司法責(zé)任制改革中需強(qiáng)化辦案內(nèi)部監(jiān)督制約

●項(xiàng)　谷張　菁/文

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司法責(zé)任制改革中需強(qiáng)化辦案內(nèi)部監(jiān)督制約

●項(xiàng)谷*張菁*/文

內(nèi)容摘要：司法責(zé)任制改革在突出檢察官辦案主體地位的同時(shí)，需要強(qiáng)化執(zhí)法辦案的監(jiān)督制約，確保檢察官依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)。作者擬結(jié)合司法責(zé)任制改革實(shí)踐，從案件分流、流程監(jiān)控、報(bào)備審核、質(zhì)量評(píng)查、紀(jì)檢監(jiān)察等方面，就檢察機(jī)關(guān)如何強(qiáng)化內(nèi)部執(zhí)法辦案監(jiān)督制約工作機(jī)制提出具體的建議及措施。

關(guān)鍵詞：司法責(zé)任制內(nèi)部監(jiān)督制約路徑

*上海市人民檢察院第一分院［200052］

黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督提出了明確要求和具體部署。為落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于完善司法責(zé)任制的部署任務(wù)，2015年9月25日，最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），在健全司法辦案組織及運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明晰、權(quán)力制約的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和司法辦案責(zé)任體系。為貫徹落實(shí)最高人民檢察院《意見》，上海市檢察院于同年12月制定《上海檢察機(jī)關(guān)落實(shí)司法責(zé)任制工作細(xì)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》），按照“組織-職權(quán)-監(jiān)督-責(zé)任”的思路進(jìn)一步作出細(xì)化規(guī)定?！兑庖姟泛汀都?xì)則》均堅(jiān)持突出檢察官辦案主體地位與加強(qiáng)監(jiān)督制約相結(jié)合。特別是《細(xì)則》在充分授予檢察官辦案職權(quán)的同時(shí)，從檢察業(yè)務(wù)管理、案件審核、流程管理、檢察官聯(lián)席會(huì)議、案件質(zhì)量評(píng)查和司法責(zé)任評(píng)鑒等方面，進(jìn)一步健全和強(qiáng)化執(zhí)法辦案的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。上海《細(xì)則》作為一項(xiàng)試行制度，其中的一些規(guī)定仍比較原則，本文擬結(jié)合司法責(zé)任制改革實(shí)踐，就檢察機(jī)關(guān)如何強(qiáng)化內(nèi)部執(zhí)法辦案監(jiān)督制約工作機(jī)制提出具體的建議及措施，以期更好地為落實(shí)司法責(zé)任制提供參考。

一、事前強(qiáng)調(diào)自主管理，把好案件分流處理關(guān)口

檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來實(shí)行的“三級(jí)審批制”既是一種辦案模式，又是一種內(nèi)部辦案監(jiān)督模式。通過檢察人員承辦、部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)決定這種層層審批、事前把關(guān)的方式，在對(duì)案件處理意見作出決定的同時(shí)，亦對(duì)辦案質(zhì)量實(shí)現(xiàn)同步管控。檢察官辦案責(zé)任制改革后，檢察官、主任檢察官對(duì)經(jīng)檢察長(zhǎng)授權(quán)的案件可以獨(dú)立作出處理決定，原先的事前把關(guān)、同步監(jiān)督模式顯然已無法適應(yīng)新的權(quán)力行使方式。因此，應(yīng)當(dāng)積極完善案件分配機(jī)制，加強(qiáng)事前自主管理，嚴(yán)格把好案件的入口關(guān)。

一是確定案件決定主體。根據(jù)辦案職權(quán)授權(quán)清單規(guī)定，在各辦案主體的職權(quán)范圍，首先明確案件應(yīng)由檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)還是由主任檢察官、檢察官作出處理決定。

二是規(guī)范案件分配流程。案管部門受案后，對(duì)屬于檢察官?zèng)Q定范圍的案件，可由其隨機(jī)分配至相應(yīng)業(yè)務(wù)部門的獨(dú)任檢察官；對(duì)屬于主任檢察官?zèng)Q定范圍的案件，由辦案部門負(fù)責(zé)人根據(jù)案件情況指定分配至相應(yīng)的檢察官辦案組；對(duì)屬于檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)決定范圍的案件，由辦案部門負(fù)責(zé)人指定主任檢察官按照審批制流程辦理。

