職務犯罪偵查指定管轄制度之完善

●張云霄　狄慧民/文

職務犯罪偵查指定管轄制度之完善

●張云霄*狄慧民**/文

對職務犯罪進行指定管轄的法理依據(jù)、法律依據(jù)和實踐依據(jù)都較為充分，但實踐運用存在一些問題。完善職務犯罪指定管轄制度應當在遵循程序法定原則、偵查效率原則和人權(quán)保障原則基礎上，從明確指定管轄案件范圍、細化指定流程、加強程序銜接等方面完善相關(guān)制度。

職務犯罪指定管轄程序法定偵查效率人權(quán)保障

管轄是訴訟程序開始的前提和基礎。當前，職務犯罪偵查指定管轄在司法實踐中存在著一些較為突出的問題，需要予以重視。結(jié)合我國政治體制安排和法律制度規(guī)定，有必要采取“相對合理主義”的態(tài)度和原則，盡快完善職務犯罪偵查指定管轄制度，以進一步提升職務犯罪偵查法治化、規(guī)范化和現(xiàn)代化水平。

一、職務犯罪偵查指定管轄的主要依據(jù)

我國職務犯罪偵查指定管轄制度的產(chǎn)生和形成離不開現(xiàn)行法律制度安排和具體的司法實踐活動。檢察機關(guān)適用職務犯罪偵查指定管轄的主要依據(jù)可概括為以下三個層面內(nèi)容：

（一）職務犯罪偵查指定管轄的法理依據(jù)

第一，符合我國刑事訴訟結(jié)構(gòu)形態(tài)的有關(guān)內(nèi)容。相對于西方法治國家普遍遵循的“審判中心主義型”刑事訴訟結(jié)構(gòu)，我國刑事訴訟結(jié)構(gòu)實為“訴訟階段型”，即偵查、起訴、審判、執(zhí)行等訴訟程序分別由不同的法定國家機關(guān)來行使，各個訴訟階段之間既相對獨立又彼此聯(lián)系。作為一個相對獨立的訴訟階段，偵查有自己特定的訴訟目標和任務，這就要求偵查階段一開始就需要解決好管轄這一重大問題，而不能用法院的審判管轄去逆推偵查管轄，檢察機關(guān)在開始立案偵查的時候就應解決好管轄問題。

第二，適應我國職務犯罪偵查規(guī)律的相關(guān)要求。職務犯罪具有隱蔽性、團伙性、高智能性等特點，決定了職務犯罪偵查和普通刑事犯罪偵查存在較大差異，即“地方保護”和“權(quán)力干擾”成為職務犯罪偵查工作有效開展的嚴重阻力；在職務犯罪偵查立案之前設置有初查程序；職務犯罪偵查工作往往與紀檢監(jiān)察工作有著密切聯(lián)系。因此，從我國職務犯罪偵查規(guī)律的視角來考察，檢察機關(guān)職務犯罪偵查指定管轄制度不僅能夠為職務犯罪偵查的順利進行提供良好的偵查環(huán)境，而且能夠較為靈活地連接起各個辦案程序。

（二）職務犯罪偵查指定管轄的法律依據(jù)

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《訴訟規(guī)則》）的相關(guān)規(guī)定，職務犯罪偵查指定管轄主要包括以下三類情形：第一，管轄權(quán)“由上至下”發(fā)生轉(zhuǎn)移的案件。《訴訟規(guī)則》第14條規(guī)定：“上級人民檢察院在必要的時候，可以直接立案偵查或者組織、指揮、參與偵查下級人民檢察院管轄的案件，也可以將本院管轄的案件指定下級人民檢察院立案偵查。”第二，管轄存在爭議或者情況特殊的案件?！对V訟規(guī)則》第16條規(guī)定：“對管轄有爭議的或者情況特殊的案件，由共同的上級人民檢察院指定管轄?！钡?7條規(guī)定：“幾個人民檢察院都有管轄權(quán)的案件，由最初受理的人民檢察院管轄。必要時，可以由主要犯罪地的人民檢察院管轄?！钡谌茌牪幻骰蛘咝枰淖児茌牭陌讣?。《訴訟規(guī)則》第18條規(guī)定：“上級人民檢察院可以指定下級人民檢察院立案偵查管轄不明或者需要改變管轄的案件。”

