我國(guó)農(nóng)村貧困治理的歷史演進(jìn)與路徑探索

劉濤

（鄭州市社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)文化所，河南 鄭州 450000）

我國(guó)農(nóng)村貧困治理的歷史演進(jìn)與路徑探索

劉濤

（鄭州市社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)文化所，河南 鄭州 450000）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，國(guó)家對(duì)農(nóng)村貧困治理的力度不斷增大，治理政策持續(xù)優(yōu)化,同時(shí)農(nóng)村貧困治理也面臨新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。面對(duì)新時(shí)期的扶貧攻堅(jiān)環(huán)境和貧困現(xiàn)狀，需要全面回顧我國(guó)農(nóng)村貧困治理歷程，梳理貧困治理的制度變革、特征和效果，并在借鑒以往扶貧經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，通過(guò)完善社會(huì)保障制度、培育社會(huì)資本、健全服務(wù)供給機(jī)制、加強(qiáng)基層組織建設(shè)等舉措，建立符合農(nóng)村貧困實(shí)際的治理路徑，真正實(shí)現(xiàn)貧困人口的脫貧致富。

農(nóng)村貧困治理；歷史演進(jìn)；路徑探索

貧困是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展中始終面臨的挑戰(zhàn)，消除貧困也是社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)。一直以來(lái)我國(guó)都高度重視貧困治理問(wèn)題，為消除貧困采取了各種綜合和專項(xiàng)的舉措，并且在貧困治理中取得了明顯成效。我國(guó)扶貧工作成就突出，但是貧困人口的數(shù)量仍然巨大，尤其是在劃定貧困線，確立連片貧困區(qū)后，貧困人口迅速增加，到2014年我國(guó)貧困人口達(dá)到7000多萬(wàn)。貧困線的劃定使得相對(duì)貧困人口增多，且貧困人口的分散化特征明顯，使貧困識(shí)別、治理范圍、目標(biāo)和任務(wù)都變得相對(duì)艱巨。在國(guó)家扶貧資源不斷增加的情況下，農(nóng)村扶貧工作的整個(gè)內(nèi)部系統(tǒng)也變得更加精細(xì)化，但卻難以完全實(shí)現(xiàn)從“救濟(jì)式”向“開(kāi)發(fā)式”轉(zhuǎn)變進(jìn)而達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的減貧目標(biāo)，反而陷入難有實(shí)質(zhì)性發(fā)展的剛性結(jié)構(gòu)之中［1］。為此，本文從我國(guó)農(nóng)村貧困治理的歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)扶貧制度的變革進(jìn)行研究，探索制度實(shí)踐的效果和貧困生成的深層原因，以形成完善的貧困治理體系，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口的脫貧致富。

一、我國(guó)農(nóng)村貧困治理的歷史演進(jìn)及成效

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村貧困治理經(jīng)歷了不同的階段，而每個(gè)階段都有著獨(dú)特的模式和特色，與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、意識(shí)形態(tài)、社會(huì)結(jié)構(gòu)緊密關(guān)聯(lián)，并發(fā)揮了應(yīng)有作用。