三是建立案件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。對(duì)一些雖在授權(quán)范圍內(nèi)，但經(jīng)案件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，屬于案情特別疑難復(fù)雜、社會(huì)影響特別重大等高風(fēng)險(xiǎn)案件的，規(guī)定主任檢察官有報(bào)告義務(wù)，并賦予其提議權(quán)，可以主動(dòng)提議部門負(fù)責(zé)人審核。同時(shí)亦賦予部門負(fù)責(zé)人提出報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)決定的建議權(quán)。對(duì)主任檢察官的提議或部門負(fù)責(zé)人的建議，檢察長(zhǎng)可直接決定按審批制辦理，也可要求主任檢察官獨(dú)立決定，并在事后報(bào)備。

四是賦予部門負(fù)責(zé)人個(gè)案分配的調(diào)整權(quán)。部門負(fù)責(zé)人可按照專業(yè)化分工要求，以及根據(jù)案件適時(shí)介入引導(dǎo)偵查情況，調(diào)整承辦案件的檢察官或檢察官辦案組。

二、事中強(qiáng)調(diào)過程控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)案件訴訟進(jìn)程的程序監(jiān)督

為確保檢察權(quán)的依法公正行使，在不隨意、任意干預(yù)檢察官、主任檢察官對(duì)案件實(shí)體審查的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)辦案過程控制，通過對(duì)網(wǎng)上檢察業(yè)務(wù)辦理過程中執(zhí)行信息填錄、文書制作、業(yè)務(wù)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)等相關(guān)操作的監(jiān)督和管理，將案件在檢察階段的整個(gè)訴訟進(jìn)程納入監(jiān)督范圍。

首先，充分發(fā)揮案管部門對(duì)辦案流程監(jiān)控的職能作用。案管部門應(yīng)指定專人負(fù)責(zé)對(duì)案件進(jìn)行流程監(jiān)控，并制定相應(yīng)的工作標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，確保各辦案期限、辦案程序均能得到嚴(yán)格管理和有效監(jiān)控。

其次，實(shí)行案件全程網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)控。依托高檢院統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，對(duì)案件流轉(zhuǎn)中的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行節(jié)點(diǎn)監(jiān)控，同步跟蹤審查辦案程序的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題后，及時(shí)向檢察官、主任檢察官提出口頭督促或書面糾正意見。

再次，建立辦案期限的即時(shí)預(yù)警監(jiān)督機(jī)制。通過案件管理平臺(tái)，實(shí)時(shí)審查案件辦理進(jìn)度，對(duì)臨界到期的案件即時(shí)向檢察官、主任檢察官發(fā)布期限預(yù)警，防止超期羈押、超期結(jié)案。

第四，建立辦案流程監(jiān)控情況通報(bào)機(jī)制。案管部門每月以書面形式通報(bào)全院案件辦理、管理情況，并對(duì)流程監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的檢察官在程序上的執(zhí)法不規(guī)范問題，提出有針對(duì)性的建議和意見。

三、節(jié)點(diǎn)強(qiáng)調(diào)報(bào)備審核，加強(qiáng)部門負(fù)責(zé)人對(duì)辦案過程及處理的監(jiān)督制約

辦案責(zé)任制改革后，業(yè)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)人同時(shí)兼任主任檢察官，除了對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)案件有審批決定權(quán)外，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)由檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)決定的案件，雖然還是有“審核”權(quán)，但審核意見不得改變主任檢察官的處理決定且不影響案件進(jìn)入下一辦案環(huán)節(jié)和審批程序。對(duì)于此種帶有“復(fù)核”性質(zhì)的審核權(quán)，在行使時(shí)應(yīng)淡化其“行政性”而強(qiáng)化其“監(jiān)督性”，加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對(duì)主任檢察官辦案的日常管理、組織協(xié)調(diào)和指導(dǎo)監(jiān)督。

