系統(tǒng)論視角下檢察委員會專業(yè)化研究

●杜國偉/文

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系統(tǒng)論視角下檢察委員會專業(yè)化研究

●杜國偉*/文

編者按：檢察委員會制度是我國各級檢察機關(guān)討論并決定重大疑難案件和重要事項的一項檢察制度。如何審視檢察委員會制度的存廢、改革問題，不僅關(guān)系到我國檢察改革的總體路徑，還關(guān)系到是否能夠建立科學合理的中國特色檢察制度。本刊特邀請專家學者對檢察委員會的司法屬性、運行機制以及委員任免考評機制等相關(guān)問題進行探討。

內(nèi)容摘要：檢察委員會專業(yè)化建設應以系統(tǒng)化視角注解專業(yè)化的各要素。一方面，將檢委會的規(guī)范化作為前提和保障，從靜態(tài)層面厘定專業(yè)化的要素；另一方面，從系統(tǒng)機能層面，以檢委會的司法屬性為根本原則，建構(gòu)檢委會專業(yè)化的動態(tài)機制。同時，有必要通過陽光司法等外部監(jiān)督破解專業(yè)化的外部制約，借助技術(shù)支撐助推專業(yè)化效果。

關(guān)鍵詞：專業(yè)化系統(tǒng)論靜態(tài)要素動態(tài)機制

*天津市人民檢察院第一分院，法學博士［300101］

檢察委員會制度是中國特色社會主義檢察制度的縮影，對確保檢察工作中重大問題、重大案件決策的正確性，確保檢察權(quán)依法、獨立、公正、高效、廉潔行使，都具有重大意義。多年司法實踐證明，檢委會制度適合中國國情，具有正當性、權(quán)威性和實效性。同時，制約檢委會運行機制的諸多因素存在，嚴重影響了檢委會決策的效率和公正性。筆者嘗試從專業(yè)化系統(tǒng)論視角，建構(gòu)檢委會制度的諸多要素及運行機制，并以此為契機推動該項制度完善。

一、檢察委員會專業(yè)化的內(nèi)涵及地位

（一）內(nèi)涵

檢察委員會專業(yè)化，即是其成員與組織逐步具備與司法職業(yè)，特別是檢察業(yè)務相適應的基本素質(zhì)、知識、能力、品質(zhì)，逐步形成與司法工作，特別是檢察決策、重大疑難案件處理等相適應的規(guī)章、制度、程序，從而逐步形成具備特定要求、適應檢委會特定工作的獨特職業(yè)群體的過程?？梢钥闯?，檢委會專業(yè)化并非一個孤立的事物，存在諸多要素、要素搭配及相關(guān)運行機制。

（二）地位

黨的十八大全面依法治國要求下，檢察委員會制度面臨各項改革、完善，以適應司法需要。同時，在各項改革中，筆者認為檢委會專業(yè)化建設是檢委會制度改革的“牛鼻子”。抓住了專業(yè)化建設這一關(guān)鍵點，檢委會的制度價值與理論基礎自然穩(wěn)固、檢委會與依法獨立公正行使檢察權(quán)的關(guān)系將更加順暢。

1.鞏固檢委會定位的根基。檢委會是檢察機關(guān)的業(yè)務決策機構(gòu)，是中國特色社會主義檢察制度的重要內(nèi)容和鮮明特色。加強檢委會建設事關(guān)檢察機關(guān)的重大問題、重大案件如何更好地貫徹民主集中制原則，實現(xiàn)科學、民主、依法決策。檢委會作為集體決策機構(gòu)在保障司法公正、彌補個人素質(zhì)的不足以及實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督方面，發(fā)揮著積極的作用，是檢察工作實現(xiàn)集體領(lǐng)導和民主決策的重要載體。

2.實現(xiàn)檢察司法性的手段。檢委會的專業(yè)化是檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，是檢察權(quán)屬于司法權(quán)的本質(zhì)要求。檢委會通過集體研討、解決重大疑難案件，最大限度的實現(xiàn)“公平正義”的司法價值，更好的履行法律監(jiān)督職責。檢委會走向?qū)I(yè)化，是依法履行法律監(jiān)督職能，做好檢察業(yè)務決策的需要，是嚴格把關(guān)重大法律適用問題和重大疑難案件、引領(lǐng)業(yè)務發(fā)展的要求。