1.平均主義基礎(chǔ)上的“救濟(jì)式”扶貧（1949～1978年）。新中國(guó)建立初期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較低，資源嚴(yán)重貧乏，難以應(yīng)對(duì)全面性的貧困。這個(gè)時(shí)期的救助模式主要以集體救助為主，尤其是人民公社制度的建立，形成了一個(gè)強(qiáng)有力的組織單位，勞動(dòng)力通過(guò)公社組織進(jìn)行配置，資源、福利也通過(guò)公社進(jìn)行提供。公社實(shí)行的是平均主義的原則，盡量確保每個(gè)農(nóng)民都能獲得相對(duì)平等的待遇。這個(gè)時(shí)期村莊的社會(huì)組織能力極強(qiáng)，對(duì)于災(zāi)害、意外等天災(zāi)人禍都可以迅速動(dòng)員集體力量進(jìn)行救助。農(nóng)民的集體觀念強(qiáng)、對(duì)村莊有著較強(qiáng)的價(jià)值認(rèn)同，對(duì)公社的平均分配原則也較為認(rèn)同。公社體制內(nèi)的鰥寡孤獨(dú)等社員，則實(shí)行五保戶制度，都由村集體組織集中供養(yǎng)；由天災(zāi)人禍引發(fā)的貧困，國(guó)家通過(guò)資金劃撥的方式，由民政部門(mén)進(jìn)行救助；此外，也會(huì)對(duì)特困戶實(shí)施貧困救助，保障其基本生存安全?？傮w來(lái)看，由于這個(gè)時(shí)期國(guó)家資源貧乏，貧困救助采取了群眾自救與國(guó)家救助結(jié)合的方式，國(guó)家通過(guò)公社的資源進(jìn)行救助，建立合作醫(yī)療、五保戶制度等等，為貧困人口的生存安全提供基礎(chǔ)保障，但是平均主義的救助和分配模式，在一定程度上挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，這是導(dǎo)致貧困產(chǎn)生的制度原因［2］。而且這個(gè)時(shí)期的救助分散性、臨時(shí)性、被動(dòng)性特點(diǎn)突出，主要由公社配置資源進(jìn)行救助，國(guó)家的貧困救助能力不足，農(nóng)民生存安全保障能力較弱。

2.體制變革推動(dòng)農(nóng)村扶貧（1979～1985年）。改革開(kāi)放初期，我國(guó)仍然有2.5億的貧困人口，貧困規(guī)模巨大。農(nóng)村貧困產(chǎn)生的原因主要是經(jīng)營(yíng)體制不適應(yīng)生產(chǎn)力的需要，原有的平均主義模式亟待改革，于是國(guó)家積極推動(dòng)農(nóng)村體制改革。一是積極推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)制度改革。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代人民公社，這一制度極大提高了農(nóng)民的熱情，土地產(chǎn)出效率提高，農(nóng)民收入增加。二是國(guó)家改革了農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)銷(xiāo)體制。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨之轉(zhuǎn)變，農(nóng)民獲得了更多收益。三是推動(dòng)打工經(jīng)濟(jì)興起。國(guó)家為拓寬農(nóng)民增收渠道，積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，使得農(nóng)民有了務(wù)工收入，打工經(jīng)濟(jì)的興起，為解決農(nóng)村貧困人口提供了新的出路。四是國(guó)家啟動(dòng)了專項(xiàng)貧困治理計(jì)劃。尤其是針對(duì)西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境較差的特點(diǎn)，每年投入專項(xiàng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持資金，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和綜合性扶貧開(kāi)發(fā)。這個(gè)時(shí)期的貧困治理主要是政府干預(yù)為主，通過(guò)制度改革來(lái)釋放農(nóng)村活力，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村貧困的內(nèi)生轉(zhuǎn)型，貧困治理逐步規(guī)范化、系統(tǒng)化，但是這一時(shí)期的扶貧仍然帶有一定的時(shí)限性特征，常態(tài)化的運(yùn)行機(jī)制尚未建立起來(lái)。

3.開(kāi)發(fā)式的規(guī)?；鲐殻?986～2000年）。改革開(kāi)放使得我國(guó)農(nóng)村獲得了巨大的發(fā)展機(jī)會(huì)，尤其是沿海地區(qū)農(nóng)村改革速度快、政策好，得到了快速發(fā)展，很多農(nóng)民擺脫了貧困，而且部分農(nóng)民進(jìn)入了富裕行列。由于資源稟賦、政策先機(jī)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面的差別，這一時(shí)期中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展緩慢，有些地區(qū)甚至仍然處于貧困狀態(tài)，特別是與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距不斷拉大，貧困問(wèn)題引起了社會(huì)的高度關(guān)注。在這種情況下，國(guó)家成立了專門(mén)的扶貧機(jī)構(gòu)，安排專項(xiàng)資金，對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行集中扶貧。貧困治理也一改原來(lái)的“救濟(jì)式”扶貧模式，開(kāi)始通過(guò)項(xiàng)目輸入、企業(yè)下鄉(xiāng)、組織建設(shè)等方式，對(duì)貧困村進(jìn)行開(kāi)發(fā)，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展水平。這個(gè)時(shí)期的規(guī)模化扶貧以縣為瞄準(zhǔn)單位，對(duì)貧困縣進(jìn)行重點(diǎn)扶持，國(guó)家貧困地區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)，貧困治理的規(guī)?；?、常態(tài)化特征明顯。1994年年初，國(guó)家制定了“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，明確提出到2000年解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題，這個(gè)計(jì)劃成為我國(guó)扶貧對(duì)象、目標(biāo)、措施、機(jī)制明確的行動(dòng)綱領(lǐng)。在國(guó)家規(guī)?；姆鲐殤?zhàn)略引導(dǎo)下，我國(guó)貧困人口每年減少600多萬(wàn)，扶貧的成效異常明顯，扶貧的高度責(zé)任化以及黨委的高度負(fù)責(zé)制使扶貧目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，但是扶貧的體制機(jī)制仍然不完善，以縣為單位的扶貧雖然改變了區(qū)域經(jīng)濟(jì)面貌，但個(gè)體化、邊緣化的貧困人口仍然較多。