（一）辦案組織調(diào)配權(quán)力

對(duì)于上級(jí)交辦或督辦的案件，可以指定檢察官辦案組辦理，同時(shí)可根據(jù)各個(gè)檢察官辦案組辦理案件的進(jìn)度調(diào)整辦案量。

（二）啟動(dòng)檢察官聯(lián)席會(huì)議的權(quán)力

對(duì)于主任檢察官授權(quán)范圍內(nèi)的案件，經(jīng)辦案組集體討論仍存在重大分歧的，可以組織召開檢察官聯(lián)席會(huì)議，為辦理案件提供有益參考。

（三）協(xié)助檢察長(zhǎng)指導(dǎo)督辦重大疑難復(fù)雜案件的權(quán)力

對(duì)主任檢察官辦理授權(quán)范圍內(nèi)的重大、疑難、復(fù)雜或者社會(huì)關(guān)注度高的案件，可以調(diào)閱案卷材料，了解辦案進(jìn)度和相關(guān)處理情況，必要時(shí)可以聽取主任檢察官對(duì)案件進(jìn)展的專項(xiàng)匯報(bào)。

（四）審核案件處理決定文書的權(quán)力

借鑒臺(tái)灣地區(qū)設(shè)置的協(xié)助檢察長(zhǎng)處理有關(guān)事務(wù)的“襄閱”制度，檢察官、主任檢察官對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)案件作出處理決定后，在尚未正式流轉(zhuǎn)至下一訴訟環(huán)節(jié)前，可對(duì)案件相關(guān)文書進(jìn)行備查并提出意見，檢察官、主任檢察官不接受的，可提請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定，但備查不影響案件進(jìn)入下一辦案環(huán)節(jié)。

四、事后強(qiáng)調(diào)辦案文書復(fù)查，加強(qiáng)對(duì)辦案質(zhì)量的評(píng)估

質(zhì)量是辦案的生命線，辦案質(zhì)量對(duì)實(shí)現(xiàn)司法公正及提高司法公信力具有直接而重大的影響。加強(qiáng)對(duì)獨(dú)任檢察官及檢察官辦案組辦案質(zhì)量的檢查，是適應(yīng)檢察官辦案責(zé)任制改革，堅(jiān)持“授權(quán)”與“監(jiān)督”并重的原則，強(qiáng)化對(duì)檢察官內(nèi)部監(jiān)督制約的重要舉措。

（一）確立案管部門對(duì)辦案質(zhì)量進(jìn)行事后監(jiān)督的職能定位

建立案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制，由案管部門設(shè)置案件評(píng)查員崗位，并配備辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的資深檢察官、檢察業(yè)務(wù)專家承擔(dān)此項(xiàng)工作，經(jīng)檢察長(zhǎng)授權(quán)，代表檢委會(huì)以辦案法律文書如公訴案件的起訴意見書、起訴書、判決書等對(duì)照復(fù)核等方式，并輔以案件檢查、案件評(píng)議等形式對(duì)辦結(jié)案件進(jìn)行逐案檢查和評(píng)估。

（二）案件質(zhì)量評(píng)查可分為一般評(píng)查和重點(diǎn)評(píng)查

將辦結(jié)的全部案件劃分為一般案件和重點(diǎn)案件，各有側(cè)重開展質(zhì)量評(píng)查。重點(diǎn)案件的線索可由案管部門統(tǒng)一管理和移送，重點(diǎn)案件一般包括：（1）判決無罪的；（2）決定刑事賠償?shù)?；?）捕后不訴或捕后撤案的；（4）撤回起訴后未重新起訴的；（5）被排除非法證據(jù)的；（6）復(fù)議、復(fù)核和刑事申訴復(fù)查后改變?cè)幚頉Q定的；（7）人民監(jiān)督員實(shí)施監(jiān)督的涉及違法搜查、扣押、凍結(jié)或者違法處理扣押、凍結(jié)款物等情形的；（8）提起公訴的案件訴判不一影響定性或跨幅度量刑的。一般案件由評(píng)查員進(jìn)行程序性督查，主要通過對(duì)照復(fù)核法律文書和檢察工作文書，提出案件質(zhì)量檢查的審查評(píng)鑒意見。對(duì)于重點(diǎn)案件，可由檢委會(huì)專職委員牽頭組織實(shí)體性督查，主要在程序性督查的基礎(chǔ)上，通過審閱案卷，調(diào)取相關(guān)證據(jù)材料，訊問犯罪嫌疑人（被告人），詢問有關(guān)當(dāng)事人等，提出案件質(zhì)量檢查的審查評(píng)鑒意見。

