湖北基層民政部門依法行政問題研究

彭 軍

湖北基層民政部門依法行政問題研究

彭 軍

基層民政工作處在民政工作的第一線，是民政領(lǐng)域國家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者?；鶎用裾块T依法行政水平，很大程度上決定著民政依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體推進(jìn)。推進(jìn)基層民政依法行政是加強民政工作法治化建設(shè)的重中之重，是民政領(lǐng)域貫徹落實全面推進(jìn)依法治國重大決定的重要舉措，意義重大。

一、工作現(xiàn)狀

（一）民政法規(guī)制度逐步健全。省民政廳提請省人大常委會、省政府相繼出臺《湖北省村民委員會選舉辦法》《湖北省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》《湖北省農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》《湖北省城市生活無著的流浪乞討人員救助管理實施辦法》《湖北省發(fā)展和規(guī)范行業(yè)協(xié)會暫行辦法》《湖北省軍人撫恤優(yōu)待實施辦法》《湖北省退役士兵安置辦法》《湖北省社會救助實施辦法》。各市州相繼出臺醫(yī)療救助、臨時救助、特殊困難群眾兜底保障實施意見，加強和改進(jìn)城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人救助保護(hù)工作辦法等規(guī)范性文件。

（二）各項政策制度逐步落實。全省民政系統(tǒng)積極探索，多措并舉，推進(jìn)各項制度的落實。一是捋清權(quán)力清單。2015年以來，省民政廳和市縣民政部門先后開展了行政權(quán)力和服務(wù)事項清理，捋清了本級權(quán)力清單。二是加強文件監(jiān)管。2014年，省民政廳出臺《規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》，加強規(guī)范性文件的監(jiān)督、管理和清理工作。各地民政部門也按照要求對規(guī)范性文件進(jìn)行清理。三是推進(jìn)政務(wù)信息公開和網(wǎng)上辦事。省、市和一些縣級民政部門建立部門網(wǎng)站宣傳相關(guān)民政法律政策，開辟專欄公開社會救助、減災(zāi)救災(zāi)、社會福利、優(yōu)待撫恤、社團(tuán)管理、婚姻（收養(yǎng)）登記等許可和服務(wù)事項辦事指南，并推行在線申報。四是推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督。從2013年開始，每年對社會救助、社會組織、社會事務(wù)等領(lǐng)域群眾反映的突出問題開展專項整治，強化監(jiān)督，回應(yīng)社會關(guān)切。2015年，省民政廳對行政執(zhí)法人員進(jìn)行清理，對符合執(zhí)法資格條件的139名人員重新進(jìn)行登記，加強執(zhí)法隊伍管理。

（三）履職服務(wù)能力逐步提高。基層民政部門進(jìn)一步強調(diào)依照法律法規(guī)履行職能，不斷強化服務(wù)功能，向服務(wù)型政府部門轉(zhuǎn)變。一是依法有序推進(jìn)社區(qū)居委會換屆選舉工作。2015年全面啟動社區(qū)居委會和村委會換屆選舉工作，開展社區(qū)居委會班子成員離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作。二是逐步規(guī)范社會組織管理。開展社會組織網(wǎng)上年檢和反腐倡廉專項檢查工作，對社會團(tuán)體票據(jù)使用情況進(jìn)行全面清理。三是認(rèn)真做好雙擁優(yōu)撫安置工作。推進(jìn)退伍士兵安置改革，對退役士兵的安置資格進(jìn)行嚴(yán)格審查，組織有培訓(xùn)意愿的退役士兵參加免費職業(yè)技能培訓(xùn)。落實各項優(yōu)待撫恤政策，按時發(fā)放撫恤補助金。

（四）人員能力素質(zhì)逐步提升。省民政廳根據(jù)工作需要，建立《省民政廳黨組中心組學(xué)法制度》和《省民政廳公務(wù)員學(xué)法用法制度》，每年廳黨組中心組學(xué)法3次以上。近年來，共舉辦新任民政局長培訓(xùn)班5期，基層民政干部培訓(xùn)班10期，累計舉辦專項民政業(yè)務(wù)培訓(xùn)班40余期，累計培訓(xùn)民政干部職工4000多人次。

二、主要問題

（一）民政法律體系有待進(jìn)一步完善。一是部分制度規(guī)范滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。目前，民政部門執(zhí)行的相關(guān)法律法規(guī)及部門規(guī)章較多陳舊，一些條文內(nèi)容已經(jīng)滯后于現(xiàn)實社會生活，急需加以修訂和完善。二是部分新生民政事務(wù)缺乏法律規(guī)范。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民群眾生活水平的提高，民政事務(wù)出現(xiàn)了許多新情況、新問題。但這些新拓展的民政業(yè)務(wù)，沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，給民政執(zhí)法工作帶來諸多不便。三是現(xiàn)行民政法律法規(guī)可操作性不強。一些民政法律法規(guī)，執(zhí)法主體不明確，內(nèi)容規(guī)定不夠具體，軟性約束較多、剛性標(biāo)準(zhǔn)較少，且缺乏處罰措施，執(zhí)行起來存在一定困難。四是現(xiàn)行民政法律法規(guī)層級較低。當(dāng)前民政系統(tǒng)適用的法律規(guī)定多以國務(wù)院、地方和民政部頒布的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章為主，上升到法律位階的不多。民政法律制度體系的權(quán)威性和效力有待提高。