4.扶貧開(kāi)發(fā)的不斷深入（2001年至今）。2001年國(guó)家出臺(tái)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》，明確了扶貧開(kāi)發(fā)的主要思想、目標(biāo)、對(duì)象和任務(wù)，我國(guó)的扶貧工作進(jìn)入了一個(gè)新的階段。溫飽問(wèn)題解決之后，要對(duì)扶貧成果進(jìn)行鞏固，防止返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時(shí)也要解決溫飽之后的發(fā)展問(wèn)題，國(guó)家通過(guò)優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)文化建設(shè)等一系列措施，提高農(nóng)民的綜合素養(yǎng)，增強(qiáng)農(nóng)民的家庭發(fā)展能力。一是在宏觀制度設(shè)計(jì)上，國(guó)家實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高農(nóng)民的醫(yī)療補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)醫(yī)療制度來(lái)防止農(nóng)民因病致貧、因病返貧。二是加速推進(jìn)教育制度改革，加大對(duì)義務(wù)教育的資金投入，免除農(nóng)村義務(wù)教育的各種費(fèi)用，讓每個(gè)農(nóng)民子女都能夠完成學(xué)業(yè)。三是提高農(nóng)民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，低保的基礎(chǔ)保障功能不斷增強(qiáng)?？傮w來(lái)看，這個(gè)時(shí)期的扶貧單位更加精細(xì)，以貧困村為基本幫扶單位，扶貧資源也從經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向人力資本開(kāi)發(fā)。2015年，國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略，創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)路徑，扶貧由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變，以貧困人口和貧困村為瞄準(zhǔn)對(duì)象，到2020年實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧。精準(zhǔn)扶貧改變了以往扶貧項(xiàng)目的粗放投入模式，同時(shí)突出扶貧工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、特困地區(qū)開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作結(jié)合，針對(duì)性更強(qiáng)、作用更加直接，效果的持續(xù)性更為有力，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)成為新時(shí)期扶貧工作的重要指導(dǎo)思想。

二、我國(guó)農(nóng)村貧困治理的特征與邏輯

我國(guó)農(nóng)村貧困治理深受歷史環(huán)境和現(xiàn)實(shí)情況的影響，且扶貧制度改革與創(chuàng)新明顯，各階段貧困治理的特征和邏輯突出，其形成的治理特色和經(jīng)驗(yàn)也是當(dāng)前農(nóng)村扶貧工作深化的基礎(chǔ)。

