檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的現(xiàn)狀及完善對(duì)策
——以開封市檢察機(jī)關(guān)為樣本

●楊中立/文

檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的現(xiàn)狀及完善對(duì)策
——以開封市檢察機(jī)關(guān)為樣本

●楊中立*/文

檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，是我國(guó)社會(huì)主義司法制度的重要特色，也是憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。黨的十八大明確提出，要加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督。如何落實(shí)這一部署要求，適應(yīng)新一輪司法改革的要求，是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)亟待解決的問題。近年來，開封市檢察機(jī)關(guān)積極探索實(shí)踐，為加強(qiáng)和規(guī)范訴訟監(jiān)督提供了鮮活的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

訴訟監(jiān)督存在問題開封實(shí)踐

對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，是憲法和法律賦予人民檢察院的重要職責(zé)，是指檢察機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)υV訟活動(dòng)是否合法進(jìn)行審查，并發(fā)現(xiàn)和糾正違法情形的專門法律監(jiān)督活動(dòng)，其范圍包括刑事立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督以及民事審判監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督等。

一、訴訟監(jiān)督工作存在的主要問題

1.訴訟監(jiān)督意識(shí)不到位。訴訟監(jiān)督意識(shí)決定了檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的力度和成效。就開封市兩級(jí)檢察院而言，盡管采取過不少措施，但效果不夠理想，仍是檢察工作中的薄弱環(huán)節(jié)。原因是多方面的，但思想認(rèn)識(shí)不到位、監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)是一個(gè)關(guān)鍵問題。一方面一些干警特別是基層干警沒有把依法監(jiān)督糾正違法擺到應(yīng)有位置，存在怕影響與有關(guān)部門的關(guān)系不敢監(jiān)督不愿監(jiān)督，重視配合、忽視監(jiān)督，用“制約”代替“監(jiān)督”的情形；另一方面一些干警把監(jiān)督當(dāng)做軟任務(wù)虛指標(biāo)，甚至有的圍繞數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)，在監(jiān)督上出虛功湊數(shù)字，導(dǎo)致監(jiān)督異化。

2.監(jiān)督線索渠道尚不暢通。主要表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)主要通過被動(dòng)受理舉報(bào)、控告、申訴或者書面審查案卷方式發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，難以保障監(jiān)督線索的全面性。比如，刑事訴訟監(jiān)督中，雖然檢察機(jī)關(guān)通過履行審查逮捕和審查起訴職能能夠發(fā)現(xiàn)部分嚴(yán)重違法情況，但是要求公安機(jī)關(guān)在自行制作的卷宗中全面呈現(xiàn)違法偵查行為是不現(xiàn)實(shí)的。此外，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督工作方式已無法保障訴訟監(jiān)督的效能化、規(guī)范化、科學(xué)化要求。

3.工作機(jī)制不健全，檢察監(jiān)督效果難以保障。在傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督模式下，檢察監(jiān)督意見的落實(shí)多依賴于檢察機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的關(guān)系融洽程度。原因主要在于：一方面監(jiān)督淺層次表面化問題突出，檢察建議和糾正違法意見剛性不足，保障監(jiān)督效果難；另一方面則在于檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督與被監(jiān)督機(jī)關(guān)自身的執(zhí)法監(jiān)督銜接不緊密，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督意見對(duì)被監(jiān)督機(jī)關(guān)承辦部門以及承辦人產(chǎn)生不了實(shí)際影響。加之被糾錯(cuò)者對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督存在抵觸情緒，往往對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督意見的整改落實(shí)敷衍了事，甚至存在對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門隱瞞的情況，導(dǎo)致被監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督無從了解其執(zhí)法錯(cuò)誤情況，從而無法督促相關(guān)部門整改，造成檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督效果不理想的局面。

二、提升訴訟監(jiān)督水平的開封實(shí)踐

1.強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，樹立正確監(jiān)督理念。黨的十八大以來，中央對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作高度重視，對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能、保障法律實(shí)施提出了更高要求。檢察干警特別是業(yè)務(wù)部門的干警必須強(qiáng)化法律監(jiān)督意識(shí)，樹立依法、準(zhǔn)確、及時(shí)、有效監(jiān)督的理念，徹底改變以前重辦案、輕監(jiān)督，重配合、輕監(jiān)督，重實(shí)體、輕程序，重刑輕民以及不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督或者濫用監(jiān)督權(quán)的錯(cuò)誤做法。實(shí)踐證明，沒有觀念上的真正轉(zhuǎn)變，訴訟監(jiān)督工作就難有實(shí)質(zhì)性的突破。近年來，開封市人民檢察院把轉(zhuǎn)變觀念作為重要突破口，堅(jiān)持不懈強(qiáng)化干警監(jiān)督意識(shí)：通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)強(qiáng)化素能，2015年組織培訓(xùn)班21期，每次培訓(xùn)都把訴訟監(jiān)督作為重要內(nèi)容；通過修訂考評(píng)辦法明確導(dǎo)向，適當(dāng)增加訴訟監(jiān)督分值；通過定期講評(píng)強(qiáng)化責(zé)任，堅(jiān)持雙月業(yè)務(wù)促進(jìn)會(huì)進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，以典型示范推進(jìn)工作，以工作講評(píng)促進(jìn)觀念轉(zhuǎn)變；通過案例評(píng)選提高認(rèn)識(shí)，連續(xù)兩年評(píng)選優(yōu)秀監(jiān)督案例10起，逐案剖析，起到示范引領(lǐng)作用。