3.制約檢察改革效果的樞紐。檢委會工作是判斷檢察機關(guān)領(lǐng)導能力、法律素養(yǎng)的重要標志。當前，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，法治進程不斷加快，全面改革的大幕已經(jīng)拉開，如主任檢察官制度改革、檢務公開等對檢察改革的倒逼作用日益明顯。各級檢察機關(guān)檢委會的專業(yè)化水平高低，檢委會能否善于用法治思維、法律方式解決檢察工作中出現(xiàn)的問題，直接關(guān)系到檢察改革工作全局。

當然，完全割裂專業(yè)化、規(guī)范化、司法屬性等不現(xiàn)實，也沒必要，各項建設之間具有相輔相成的價值關(guān)系。筆者認為，專業(yè)化建設需要規(guī)范化作為前提和保障，以司法屬性為根本原則，通過專職委員、檢察委員會辦事機構(gòu)的合理設置以及內(nèi)外監(jiān)督機制等系統(tǒng)性的建構(gòu)將最終實現(xiàn)曹建明檢察長強調(diào)的“檢察機關(guān)以執(zhí)法辦案為中心，如何抓住這個中心，檢委會就是一個十分重要的途徑和方式”的價值訴求。

二、系統(tǒng)論下檢察委員會專業(yè)化要素

檢委會專業(yè)化各要素的選裁、認定應依據(jù)現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)范，從具體規(guī)定加以厘定。

（一）靜態(tài)組成要素

《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《人民檢察院檢察委員會組織條例》以及最高人民檢察院針對專職委員等事項頒布的各類法律規(guī)范，從剛性的規(guī)范視角，規(guī)定了檢委會組成的各項內(nèi)容。我們可以從中發(fā)現(xiàn)下列靜態(tài)要素：

1.檢委會委員的專業(yè)化。檢委會專業(yè)化，勢必要求作為具體執(zhí)行者的檢委會委員，具備較高法學理論素質(zhì)和豐富工作閱歷。司法實踐中，檢委會委員存在如下情形：一、委員中行政領(lǐng)導偏多，檢委會行政化色彩較濃，委員資格待遇化，這與當前司法改革“去行政化”的改革目標相背。二、委員由正副檢察長和主要業(yè)務科室負責人組成，但鮮有業(yè)務骨干等人員。富有辦案經(jīng)驗的資深檢察官或高學歷的復合型人員成為委員存在一定障礙。筆者認為，應重構(gòu)檢委會委員的選拔、任命以及退出機制。只有檢委會的全體成員均具有扎實的法學功底、合理的知識結(jié)構(gòu)、豐富的檢察工作經(jīng)驗和嫻熟的檢察業(yè)務技巧，才能實現(xiàn)檢委會討論、決斷案件的公正和高效。同時，筆者也反對矯枉過正。因為檢委會的職能地位還包括重大事項的決定權(quán)，而非僅僅是重大案件的討論。

2.內(nèi)部設置的專業(yè)化。最高人民檢察院關(guān)于檢委會建設的相關(guān)規(guī)定，要求配備檢委會專職委員、設置專門機構(gòu)、法律政策研究室主任需擔任檢委會委員等。但就專門機構(gòu)設置方面，司法實踐存在如下運行模式：一是專門成立秘書室作為辦事機構(gòu)。對提交檢委會審議的案件，辦事機構(gòu)工作人員進行實質(zhì)的閱卷審查，并提出相應的預研意見供委員參考。二是僅有專門人員負責，且該人員另有兼職身份。如由檢察長秘書兼任，該模式難以嚴格劃分檢委會與黨組會、院務會、檢察長辦公會的職責范圍，難以破解檢委會司法屬性行政化的難題。如由法律政策研究室內(nèi)部工作人員充任，該模式容易形成該工作人員隸屬關(guān)系的窘境。一方面，作為法律政策研究室的工作人員，須受研究室主任領(lǐng)導，如其對議題予以實質(zhì)審查，審查意見則應首先報請研究室主任同意；另一方面，作為檢委會工作人員須受專職委員領(lǐng)導，其審查意見同樣需報請檢委會專職委員同意。如果檢委會專職委員不主管法律政策研究室，就容易導致審查意見難以定論；同樣，如果專職委員主管研究室，那么專職委員就演變成法律政策研究室的專職領(lǐng)導，脫離其“專職”內(nèi)涵。對此，從專業(yè)化的角度而言，應單獨設置檢委會辦事機構(gòu)、配置法律素養(yǎng)較高的專門工作人員，并由檢委會專職委員直接領(lǐng)導。