1.農(nóng)村貧困治理的特征。新中國(guó)成立伊始，我國(guó)扶貧工作就開(kāi)始啟動(dòng)，這個(gè)時(shí)期的扶貧深受革命環(huán)境的影響，扶貧模式、扶貧機(jī)制都帶有明顯的政治性要求，主要依托自上而下建立起的強(qiáng)有力的行政力量來(lái)治理貧困，尤其是公社體制發(fā)揮了積極作用，能夠及時(shí)組織農(nóng)民抵抗各種風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村合作社成立后組織農(nóng)民興修水利、道路等公共設(shè)施，推動(dòng)建立農(nóng)村醫(yī)療及救助體系，后又建立起互助組等經(jīng)濟(jì)合作組織。合作組織不僅負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且在農(nóng)民救助方面也發(fā)揮了積極功能。這種扶貧帶有集中力量辦大事的攻堅(jiān)戰(zhàn)性質(zhì)，給扶貧工作賦予了政治意義，讓扶貧工作人員能夠高度建立起責(zé)任感和道義感，為農(nóng)民發(fā)展、農(nóng)村福利、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)盡心盡力。此后，國(guó)家又相繼制定了扶貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略計(jì)劃，明確扶貧的目標(biāo)、期限和形式，要求各級(jí)黨委必須承擔(dān)起主體責(zé)任，并進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督考核。貧困治理的特點(diǎn)較為突出：一是治理的模式和方式。在治理模式上都是采取規(guī)模化的治理，都是借助中央到地方各級(jí)政府的力量，要求進(jìn)行資源配置，對(duì)各級(jí)資源統(tǒng)籌調(diào)配，實(shí)現(xiàn)資源的高度集中。在治理方式上主要依靠行政力量快速推進(jìn)，并且規(guī)定具體的期限，要求在某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成扶貧任務(wù)，如《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》等，突出了扶貧任務(wù)的艱巨，蘊(yùn)含必須完成的職責(zé)，因此要求必須納入到各地的中心工作之中。但是由于扶貧是臨時(shí)性、時(shí)限性的任務(wù)要求，基層存在“短、平、快”的特點(diǎn)，容易出現(xiàn)“數(shù)字化”扶貧，雖然扶貧的短期成效明顯，但是可持續(xù)性不夠，返貧問(wèn)題時(shí)有出現(xiàn)。二是扶貧工作推進(jìn)方式的行政化。在扶貧工作的推進(jìn)中，各地通過(guò)成立扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定扶貧計(jì)劃，召開(kāi)扶貧動(dòng)員會(huì)，制定考核辦法等，定期對(duì)各地扶貧工作進(jìn)行督查，而且要求各級(jí)責(zé)任人立下“軍令狀”，以確保扶貧任務(wù)按時(shí)按質(zhì)完成。扶貧治理雖然帶有一定的突擊式特征，但也充分發(fā)揮了應(yīng)有作用，能集中力量推動(dòng)扶貧工作快速推進(jìn)，貧困人口大幅度下降。后期國(guó)家逐步調(diào)整貧困治理模式，逐步向制度化、常態(tài)化方向轉(zhuǎn)變，農(nóng)村低保制度、合作醫(yī)療制度的建立，使貧困的預(yù)防和治理更加穩(wěn)定。當(dāng)前，需要積極完善精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)規(guī)則、法規(guī)和章程，形成貧困治理的常態(tài)化體制機(jī)制。

2.農(nóng)村貧困治理的主體及責(zé)任塑造。扶貧工作的開(kāi)展必須確立責(zé)任主體，以發(fā)揮組織、指導(dǎo)、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用，推動(dòng)扶貧政策的有效落實(shí)。通過(guò)梳理貧困治理的歷程，我們發(fā)現(xiàn)每個(gè)時(shí)期的扶貧工作都是由政府主導(dǎo)，并層層推動(dòng)工作落實(shí)，制定具體的實(shí)施方案。2010年《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》出臺(tái)后，省、市、縣三級(jí)都制定了相應(yīng)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)施方案，縣一級(jí)負(fù)責(zé)扶貧政策的具體落實(shí)，扶貧工作是自上而下的制度嵌入和實(shí)施過(guò)程。解決農(nóng)村貧困，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的脫貧致富是政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)和任務(wù)，并且要引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與，但實(shí)際執(zhí)行基本都是由政府主導(dǎo)，無(wú)論是農(nóng)民低保、五保制度還是其他各種救助制度，都是政府主導(dǎo)完成，政策的透明度并不高，且扶貧對(duì)象還存在很多“關(guān)系戶”“維穩(wěn)戶”，參與主體的單一也使得政策在實(shí)踐中容易出現(xiàn)走樣變形的問(wèn)題［3］。貧困專項(xiàng)治理則是由國(guó)家直接負(fù)責(zé)規(guī)劃、組織和實(shí)施的，如異地扶貧搬遷、連片開(kāi)發(fā)等專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目，這些項(xiàng)目資金每年都在億元以上，由于資金的指向性明確，為防止出現(xiàn)扶貧資金截留，國(guó)家明確要求各地市必須承擔(dān)扶貧責(zé)任，并且參與到項(xiàng)目運(yùn)行全過(guò)程中，各級(jí)政府的壓力隨之增大，因此對(duì)于扶貧資金的使用高度負(fù)責(zé)，這雖然能夠規(guī)范扶貧資金的使用，但是也壓縮了社會(huì)力量的參與空間。任何制度的完善和健全都是多方力量協(xié)商和參與的過(guò)程，從扶貧制度本身來(lái)看，其他社會(huì)主體參與水平不高，并不利于制度的優(yōu)化。為此，新時(shí)期的農(nóng)村扶貧工作仍然需要進(jìn)一步完善相關(guān)制度，提高各級(jí)政府的扶貧治理責(zé)任，同時(shí)還要引導(dǎo)社會(huì)力量參與，形成多元復(fù)合的貧困治理格局。

