。媒體對城管的報道缺乏客觀性，存在一邊倒的現(xiàn)象。四是存在執(zhí)法活動的經(jīng)費短缺問題。目前執(zhí)法經(jīng)費短缺，主要體現(xiàn)在租賃機具、車輛，人員加班誤餐及福利待遇。應在清潔工程?？钪薪y(tǒng)籌考慮，執(zhí)法經(jīng)費納入財政預算。我們的執(zhí)法環(huán)境需要一個支持、正確的輿論導向。需要得到公安有力保障，明確城管執(zhí)法受阻，不可按一般的民事糾紛處理。媒體給予正確的導向，營造城管執(zhí)法的良好氛圍。

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［7］吳潔瑾.城管求解:改善形象需法制保障［N］.東方早報, 2013-11-11.

（責編：李園）

F299.22

A

1008-8431（2016）01-0075-03

2015-11-25

韓晶（1987-），女，太原市城鄉(xiāng)管理行政執(zhí)法局萬柏林區(qū)分局科員;徐康（1987-），男，太原市行政執(zhí)法總隊科員。