（三）細(xì)化案件質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)檢察業(yè)務(wù)性質(zhì)，對(duì)辦結(jié)案件可能存在的一般質(zhì)量問題、較大質(zhì)量問題和重大質(zhì)量問題分別細(xì)化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為評(píng)查員、檢委會(huì)專職委員進(jìn)行案件質(zhì)量檢查提供具可操作性的評(píng)判依據(jù)。劃分一般、較大和重大質(zhì)量問題要體現(xiàn)辦案進(jìn)程的層次性和階段性特征，既要根據(jù)不同檢察業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，又要結(jié)合好案件所處的訴訟階段。其中對(duì)于重大質(zhì)量問題的界定要嚴(yán)格慎重，只有因主觀過錯(cuò)使案件質(zhì)量發(fā)生重大差錯(cuò)，導(dǎo)致案件在訴訟程序上或者檢察辦案環(huán)節(jié)上出現(xiàn)終結(jié)性的實(shí)體處理結(jié)果，產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)性后果的，才能認(rèn)定為重大質(zhì)量問題。重大質(zhì)量問題屬于執(zhí)法過錯(cuò)的范疇，應(yīng)追究檢察官相應(yīng)的辦案責(zé)任。

（四）完善案件質(zhì)量評(píng)查相關(guān)配套機(jī)制

建立評(píng)查結(jié)果反饋機(jī)制，案件存在一般質(zhì)量問題或較大質(zhì)量問題的，經(jīng)案管部門負(fù)責(zé)人或分管檢察長(zhǎng)審批后，在作出評(píng)鑒意見后的兩日內(nèi)書面反饋檢察官、主任檢察官。實(shí)行評(píng)查工作定期通報(bào)制度，督查員每季度形成全院《案件質(zhì)量評(píng)鑒報(bào)告》向檢委會(huì)專題匯報(bào)，經(jīng)檢委會(huì)審議通過后在局域網(wǎng)發(fā)布。建立檢察官申辯機(jī)制，檢察官對(duì)案件質(zhì)量評(píng)鑒意見有異議的，可以向本院檢察長(zhǎng)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，可以向上一級(jí)檢察院提出申訴。案件質(zhì)量評(píng)鑒意見記入檢察官執(zhí)法檔案，并將之作為檢察官年度實(shí)績(jī)考核、晉升、獎(jiǎng)懲等的重要依據(jù)。

五、全程強(qiáng)調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察，確保執(zhí)法辦案公正文明廉潔

公生明，廉生威。沒有自身的公正和廉潔，也就沒有司法權(quán)威和司法公信的基礎(chǔ)所在。辦案責(zé)任制的改革，擴(kuò)大了檢察官的權(quán)力邊界，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問題發(fā)生的概率也會(huì)隨之增加。為確保檢察官依法行使職權(quán)，杜絕關(guān)系案人情案金錢案的發(fā)生，要保持對(duì)司法腐敗零容忍的堅(jiān)決態(tài)度，加強(qiáng)對(duì)檢察官執(zhí)法辦案的全過程的紀(jì)檢監(jiān)察，確保嚴(yán)格公正文明廉潔執(zhí)法。

（一）由紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對(duì)檢察官執(zhí)法辦案活動(dòng)是否公正廉潔進(jìn)行全程監(jiān)督

設(shè)立專人專職受理、調(diào)查、處理對(duì)主任檢察官涉及徇私枉法、濫用職權(quán)、執(zhí)法不公等違法違紀(jì)行為的舉報(bào)線索，并形成書面調(diào)查報(bào)告向檢察長(zhǎng)辦公會(huì)匯報(bào)。