（二）行政執(zhí)法工作有待進(jìn)一步改進(jìn)。一是執(zhí)法體制需要進(jìn)一步理順。民政部門工作牽涉面廣，有些工作界限不明，且民政部門硬性的監(jiān)管手段不多，執(zhí)法中易受其他部門牽制，從而影響到民政執(zhí)法的效力。二是執(zhí)法力量薄弱?；鶎用裾块T往往人員編制不足，不能充分滿足執(zhí)法監(jiān)管要求。三是缺乏專門的執(zhí)法機構(gòu)。一方面，民政部門的執(zhí)法力量分散，無法形成統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍，監(jiān)管執(zhí)法無法到位；另一方面，監(jiān)管執(zhí)法工作與日常行政管理工作不分離，對民政事務(wù)的管理上還存在用行政管理手段代替監(jiān)管執(zhí)法的情況。同時，基層民政行政執(zhí)法人員執(zhí)法活動缺乏權(quán)威性，執(zhí)法公務(wù)行為識別性差。四是執(zhí)法意識淡化。長期以來民政部門領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣采用行政手段來管理民政工作，執(zhí)法意識淡化。一些市、縣民政部門存在“零執(zhí)法”的現(xiàn)象。

（三）工作保障有待進(jìn)一步提升。一是法制機構(gòu)建設(shè)嚴(yán)重滯后。各級民政部門多缺乏專職開展民政法制工作的人員。二是編制數(shù)量與實際工作量不相匹配，加上隊伍的普遍老化、斷層問題較為突出，影響了民政工作的深入開展。三是工作人員能力有待進(jìn)一步提高?；鶎用裾块T尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）一級很難留住專業(yè)的法律人才從事民政工作，導(dǎo)致相關(guān)工作制度改革緩慢。

三、對策建議

（一）合理完善法律體系。良法是善治的前提?；鶎用裾婪ㄐ姓ぷ鞒霈F(xiàn)諸多問題，與法律法規(guī)體系不健全有極大的關(guān)系，必須深入研究，不斷完善相關(guān)的法律體系。一是要提高立法層次，增強民政法規(guī)的權(quán)威性。針對當(dāng)前民政工作所適用的法律法規(guī)普遍層級較低的問題，應(yīng)當(dāng)加快提高立法層級的步伐，增強民政法規(guī)的權(quán)威性。要按照更好發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用的要求，加快保障和改善民生，推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新下的法律制度建設(shè)。及時修改或者廢止不適應(yīng)民政事業(yè)發(fā)展的法律制度，實現(xiàn)民政領(lǐng)域的有法可依。二是要從構(gòu)建科學(xué)體系的目標(biāo)出發(fā)選取立法項目。深入研究民政工作的立法空白點，梳理相關(guān)規(guī)定的滯后處，尋找規(guī)定之間的結(jié)合部，結(jié)合重要改革舉措和立法規(guī)劃，立足群眾需要和執(zhí)法需求，選準(zhǔn)立法項目，加強民政法律體系建設(shè)。此外，還要不斷加強和完善社會福利、社區(qū)服務(wù)、民間組織、婚姻登記、福利彩票銷售、福利金使用、行政區(qū)劃管理等其他民政工作業(yè)務(wù)方面的法律法規(guī)，盡快建立一套較為完善的民政法律法規(guī)體系，使民政職能規(guī)范、高效地運轉(zhuǎn)，推動民政事業(yè)法治化發(fā)展進(jìn)程。三是要從增強可操作性的目標(biāo)出發(fā)提高立法質(zhì)量。要開門立法，廣開言路、開門納諫，聽取各方意見和建議，尤其是來自基層一線工作人員的意見和建議，堅持問題導(dǎo)向，增強立法的可操作性，不斷提高立法質(zhì)量。

