民事再審發(fā)回重審檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建

●王彥春侯　毅/文

?

民事再審發(fā)回重審檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建

●王彥春*侯毅**/文

內(nèi)容摘要：雖然民事再審發(fā)回重審法律制度的規(guī)定比較完善，但在審判實(shí)踐中，民事再審發(fā)回重審亂的問(wèn)題依然存在。對(duì)民事訴訟活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督是檢察職能的內(nèi)容之一，構(gòu)建完善的檢察監(jiān)督制度是杜絕民事再審違法發(fā)回重審亂象的一個(gè)重要方面。本文認(rèn)為構(gòu)建檢察監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)從完善檢察建議、檢察監(jiān)督方式、加強(qiáng)責(zé)任追究機(jī)制等方面進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：民事再審發(fā)回重審檢察監(jiān)督

*內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院［010011］

**內(nèi)蒙古自治區(qū)太仆寺旗人民檢察院［027000］

從現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，民事再審發(fā)回重審的監(jiān)督以法院的內(nèi)部監(jiān)督為主，輔以外部監(jiān)督制約機(jī)制，但實(shí)踐中監(jiān)督制度不落實(shí)和監(jiān)督乏力異常凸出。

一、法院的內(nèi)部、外部監(jiān)督存在的問(wèn)題

（一）法院內(nèi)部監(jiān)督制度難以落實(shí)

法院內(nèi)部監(jiān)督制度有本級(jí)法院監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督和上級(jí)法院的層級(jí)監(jiān)督。在實(shí)踐中法院內(nèi)部監(jiān)督往往難以落實(shí)，主要原因有兩點(diǎn)：一是同一法院的監(jiān)察部門(mén)與審判庭屬于一個(gè)院長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在違法作出再審發(fā)回重審裁定時(shí)，案件已經(jīng)由本院院長(zhǎng)或者分管院長(zhǎng)同意，如果再對(duì)其作出的決定進(jìn)行否定性評(píng)價(jià)，不僅缺乏主觀動(dòng)力，而且難以擺脫醫(yī)不自治的窠臼。二是上一級(jí)法院對(duì)違法發(fā)回重審的案件，糾正的案例并不多見(jiàn)，追究責(zé)任的情形更少。這是由于一方面上一級(jí)法院無(wú)法發(fā)現(xiàn)下級(jí)法院的違法情形或者上級(jí)法院因案件多等原因無(wú)暇顧及；另一方面因發(fā)回重審裁定的既定效力下級(jí)法院只能執(zhí)行，在上級(jí)法院發(fā)現(xiàn)下一級(jí)法院發(fā)回重審違法時(shí)，原審法院已進(jìn)行了第三次重審并形成了判決或者當(dāng)事人不服第三次重審判決的又進(jìn)入到上訴程序，出于對(duì)訴訟程序安定性的考慮，即使再審發(fā)回重審違法，上級(jí)法院也無(wú)意進(jìn)行糾正。

（二）法院外部監(jiān)督制度不足和乏力

從法院的外部監(jiān)督機(jī)制看，有人大的權(quán)力監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督等多種形式。人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有對(duì)審判工作的監(jiān)督職責(zé),但人大主要職能是立法和對(duì)社會(huì)重要事項(xiàng)做出決定,對(duì)審判工作的監(jiān)督主要為宏觀層面，并以會(huì)議形式討論，人大代表很多是兼職，使得人大的監(jiān)督往往效率低下、專業(yè)性不強(qiáng),難以顧及審判活動(dòng)中再審違法發(fā)回重審等違法個(gè)案。政協(xié)的民主監(jiān)督同樣存在監(jiān)督形式缺乏、監(jiān)督專業(yè)性不強(qiáng)等弊端。由民眾和媒體進(jìn)行的社會(huì)監(jiān)督，既有廣泛性、自發(fā)性，容易引起社會(huì)各界關(guān)注，又有被動(dòng)性、偶然性，缺乏法定的調(diào)查手段，因而監(jiān)督效力的剛性不足，監(jiān)督程序的保障不力。