（三）職務犯罪偵查指定管轄的實踐依據(jù)

檢察機關(guān)在職務犯罪案件的辦理過程中適用指定管轄主要是基于以下三個方面因素：第一，追求公平正義的偵查環(huán)境。從司法實踐來看，職務犯罪嫌疑人在當?shù)赝哂蟹浅姶蟮谋Ｗo勢力和盤根錯節(jié)的人脈關(guān)系，并且當前我國檢察機關(guān)的獨立性和自主性尚未得到充分保障，給職務犯罪偵查工作帶來較大的阻力和困難。檢察機關(guān)在職務犯罪偵查階段適用指定管轄進行異地辦案，可以營造相對公平正義的偵查環(huán)境，有力保證了快速有效偵破職務犯罪案件。第二，有效利用現(xiàn)有的偵查資源。上級檢察機關(guān)（主要是省級人民檢察院、地市級人民檢察院）往往從全區(qū)職務犯罪偵查工作整體情況尤其是偵查資源配置情況出發(fā)，運用“職務犯罪偵查一體化機制”，將一些案件予以指定管轄。這一方面避免各下級檢察機關(guān)出現(xiàn)“忙閑不均”的情況，另一方面也鍛煉了各級檢察機關(guān)職務犯罪偵查隊伍，從而最大限度地實現(xiàn)該地區(qū)職務犯罪偵查資源的有效利用。第三，適應當前改革的有關(guān)要求。黨的十八屆四中全會明確提出：“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件?！痹跈z察改革的試點地區(qū)，省級人民檢察院指定新設立的跨行政區(qū)劃檢察院來集中管轄特定主體的職務犯罪案件。比如，北京市第四人民檢察院管轄案件范圍之一為北京市人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務犯罪案件及關(guān)聯(lián)案件，上海市人民檢察院管轄案件范圍之一為上海市人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務犯罪案件。

二、職務犯罪偵查指定管轄的主要問題

在司法實踐中，檢察機關(guān)在運用職務犯罪偵查指定管轄的過程中出現(xiàn)了一些較為突出問題，概括起來包括以下幾個方面：

第一，職務犯罪偵查指定管轄的案件范圍不明?！对V訟規(guī)則》籠統(tǒng)地規(guī)定了我國職務犯罪偵查指定管轄的案件范圍，但何為“必要的時候”？何為“情況特殊”？何為“需要的時候”？這些模糊的法律語言固然增加了職務犯罪偵查管轄的靈活性，但卻導致各地檢察機關(guān)對于職務犯罪偵查指定管轄案件的范圍作出了各自不同的解釋，如有的省級檢察機關(guān)普遍適用職務犯罪偵查指定管轄，而有的省級檢察機關(guān)則嚴格限制職務犯罪偵查指定管轄，導致法律適用的混亂，一定程度上破壞了法制的統(tǒng)一性和嚴肅性。

第二，職務犯罪偵查指定管轄的具體流程不清。這主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是職務犯罪偵查指定管轄的啟動程序較為隨意，即在司法實踐中，上級檢察機關(guān)只要主觀上“認為需要”即可啟動職務犯罪偵查指定管轄程序，而并不需要其他條件予以約束；二是確定被指定管轄單位的隨意性較大，如何確定改變管轄后的案件承接檢察機關(guān)，尚無相應的法律法規(guī)作出規(guī)定；三是職務犯罪偵查指定管轄的方式不甚規(guī)范，有的職務犯罪案件偵查管轄采取的是“逐級指定”方式，而有的則采取“越級指定”方式。