3.審議對象的合理化。檢委會具有決策、監(jiān)督、調(diào)查、管理等職能。僅就案件的決策職能而言，法律對“重大案件”的外延未有明確、具體的統(tǒng)一衡量標準。檢委會作為最高業(yè)務決策機構(gòu)，可能無形擴張了討論案件的范圍。當然，也存在個別檢察人員將本屬于自身職責范圍內(nèi)的案件提交檢委會審議從而規(guī)避自身司法責任的情形。當前，應以主任檢察官改革為契機，嚴格界定檢委會議題范圍。具體而言，在案件審議中，檢察長與主任檢察官是業(yè)務上的上下級關(guān)系，經(jīng)檢察長授權(quán)，可以賦予檢察官相對獨立處理、決定案件的權(quán)力。［1］今后，應注重檢委會職能由“重議案到重議事”的變遷，同時議事要注重宏觀指導、強化對司法行為的監(jiān)督。比如，加強對重大業(yè)務事項及規(guī)范性文件的審查等，而非單純就個案審議定論，力求議題的“高、精、尖”。

（二）動態(tài)機制要素

從靜止規(guī)范解析出的專業(yè)化諸多要素，并非能自行實現(xiàn)專業(yè)化，需從系統(tǒng)動態(tài)機能視角出發(fā)，建構(gòu)相應的運行機制。專業(yè)化系統(tǒng)視角下的動態(tài)運行機制，需要規(guī)范化的進一步保障。對此，有必要完善各項程序機制，從檢委會審議事項到檢委會決定落實，均應增強程序剛性，有效保障實體正義。

1.動態(tài)機制的依據(jù)和原則

檢委會的司法屬性是檢委會的根本屬性。從理論層面來說，檢委會專業(yè)化是實現(xiàn)檢委會司法屬性的最有效手段。可以說，檢委會司法屬性制約并決定了檢委會專業(yè)化的目標及路徑。從檢委會司法辦案的職能視角來選裁，動態(tài)機制應遵循如下原則：一是直接言詞原則，即委員發(fā)表意見系本人真實意思的言詞表述，而且是以自身對案件等事項的審閱為基礎，從而排除實踐中部分委員不參會而提交書面意見的合理性。二是充分性原則，即要求委員充分了解、知曉審議議題的相關(guān)情況，并充分發(fā)表意見。三是程序合法原則，即檢委會運行程序合乎相關(guān)法律規(guī)定的程序，如委員發(fā)言次序等。

2.動態(tài)機制的要素

（1）篩查過濾機制。建立案件或者重大問題的篩選審查程序機制，加強檢委會辦事機構(gòu)“程序過濾”、“實體預研”等專業(yè)水平建設，對不屬于檢委會審議事項不能啟動檢委會議事程序。案件在進入檢務會討論之前，應由相關(guān)專門委員會進行局部的討論，將應由檢察官自身決定事項堅決予以排除，避免司法資源的浪費及檢察官司法責任的規(guī)避。

（2）匯報言詞機制。檢委會討論案件范圍不明確，導致上會審議案件過多，且委員們大多事先不閱卷，參加討論時不得不多次反復詢問案情，甚至有時出現(xiàn)個別委員從始至終都未完全掌握案情，其發(fā)表意見的質(zhì)量很難讓人不產(chǎn)生疑問。對此，提請審議的事項，應要求承辦人最大限度再現(xiàn)案件事實，增強委員親歷性。同時，提倡檢委會委員閱卷。

（3）發(fā)言充分及表決機制。檢委會決策過程的“民主集中制”原則，使得個別檢委會成員滋生依賴與不負責的心理，淡化了委員的工作責任心和積極性，造成檢委會成員發(fā)表意見的隨意性，決策有失嚴謹。須建立檢委會發(fā)言的嚴格落實機制及檢委會會議記錄制度，將委員的發(fā)言以及表決情況忠實的記錄在案，以備后查。當錯案出現(xiàn)時，使得負責落實可循，以實現(xiàn)監(jiān)督的目的。