二、民事再審發(fā)回重審檢察監(jiān)督制度的虛化

《民事訴訟法》明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)，但檢察監(jiān)督的效力嚴(yán)重不足。一是檢察建議效力難以保證。是否采納檢察建議的決定權(quán)完全掌握在被監(jiān)督法院手中，實(shí)踐中檢察建議的采納率也往往取決于檢察機(jī)關(guān)與法院之間的溝通和協(xié)調(diào)，不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且有損檢察監(jiān)督權(quán)威和檢察官形象。二是法院對(duì)檢察建議性質(zhì)的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤?！睹袷略V訟法》規(guī)定檢察建議是具有法律效力的法定監(jiān)督方式，但法院卻認(rèn)為“再審檢察建議定位為改進(jìn)工作的建議”。法院對(duì)待檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)檢察委員會(huì)研究提出的再審檢察建議尚且如此，那么對(duì)待檢察機(jī)關(guān)針對(duì)審判人員程序違法提出的檢察建議的態(tài)度就更容易忽視。三是對(duì)法院未采納檢察建議的跟進(jìn)監(jiān)督制度弱化。依據(jù)現(xiàn)行《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第117條、最高人民檢察院和最高人民法院（以下簡(jiǎn)稱“兩高”）的《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的意見(jiàn)（試行）》第10條的規(guī)定，對(duì)法院未采納再審檢察建議的，經(jīng)審查法院不予采納的理由不成立的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)抗訴。對(duì)法院未采納審判人員程序違法檢察建議的理由不成立或者不予回復(fù)的，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以提請(qǐng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督。由此可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)再審檢察建議的跟進(jìn)監(jiān)督是“應(yīng)當(dāng)”，沒(méi)有自由裁量的空間，而對(duì)其他監(jiān)督方式的跟進(jìn)則是“可以”，容易造成檢察監(jiān)督實(shí)踐的隨意性。

三、民事再審發(fā)回重審檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建

完善再審發(fā)回重審的檢察監(jiān)督制度是有效遏制民事再審違法發(fā)回重審亂象的根本之策。

（一）完善檢察建議制度

檢察建議書(shū)是檢察機(jī)關(guān)依法向法院提出的具有法律效力的法律文書(shū)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第419規(guī)定，法院對(duì)再審檢察建議審查的權(quán)限交由合議庭行使，且合議庭完全掌握了“不予再審”的決定權(quán)。如此解釋，與檢察機(jī)關(guān)再審檢察建議作出的機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不對(duì)等，合議庭可以直接否定檢察委員會(huì)作出的決定，降低了再審檢察建議的法律效力，貶損了檢察權(quán)威，而對(duì)待檢察機(jī)關(guān)針對(duì)審判人員程序違法提出的檢察建議，《解釋》卻沒(méi)有作出規(guī)定。以操作性為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督機(jī)制要涵蓋監(jiān)督主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容以及監(jiān)督責(zé)任等方面的元素。［1］可以從以下幾個(gè)方面來(lái)完善檢察建議制度：一是建議“兩高”聯(lián)合出臺(tái)司法解釋明確以下內(nèi)容：法院對(duì)再審檢察建議的初步審查權(quán)由合議庭行使，對(duì)是否裁定再審交由審判委員會(huì)研究決定，對(duì)不予再審的應(yīng)當(dāng)使用裁定，而不是書(shū)面回復(fù)意見(jiàn)類的非法律文書(shū)。對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的審判人員程序違法等檢察建議，法院應(yīng)當(dāng)建立審判監(jiān)督庭和監(jiān)察室人員共同組成合議庭審查的制度，原案承辦人應(yīng)當(dāng)回避，對(duì)是否采納檢察建議的書(shū)面回復(fù)意見(jiàn)中，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)寫(xiě)明審查認(rèn)定的事實(shí)和采納與否的法律依據(jù)，以達(dá)到檢法認(rèn)識(shí)上的統(tǒng)一，不斷提高司法權(quán)威和公信力。二是賦予檢察建議一定期限內(nèi)的預(yù)判力。檢察建議作為法定的監(jiān)督方式，在效力上應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同內(nèi)容的建議，賦予其相應(yīng)的預(yù)判力，賦予法院一定期限內(nèi)的作為或不作為義務(wù)。三是對(duì)糾正超期審理的檢察建議，法院應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議后，暫時(shí)中止原審判人員的審理程序，待對(duì)檢察建議審查作出決定后再行處理。