3.新時(shí)期農(nóng)村貧困治理的制度變革及動(dòng)因。我國(guó)農(nóng)村貧困治理方式的變革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及農(nóng)村貧困特征有著密切關(guān)聯(lián)，新中國(guó)成立初期，由于內(nèi)外發(fā)展環(huán)境較差，國(guó)家資源匱乏，尤其是農(nóng)村生產(chǎn)水平不高，經(jīng)濟(jì)較為落后，農(nóng)民的貧困是普遍性的，國(guó)家也需要依靠集體的力量進(jìn)行自救。而改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，尤其是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平提高，現(xiàn)代科技運(yùn)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)民收入水平不斷提高，國(guó)家也有能力幫助農(nóng)村發(fā)展，解決農(nóng)村貧困問(wèn)題。進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展新時(shí)期后，我國(guó)的貧困結(jié)構(gòu)也發(fā)生了改變，由于國(guó)家大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)，使得絕對(duì)貧困人口迅速下降，相對(duì)貧困人口增多并占據(jù)了絕大多數(shù)，這一時(shí)期的農(nóng)村貧困治理不僅僅是解決貧困人口的溫飽問(wèn)題，而是要實(shí)現(xiàn)有增長(zhǎng)的發(fā)展，要提升貧困人口的自我發(fā)展能力，防止脫貧后的重新返貧。由于貧困的地域差異凸顯，中西部貧困人口較多且分布較為分散，邊際化特征明顯，貧困治理的難度加大，貧困成因也更加多元、復(fù)雜。一是自然環(huán)境因素導(dǎo)致的農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民脫貧難度大；二是教育水平低、健康狀況不好的家庭長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)。在全面建成小康社會(huì)的總體背景下，面對(duì)貧困結(jié)構(gòu)的變化，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，扶貧對(duì)象從區(qū)域瞄準(zhǔn)逐漸向個(gè)人瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)向，政策也從區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)向邊緣化的人口救助體系完善轉(zhuǎn)化，政策針對(duì)性更強(qiáng)。總體來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、貧困治理的困境決定了制度變革的方向，也推動(dòng)了扶貧工作的開(kāi)展，新時(shí)期的精準(zhǔn)扶貧充分吸納以往的經(jīng)驗(yàn)，防范性、可持續(xù)性功能突出，制度化特征明顯，這既符合當(dāng)前貧困的實(shí)際特征，也是有效的治理舉措。

三、推動(dòng)新時(shí)期農(nóng)村貧困治理工作科學(xué)開(kāi)展的對(duì)策

推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作的科學(xué)開(kāi)展，就要充分借鑒以往的扶貧經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)扶貧政策與當(dāng)?shù)刎毨枨蟮慕Y(jié)合，持續(xù)完善農(nóng)村貧困治理的制度、機(jī)制，把時(shí)限性的扶貧工作轉(zhuǎn)化為常態(tài)化的貧困治理。