（4）責任厘定機制。一方面，明確區(qū)分議事議案的責任。雖然檢察委員會討論的案件多，但相關(guān)責任制度缺失，實際上產(chǎn)生了承辦人與委員免責的“雙贏”局面。必須明確案件承辦人、檢委會委員、分管檢察長、檢察長等主體的責任。另一方面，落實檢委會委員責任承擔。職權(quán)意味著有責任的權(quán)力，檢委會的成員作為有決定權(quán)的群體，理應承擔與權(quán)力相應的職責。只有實現(xiàn)責任制度的科學設計及有效落實，才能督促委員認真、慎重的行使職權(quán)。

三、檢察委員會專業(yè)化系統(tǒng)的外部生態(tài)

（一）外部制約

檢委會作為檢察機關(guān)的內(nèi)設機構(gòu)并非一個完全孤立的生態(tài)系統(tǒng)。小而言之，檢委會處于檢察機關(guān)系統(tǒng)的內(nèi)部，在檢察長領(lǐng)導本院工作的制度設計下，檢委會要受到檢察長的領(lǐng)導；大而言之，整個檢察系統(tǒng)置身于中國司法的大環(huán)境之中，司法環(huán)境同樣要對檢委會專業(yè)化的生態(tài)系統(tǒng)予以制約。后者包括檢察院檢察權(quán)的依法獨立行使等現(xiàn)實障礙。筆者建議，可適當提升檢委會的開放性，從而進一步改善檢委會專業(yè)化系統(tǒng)的外部生態(tài)。

（二）破解路徑

在專業(yè)化建設的目標下，破解制約專業(yè)化效果的外部環(huán)境障礙的輔助措施如下：

1.陽光司法。一方面，建立利害相關(guān)人的參與機制。檢委會集體討論案件的本質(zhì)是集體行使司法權(quán)。檢委會委員審查案卷，可集體聽取犯罪嫌疑人、被害人及其委托人的意見，詢問證人，聽取辦案檢察官意見。另一方面，踐行列席、旁聽制度。檢委會討論案件時，部分人員可列席會議，檢察干警可以旁聽，并可以表達自己意見。當然實行列席制度并不是完全的、無條件的公開，而是一種有限制、有條件的規(guī)范化和制度化模式。

2.專業(yè)輔助。一方面，建立內(nèi)部咨詢機制。在檢察委員會下設專業(yè)委員會，由資深檢察官和業(yè)務骨干作為檢委會專業(yè)委員，加入到檢委會對相應案件的議事決策中來。另一方面，引入專家咨詢。一些特殊領(lǐng)域的新型高科技犯罪，如金融犯罪，因檢察人員缺乏專業(yè)知識，這就不僅需要法學專家，更需要得到相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业膸椭?。?］當然，各級檢委會對設置專家咨詢制度應量力而行。

3.技術(shù)支撐。一方面，充分運行檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，強化檢委會的工作理念與方式。正如曹建明檢察長指出，在全國全面推行統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，是檢察機關(guān)執(zhí)法方式的一次革命，必然對檢察人員執(zhí)法理念、執(zhí)法能力帶來挑戰(zhàn)。［3］系統(tǒng)以全新的信息化執(zhí)法辦案模式，實現(xiàn)了檢察委員會會議的網(wǎng)絡化和多媒體化。另一方面，以信息化建設為依托，積極探索運用網(wǎng)絡系統(tǒng)和信息技術(shù)促進檢委會工作的規(guī)范、高效運行。檢委會工作可憑借多媒體信息技術(shù)，實現(xiàn)承辦人匯報內(nèi)容更清楚，重點更突出，觀點更明確，方便委員熟悉案情和作出判斷。

綜上，檢委會專業(yè)化并非一個靜止、孤立的命題，其連系著檢委會司法屬性、規(guī)范化等眾多改革命題。在各項命題中，檢委會專業(yè)化應從系統(tǒng)視角來思考、建構(gòu)，這是檢委會專業(yè)化的應然走向。

注釋：

［1］參見陳國慶：《檢察官辦案責任制改革的原則與構(gòu)想》，載《人民檢察》2013年第22期。

［2］參見鄭州市人民檢察院法律政策研究室：《完善專家咨詢制度的建議》，載《人民檢察》2001年第3期。

［3］參見曹建明：《在全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)部署工作會議上的講話》，http://www.gj.pro/gj/ cms/web/dept_tyrj.jsp?deptid=統(tǒng)一軟件工作情況&ColumnID=677&html=column_bgt.jsp，訪問時間2015 年5月10日20時。