（二）完善檢察監(jiān)督方式

一是對(duì)違法發(fā)回重審的裁定，應(yīng)當(dāng)提出再審檢察建議或者提請(qǐng)抗訴?！睹袷略V訟法》明確規(guī)定，當(dāng)事人不服民事判決、裁定的，均可以申請(qǐng)?jiān)賹?，也可以在一定條件下申請(qǐng)檢察建議或者抗訴?！督忉尅返?07條、第415條明確規(guī)定了對(duì)裁定的再審審理結(jié)果以及受理檢察監(jiān)督程序。但在檢察監(jiān)督實(shí)踐中，因裁定主要針對(duì)程序性事由作出，針對(duì)裁定提出再審檢察建議或者抗訴的情形微乎其微，重要原因在于檢察人員對(duì)法律或司法解釋的認(rèn)識(shí)不足所致。因此，符合《民事訴訟法》第200條規(guī)定情形之一的民事裁定書(shū)，當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督或者存在損害“兩益”情形的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出再審檢察建議或者抗訴，而不是提出審判人員程序違法檢察建議。二是強(qiáng)化跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)明確規(guī)定法院不采納檢察建議的理由不成立的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)入跟進(jìn)監(jiān)督程序，杜絕檢察監(jiān)督中的隨意性問(wèn)題，確保違法行為得到糾正的同時(shí)，樹(shù)立檢察權(quán)威。

（三）建立審判人員違法責(zé)任檢察追究制度

民事再審實(shí)踐中出現(xiàn)濫用發(fā)回重審權(quán)，主要原因是缺乏對(duì)濫用權(quán)力的制裁，法官作出發(fā)回重審的裁定錯(cuò)誤或者不適宜都不用為此承擔(dān)責(zé)任。如果法律上只有對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督授權(quán)，而沒(méi)有對(duì)監(jiān)督對(duì)象接受監(jiān)督義務(wù)的規(guī)定，把監(jiān)督效果完全建立在監(jiān)督對(duì)象接受監(jiān)督的自覺(jué)性之上，必然會(huì)使法律監(jiān)督缺乏應(yīng)有的剛性和實(shí)效。解決問(wèn)題的根本不在于賦予檢察機(jī)關(guān)實(shí)體處分權(quán)，而在于有關(guān)機(jī)關(guān)和工作人員的義務(wù)以及不履行義務(wù)的相關(guān)后果。［2］針對(duì)違法發(fā)回重審的審判人員，檢察機(jī)關(guān)在提出檢察建議的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展審判人員違法責(zé)任追究建議工作。依據(jù)《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》，檢察機(jī)關(guān)對(duì)拒不采納檢察建議的審判人員，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)程序，固定審判人員違法瀆職的相關(guān)證據(jù)，在提請(qǐng)抗訴得到上級(jí)檢察院支持時(shí)，或者上級(jí)法院裁定撤銷發(fā)回重審裁定書(shū)等文書(shū)時(shí)，向同級(jí)法院提出追究相關(guān)人員責(zé)任的檢察建議，送達(dá)同級(jí)法院的同時(shí)，抄送上級(jí)院紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和同級(jí)人大常委會(huì)、政法委備案。人民檢察院提出責(zé)任追究的檢察建議后，法院仍然不予追究責(zé)任的，檢察機(jī)關(guān)可以報(bào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，或者形成專項(xiàng)工作報(bào)告報(bào)人大常委會(huì)審議并開(kāi)展監(jiān)督工作。

注釋：

［1］參見(jiàn)王勛爵：《論司法公正語(yǔ)境下法律監(jiān)督的生成與實(shí)現(xiàn)》，載《中國(guó)刑事法雜志》2011年第11期。

［2］參見(jiàn)馬濟(jì)林、郭澤強(qiáng)、徐化成：《對(duì)司法公正人員瀆職行為法律監(jiān)督的審視與制度構(gòu)建》，載《人民檢察》2013年第20期。