（二）推進(jìn)民政系統(tǒng)內(nèi)部制度建設(shè)。加強基層民政依法行政工作還必須不斷推進(jìn)民政系統(tǒng)內(nèi)部制度建設(shè)，形成執(zhí)法規(guī)范、用權(quán)合理、程序科學(xué)、問責(zé)嚴(yán)格的內(nèi)部約束體系。一是建立職權(quán)法定工作機制。各級民政部門要按照法律法規(guī)規(guī)定和《湖北省行政權(quán)力清單管理辦法》的要求，全面推進(jìn)權(quán)力清單制度，明確權(quán)力邊界和責(zé)任追究，優(yōu)化辦事流程。按照法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的要求，全面履行民政部門的職能。二是推進(jìn)民政執(zhí)法行為規(guī)范化建設(shè)。2010年，《湖北省民政行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》出臺，對于規(guī)范民政行政處罰行為起到了制度保障作用。當(dāng)前，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法各項制度的建立健全，不斷加強民政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，向基層深入推進(jìn)執(zhí)法責(zé)任制、評議考核制、持證上崗制等。針對民政領(lǐng)域在行政許可、行政確認(rèn)、行政給付等方面存在的諸多不規(guī)范行為，建立起自由裁量基準(zhǔn)，劃定嚴(yán)格邊界，建立科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，將各項民政執(zhí)法行為納入規(guī)范化軌道。充分發(fā)揮行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作監(jiān)督執(zhí)法的重要作用，暢通行政復(fù)議渠道，以案析法、以案學(xué)法，不斷規(guī)范行政行為。三是推進(jìn)行政問責(zé)力度。要加強行政問責(zé)制度建設(shè)，拓寬行政問責(zé)范圍，不能局限于某些重大事件的事后責(zé)任追究，上級民政部門對相關(guān)政策在基層的落實情況、相關(guān)款物在基層的發(fā)放情況、相關(guān)對象在基層的認(rèn)定情況，應(yīng)當(dāng)不定期的進(jìn)行檢查或抽查，形成事前、事中、事后的長效監(jiān)督機制，保證問責(zé)制度全方位約束行政權(quán)力的作用充分發(fā)揮。

（三）主動接受外部監(jiān)督。民政工作政策性強，管理服務(wù)對象多、牽涉業(yè)務(wù)多，要做好必須按照依法行政工作的要求，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范的程序，接受來自多方的監(jiān)督。一是全面推進(jìn)政務(wù)公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。推行行政執(zhí)法公示制度。要重點做好預(yù)決算和三公經(jīng)費的信息公開，加大城鄉(xiāng)低保、優(yōu)待撫恤、社會福利、慈善事業(yè)、社會組織管理等重點民生項目和公益事業(yè)、社會治理領(lǐng)域的信息公開。二是接受專門機關(guān)的監(jiān)督。針對相關(guān)款物、相關(guān)項目在基層操作不規(guī)范的情況，除了要按照要求履行主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計和重點工作專項審計職責(zé)以外，對于通過信訪、領(lǐng)導(dǎo)批示、媒體曝光的事件和問題，要開展個案、個別事項專門審計工作，依法客觀的作出審計報告，對發(fā)現(xiàn)的問題要及時移交監(jiān)察、檢察機關(guān)進(jìn)行處理。同時，基層民政部門還應(yīng)當(dāng)對相對人提起的行政復(fù)議、行政訴訟積極應(yīng)對，嚴(yán)格落實行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的要求，主動接受監(jiān)督，讓基層民政領(lǐng)導(dǎo)干部在案件審理中增強法制意識。三是接受社會監(jiān)督。加強信息公開制度建設(shè)，將信息公開的責(zé)任主體、工作流程、具體方式、公開過程的監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化規(guī)定；要加強主動公開，拓寬公開內(nèi)容。

（四）加強基層基礎(chǔ)建設(shè)。加強基層民政依法行政工作，應(yīng)當(dāng)更加重視科學(xué)合理的機構(gòu)設(shè)置和人員配備，不斷提高基層民政工作人員依法行政的能力和素質(zhì)。一是要不斷加強機構(gòu)建設(shè)。加強市縣兩級民政部門法制機構(gòu)建設(shè)，關(guān)注縣級民政部門執(zhí)法隊伍的建設(shè)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）的民政工作機構(gòu)進(jìn)行職能定位，明確專人專事，確保最基層的民政工作人員不因其他工作影響民政工作的開展。同時采取以錢養(yǎng)事、政府購買服務(wù)等多種方式增加人員，減輕基層人少事多的工作壓力。二是要不斷提高人員素質(zhì)。針對基層民政部門尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）民政部門工作人員素質(zhì)普遍偏低的情況，必須要廣開渠道、多措并舉加以解決，適當(dāng)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）民政工作人員的經(jīng)濟(jì)待遇和政治待遇。同時，加大對現(xiàn)有民政工作人員的教育培訓(xùn)力度，既要加強對民政業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，又要加強對法律知識、執(zhí)法技能的培訓(xùn)，既要加強工作水平的提升，更要加強黨性修養(yǎng)的培養(yǎng)，提升民政工作者的法治思維和依法工作能力及綜合素質(zhì)。

（作者系湖北省民政廳廳長）