（二）以檢務(wù)督察為重點(diǎn)定期開展執(zhí)法規(guī)范化專項(xiàng)檢查

成立檢務(wù)督察委員會(huì)，以檢察官自查、檢務(wù)督察委員會(huì)抽查等方式對(duì)檢察官遵守檢察職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律的情況開展專項(xiàng)檢查，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的傾向性問題進(jìn)行通報(bào)，督促整改。

（三）積極開展重點(diǎn)案件的個(gè)案督察

依據(jù)《人民檢察院執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督暫行規(guī)定》，對(duì)上級(jí)督辦、交辦、領(lǐng)導(dǎo)批示的案件，以及其他群眾反映強(qiáng)烈的不文明、不規(guī)范辦案等問題，開展個(gè)案督察。

（四）建立逐案通報(bào)機(jī)制和定期通報(bào)機(jī)制

對(duì)檢察人員違法違紀(jì)案件要發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，通報(bào)一起，充分運(yùn)用典型案例以案說法，加強(qiáng)警示教育。定期對(duì)受理檢察官舉報(bào)情況、查辦檢察官違法違紀(jì)案件情況進(jìn)行綜合分析，提出堵漏建制的具體建議，并向檢察官通報(bào)，推動(dòng)從源頭上預(yù)防自身腐敗。

（五）建立檢察官廉政檔案

將檢察官執(zhí)法辦案過程中的檢紀(jì)檢風(fēng)情況記入個(gè)人廉政檔案，并將之作為評(píng)優(yōu)表彰、晉職晉級(jí)、崗位調(diào)整以及績(jī)效考核等方面的重要依據(jù)。

六、同程強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督，為權(quán)利監(jiān)督權(quán)力提供機(jī)制保障

公權(quán)力來源于人民權(quán)利，是人民權(quán)利的讓渡，因此人民群眾必須要對(duì)公權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督。陽光是最好的防腐劑，構(gòu)建陽光司法機(jī)制，加大司法公開力度，保障當(dāng)事人及社會(huì)各界的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是加強(qiáng)對(duì)檢察官執(zhí)法辦案外部監(jiān)督的重要途徑。

（一）深化檢務(wù)公開工作

更多運(yùn)用信息化手段，依法及時(shí)公開各檢察環(huán)節(jié)執(zhí)法辦案的依據(jù)、程序、流程、結(jié)果；建立終局性法律文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開查詢制度；探索實(shí)行公開審查制度，對(duì)不起訴決定公開宣告，對(duì)擬不捕、不訴、刑事和解案件及刑事申訴案件、民行申請(qǐng)監(jiān)督案件實(shí)行公開聽證，為社會(huì)各界了解知悉案件信息創(chuàng)造條件。

（二）完善人民監(jiān)督員制度

拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍，在重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)執(zhí)法活動(dòng)的同時(shí)，適度將不起訴等檢察機(jī)關(guān)作終局性處理的普通刑事案件納入監(jiān)督范圍；建立人民監(jiān)督員查閱案件臺(tái)賬制度，邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查、聽庭評(píng)議、績(jī)效考核等活動(dòng)，不斷拓寬社會(huì)各界有序參與司法的渠道。

（三）建立健全當(dāng)事人監(jiān)督制約機(jī)制

建立監(jiān)督途徑和事項(xiàng)告知制度，在接待當(dāng)事人、授受舉報(bào)及各辦案環(huán)節(jié)，告知當(dāng)事人和其他訴訟參與人在行使訴訟權(quán)利被阻礙時(shí)的投訴渠道、投訴范圍、處理流程等內(nèi)容；建立專門的網(wǎng)絡(luò)郵箱、微信賬號(hào)、手機(jī)號(hào)碼等移動(dòng)投訴端口，拓寬當(dāng)事人及其他訴訟參與人向檢察機(jī)關(guān)提供監(jiān)督信息、線索的途徑；對(duì)當(dāng)事人反映檢察官執(zhí)法辦案中違紀(jì)違法行為的舉報(bào)進(jìn)行調(diào)查，并及時(shí)將調(diào)查結(jié)果反饋舉報(bào)人。