第三，職務犯罪偵查指定管轄的銜接程序不暢。職務犯罪偵查指定管轄的銜接程序不暢主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面，就刑事訴訟之“外”的角度來看，紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)在職務犯罪偵查指定管轄的銜接方面往往對接不上，如上級紀檢監(jiān)察機關(guān)有時沒有經(jīng)過同級檢察機關(guān)，就將案件線索直接交給下級檢察機關(guān)來作偵查指定管轄。另一方面，就刑事訴訟之“內(nèi)”的角度來看，由于缺乏明文的程序法律規(guī)定以及個案溝通不暢等問題，在司法實踐中，職務犯罪偵查指定管轄與后續(xù)的起訴管轄、審判管轄的銜接往往出現(xiàn)問題。比如，被指定管轄的檢察機關(guān)在偵查完畢并移送到同級法院時，法院往往以沒有審判管轄權(quán)為由拒絕受理，［1］這就容易造成訴訟資源的浪費以及犯罪嫌疑人（被告人）超期羈押現(xiàn)象的發(fā)生，給訴訟效率和公平打了“折扣”。

第四，公民職務犯罪偵查指定管轄異議權(quán)與申請權(quán)缺失。在我國刑事訴訟程序中，偵查具有天然的強勢地位，偵查機關(guān)與犯罪嫌疑人一方不可能處在同一平等地位。職務犯罪偵查指定管轄實質(zhì)是檢察機關(guān)單方面所作出的帶有強烈“行政色彩”的決定，有悖于現(xiàn)代刑事訴訟所倡導的公權(quán)權(quán)利保護和救濟原則。［2］一方面，當事人對于職務犯罪偵查指定管轄沒有異議權(quán)，無權(quán)就職務犯罪偵查指定管轄提出任何異議，只能被動接受；另一方面，當事人對職務犯罪指定管轄也無申請權(quán)，無權(quán)就檢察機關(guān)是否需要采取職務犯罪偵查指定管轄提出相應的法律訴求。

三、職務犯罪偵查指定管轄的完善原則及完善路徑

根據(jù)我國法律規(guī)定和司法實際，筆者認為完善職務犯罪偵查指定管轄程序應當遵循以下原則：第一，程序法定原則，即檢察機關(guān)適用職務犯罪偵查指定管轄的依據(jù)必須具有法律的明文規(guī)定，包括職務犯罪偵查指定管轄的案件范圍、程序要求、操作步驟等等，否則職務犯罪偵查指定管轄歸于無效。第二，偵查效率原則，即檢察機關(guān)在適用職務犯罪偵查指定管轄過程中應注重講究偵查成本，保障偵查便利，努力以盡可能小的偵查成本獲取盡可能大的偵查成果，［3］比如，檢察機關(guān)在采取職務犯罪偵查指定管轄的時候應當采取“就近原則”，由地域相近的檢察機關(guān)予以管轄以便縮短偵查時間，節(jié)約偵查資源，提高偵查效率。第三，人權(quán)保障原則，即檢察機關(guān)在適用職務犯罪偵查指定管轄過程中須尊重和保障公民的權(quán)利，尤其是尊重和保障犯罪嫌疑人的權(quán)利，必要的時候聽取犯罪嫌疑人及其辯護人的相關(guān)意見。若公民權(quán)利遭受到不法侵害，公民有權(quán)就職務犯罪偵查指定管轄程序提出異議并尋求相應救濟，以便有效對抗強大的職務犯罪偵查權(quán)。

對于職務犯罪偵查管轄的完善，應注重以下四個方面內(nèi)容：

第一，明確職務犯罪偵查指定管轄的案件范圍。職務犯罪偵查指定管轄的案件范圍應當清楚、明確?？梢钥紤]以下幾類職務犯罪案件予以指定管轄：（1）受當?shù)刂饕I導干涉、可能影響司法公正的職務犯罪案件；（2）涉及到檢察機關(guān)整體回避的職務犯罪案件；（3）存在偵查管轄爭議或者管轄不明的職務犯罪案件；（4）檢察長指令采取指定管轄的職務犯罪案件。