1.健全農(nóng)村貧困人口生存安全的社會(huì)保障制度。在農(nóng)村貧困人口分布邊緣化，貧困結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的背景下，必須積極完善社會(huì)保障制度，形成具有托底和提升雙重功能的保障體系，這樣才能夠有效預(yù)防貧困風(fēng)險(xiǎn)，建立起長(zhǎng)效的農(nóng)村貧困治理架構(gòu)。因此，必須完善社會(huì)保障制度，完善扶貧制度、保障制度與各類(lèi)救助制度之間的銜接機(jī)制，為農(nóng)村扶貧工作提供有效的制度保障。一是完善養(yǎng)老、低保等基礎(chǔ)保障制度。目前農(nóng)村貧困成因差異巨大，要針對(duì)貧困差異提供不同的保障措施，例如，對(duì)缺乏勞動(dòng)能力的農(nóng)戶，要實(shí)施普惠型的保障措施，進(jìn)行“輸血式”救助，從而保證其基本的生存安全。而對(duì)于農(nóng)村老年群體，則要通過(guò)建立普惠型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，降低老年貧困發(fā)生概率，確保老有所養(yǎng)。由于貧困地區(qū)財(cái)政承擔(dān)能力較弱，國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)新型農(nóng)保的財(cái)政補(bǔ)貼，并結(jié)合實(shí)際情況逐年增加。要持續(xù)規(guī)范低保的運(yùn)行機(jī)制，防止低保資金的截留和變相使用，確保使低保分配給村中的真正貧困戶，充分發(fā)揮低保的“兜底”功能。二是充分發(fā)揮農(nóng)村新型合作醫(yī)療的功能。從合作醫(yī)療的實(shí)踐來(lái)看，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但事后干預(yù)能力還不強(qiáng)，今后要提高報(bào)銷(xiāo)比例，改善農(nóng)民小病變成大病時(shí)才去就醫(yī)的現(xiàn)象。同時(shí)，可逐步增加風(fēng)險(xiǎn)保障內(nèi)容，尤其是針對(duì)特殊疾病致貧的情況，要增加特殊農(nóng)民群體的保障項(xiàng)目，使得普遍救助與特殊救助結(jié)合，推動(dòng)農(nóng)民合作醫(yī)療與商業(yè)保障之間的銜接，完善醫(yī)療保障體系的救助能力。

2.以社會(huì)資本培育提升農(nóng)村貧困人口風(fēng)險(xiǎn)防范能力。盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，社會(huì)保障能力也在不斷提升，但仍存在很多分散的貧困人口，尤其是脫貧之后的返貧問(wèn)題突出，這說(shuō)明當(dāng)前扶貧效應(yīng)的持續(xù)性有待提升，亟待建立貧困風(fēng)險(xiǎn)防范的機(jī)制。要提升農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，就需要充分利用包括資源、關(guān)系在內(nèi)的各種社會(huì)資本，社會(huì)資本是一個(gè)多種力量的綜合體，它可以有效提升貧困農(nóng)民的生計(jì)能力。因此，必須拓寬社會(huì)資本的有效參與機(jī)制：一是以政府為主導(dǎo)，積極培育村莊社會(huì)資本。結(jié)合地區(qū)實(shí)際，充分運(yùn)用村莊中的集體資源、公共力量、特色農(nóng)業(yè)等，建立起各種類(lèi)型的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，引導(dǎo)貧困農(nóng)民參與到合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展中，并建立有利于貧困人口參與和發(fā)展的制度，依托農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織來(lái)抵抗各種內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)，幫助貧困人口脫貧致富。二是建立有利于社會(huì)資本參與扶貧的機(jī)制。拓寬公益性社會(huì)組織、知識(shí)分子、企業(yè)等參與的途徑，建立與貧困農(nóng)戶聯(lián)系的紐帶，通過(guò)社會(huì)資本的介入，增強(qiáng)外部力量對(duì)貧困人口的幫扶力度。當(dāng)然，還要注意對(duì)于多元參與力量的整合，使社會(huì)扶貧資源能夠得到最合理的配置。三是要推動(dòng)宏觀制度的改革。由于貧困的生成與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相關(guān)，因此要加快戶籍制度、土地制度、勞動(dòng)制度的改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，逐步改變農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)、福利待遇，從結(jié)構(gòu)層面解決農(nóng)民的貧困問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。同時(shí)，還要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的構(gòu)建，增強(qiáng)農(nóng)民抵抗自然災(zāi)害的能力，防止自然災(zāi)害帶來(lái)的致貧和返貧現(xiàn)象。