第二，細化職務犯罪偵查指定管轄的具體流程。職務犯罪偵查指定管轄的流程應當清楚、具體、便于操作。具體而言：一是嚴格規(guī)范指定管轄的啟動條件，即檢察機關(guān)啟動職務犯罪偵查指定管轄程序不僅要達到主觀上的“認為需要”，而且要符合客觀上的“法定情形”，筆者建議以省為單位建立統(tǒng)一的案件線索庫，加強對本地區(qū)案件線索的“一體化”管理，下級檢察機關(guān)的案件線索應當在一定期限內(nèi)逐級上報直至省級檢察機關(guān)，由省級檢察機關(guān)掌握全省的案件線索情況，待省級檢察機關(guān)應對案件線索進行全面、科學地評估后，依法作出偵查指定管轄的決定，從而避免職務犯罪偵查管轄的濫用或者亂用；二是科學確定被指定管轄的檢察機關(guān)，即上級檢察機關(guān)在確定被指定管轄的下級檢察機關(guān)時應綜合考慮被指定管轄的檢察機關(guān)的各方面條件，尤其是其職務犯罪偵查資源情況，從而做出合理的安排；三是采取“逐級指定”的職務犯罪偵查指定管轄方式，即由上級檢察機關(guān)確定被指定管轄的下一級檢察機關(guān)，而且“逐級指定”應以兩次為限；四是上級檢察機關(guān)在尊重和保障被指定管轄的檢察機關(guān)依法開展職務犯罪偵查工作的同時，應加強對職務犯罪偵查指定管轄案件的跟蹤和督辦，發(fā)揮好職務犯罪偵查宏觀指揮和協(xié)調(diào)的職能，以進一步提升偵查指定管轄案件的辦案效果。

第三，健全職務犯罪偵查指定管轄的程序銜接。一方面，檢察機關(guān)應與紀檢監(jiān)察機關(guān)建立健全協(xié)商制度，在職務犯罪立案之前，檢察機關(guān)應與紀檢監(jiān)察機關(guān)協(xié)商好偵查指定管轄的相關(guān)問題，包括案件線索移送、被指定管轄的檢察機關(guān)等。另一方面，檢察機關(guān)作出職務犯罪偵查指定管轄的決定后，應即告知同級法院，由同級法院予以備案審查，假如職務犯罪偵查指定管轄的決定合法合理，則由該法院直接確定與偵查相對應的下級法院予以審判管轄；假如職務犯罪偵查指定管轄的決定有問題，則由該法院提出異議，建議檢察機關(guān)重新予以指定管轄。

第四，賦予公民職務犯罪偵查指定管轄異議權(quán)和申請權(quán)。筆者認為，應從法律的層面上賦予公民對于職務犯罪偵查指定管轄的異議權(quán)和申請權(quán)。具體而言：檢察機關(guān)在作出職務犯罪偵查指定管轄的決定之后，應將相應的法律文書送達犯罪嫌疑人及其辯護人，允許他們在法定的時間內(nèi)提出異議一次。對于有異議的，作出指定管轄決定的檢察機關(guān)應在規(guī)定的時間內(nèi)予以復查并將復查結(jié)論告知犯罪嫌疑人及其辯護人。此外，犯罪嫌疑人及其辯護人可以向檢察機關(guān)申請職務犯罪偵查指定管轄，檢察機關(guān)在審查之后，若認為申請理由合法，則應予以執(zhí)行；若認為申請理由不合法，則應予以駁回，并依法告知犯罪嫌疑人可向上一級檢察機關(guān)進行復議一次。

注釋：

［1］參見葛治華：《司法反腐的中國模式：職務犯罪異地管轄研究》，載《政治與法律》2009年第7期。

［2］參見龍宗智：《刑事訴訟指定管轄若干問題研究》，載《法律適用》2013年第12期。

［3］參見樓伯坤等：《貪污賄賂案件偵查地域管轄制度的構(gòu)建》，載《浙江工商大學學報》2009年第3期。

*北京市朝陽區(qū)人民檢察院［100026］
**河南省靈寶市人民檢察院［472500］