3.建立農(nóng)村貧困人口脫貧的服務(wù)供給機(jī)制。要注重“輸血式”扶貧與“造血式”扶貧的有效結(jié)合，在“輸血式”扶貧保障生存安全的基礎(chǔ)上，還要通過(guò)教育、幫扶等方式培育內(nèi)生性的增長(zhǎng)機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)民自我脫貧的能力，實(shí)現(xiàn)貧困的標(biāo)本兼治。一是加大對(duì)農(nóng)民的技能培訓(xùn)，尤其是結(jié)合地區(qū)實(shí)際，按照有效、實(shí)用的原則，以職業(yè)技術(shù)學(xué)校為依托，對(duì)貧困人口及其子女進(jìn)行免費(fèi)的技能培訓(xùn)，提升其脫貧致富的能力。在技能培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)等途徑，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的就地就業(yè)，拓寬貧困人口的增收渠道，提高他們的家庭收入。同時(shí)，要進(jìn)一步加大項(xiàng)目扶貧的力量，在規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)行程序的同時(shí)，進(jìn)一步突出實(shí)用性、實(shí)效性，尤其是項(xiàng)目要符合村莊實(shí)際需要，以及農(nóng)民的需求，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際、貧困結(jié)構(gòu)、地域資源等狀況，給農(nóng)民提供多元化的增收項(xiàng)目。二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的政策、市場(chǎng)等信息的供給服務(wù)，使農(nóng)民能夠充分掌握市場(chǎng)變化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全性。要為農(nóng)民就業(yè)提供政策信息，提供創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)，讓農(nóng)民多渠道實(shí)現(xiàn)就業(yè)。強(qiáng)化農(nóng)民的權(quán)益保障機(jī)制，使農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益都能得到合法保護(hù)，讓扶貧資源真正用到貧困人口身上，使資源的效益得到最大化發(fā)揮。

4.發(fā)揮農(nóng)村基層組織在扶貧中的核心作用。農(nóng)村基層組織一直以來(lái)都在扶貧工作中發(fā)揮著積極作用，在農(nóng)民貧困治理日益精細(xì)化的驅(qū)使下，要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，充分發(fā)揮在貧困人口識(shí)別、貧困政策落實(shí)等方面的功能。一是強(qiáng)化基層組織建設(shè)?；鶎痈刹渴煜ぎ?dāng)?shù)氐那闆r，尤其是村組干部掌握著村莊的貧困情況，在扶貧資源不斷輸入的情況下，必須通過(guò)對(duì)村組干部的培訓(xùn)，提升基層組織引領(lǐng)群眾致富的能力，強(qiáng)化貧困治理的主體責(zé)任，使扶貧資源合理配置，并有效落實(shí)扶貧政策和扶貧項(xiàng)目，帶領(lǐng)群眾實(shí)現(xiàn)脫貧致富。二是發(fā)揮村莊中積極分子的作用。很多村莊中都有帶領(lǐng)能力極強(qiáng)的能人，尤其是村里的中等收入農(nóng)民群體較為活躍，他們的經(jīng)濟(jì)收入處于村莊中等水平，關(guān)心村莊公共事業(yè)，致力于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，行為處事公平、正義，因此，要通過(guò)培養(yǎng)、考察，讓他們進(jìn)入基層管理隊(duì)伍中，參與到扶貧開(kāi)發(fā)工作中，使扶貧政策執(zhí)行更加公開(kāi)、透明，提高扶貧的效果，塑造農(nóng)村扶貧的良好環(huán)境。

［1］方勁.我國(guó)農(nóng)村扶貧工作“內(nèi)卷化”困境及其治理［J］.社會(huì)建設(shè)，2014，（2）：18-21.

［2］郭佩霞，鄧曉麗.我國(guó)貧困治理歷程、特征與路徑創(chuàng)新——基于制度變遷視角［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2014，（3）:109-113.

［3］張舉國(guó).精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村低保制度的融合發(fā)展研究［J］.生產(chǎn)力研究，2015，（10）：37-41.

［責(zé)任編輯 張敬燕］

C913.7

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1671-6701（2016）06-0073-05

2010-09-10

劉 濤（1982— ），男，山東臨沂人，碩士，鄭州市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)文化所副所長(zhǎng),助理研究員。