2.暢通監(jiān)督渠道，拓展訴訟監(jiān)督線索來源。一是依托信息化手段，結(jié)合兩法銜接平臺(tái)發(fā)現(xiàn)問題。2015年開封市人民檢察院投入專項(xiàng)資金健全完善“兩法銜接”平臺(tái)，接入全市100多家行政執(zhí)法單位并與省院互聯(lián)互通，堅(jiān)持做到案件信息與相關(guān)材料同步審查。去年通過平臺(tái)監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件27件28人，同比增長(zhǎng)10個(gè)百分點(diǎn)。二是結(jié)合信訪申訴工作尋找案源。在深入推進(jìn)“一單式”工作法基礎(chǔ)上，探索律師代理信訪案件模式，發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的監(jiān)督線索依法導(dǎo)入訴訟監(jiān)督程序。此外，對(duì)一些重點(diǎn)案件特別是阻力較大的案件掛牌督辦、異地交辦，跨區(qū)域調(diào)配辦案力量，在規(guī)范中保持跟蹤力度，在跟蹤中保持規(guī)范有序。三是結(jié)合案件質(zhì)量評(píng)查反向?qū)徱暋Ｃ磕杲M織案件質(zhì)量評(píng)查，在評(píng)查法律文書、卷宗材料和辦案程序的基礎(chǔ)上，注重發(fā)現(xiàn)事實(shí)認(rèn)定及法律適用方面的問題外，并推動(dòng)評(píng)查工作由傳統(tǒng)程序性評(píng)查向?qū)嶓w性評(píng)查深入。四是堅(jiān)持實(shí)體監(jiān)督與程序監(jiān)督并重。一方面改變傳統(tǒng)的“重刑輕民”觀念，全面履行刑事、民事、行政抗訴職能，既抗訴實(shí)體錯(cuò)誤，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)立案等程序關(guān)鍵點(diǎn)的監(jiān)督，糾正該立案不立案、不該立案而立案等不當(dāng)行為。另一方面，積極適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革，嚴(yán)格執(zhí)行中央政法各單位聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》，在檢察環(huán)節(jié)嚴(yán)格審查，排除非法證據(jù)。同時(shí)加大對(duì)刑訊逼供、暴力取證等違法行為的查處力度。五是堅(jiān)持個(gè)案監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合。依托兩法銜接平臺(tái)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的情節(jié)較輕的個(gè)案，向被監(jiān)督機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書等法律文書進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)嚴(yán)重違法的個(gè)案，及時(shí)啟動(dòng)立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督程序進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，突出監(jiān)督重點(diǎn)，開展專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)。

3.建立長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督效果。一是嚴(yán)格啟動(dòng)程序，明確監(jiān)督規(guī)程。針對(duì)基層院存在的監(jiān)督隨意性等問題，嚴(yán)格審查備案制度。對(duì)基層院立案監(jiān)督、追捕、追訴或者提請(qǐng)抗訴的案件，全部納入市院審查把關(guān)范圍，從源頭上解決監(jiān)督隨意性問題，增強(qiáng)監(jiān)督剛性和效果。二是要加強(qiáng)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的溝通，形成共識(shí)。建立與法院承辦人、部門負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)三級(jí)溝通機(jī)制，層層對(duì)接協(xié)商，推動(dòng)形成監(jiān)督共識(shí)。與市中級(jí)人民法院協(xié)商建立案件承辦人列席法院審委會(huì)制度，所有抗訴案件，分管副檢察長(zhǎng)、案件承辦人均要列席審委會(huì)會(huì)議。同時(shí)注重建立訴訟監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，以加強(qiáng)監(jiān)督的規(guī)范性。與市中級(jí)人民法院會(huì)簽《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件認(rèn)定自首立功適用緩免刑問題會(huì)議紀(jì)要》，制定《開封市檢察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)管場(chǎng)所檢察室規(guī)范化等級(jí)動(dòng)態(tài)管理辦法》、與市公安局、國(guó)土局等11家單位聯(lián)合會(huì)簽了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的意見》等一些列規(guī)范性文件，確保訴訟監(jiān)督效果。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)訴訟監(jiān)督工作的思考

1.進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)偵查機(jī)關(guān)的的引導(dǎo)與規(guī)制，對(duì)刑事訴訟進(jìn)程進(jìn)行全面監(jiān)督。結(jié)合以審判為中心的訴訟制度改革，依托兩法銜接平臺(tái)和檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)及時(shí)掌握發(fā)案、立案、破案材料，不立案材料，適用延期拘留，捕后改變強(qiáng)制措施，非訴訟處理情況等；建立起當(dāng)事人對(duì)偵查活動(dòng)中采取的違法強(qiáng)制性措施向檢察機(jī)關(guān)申訴、控告、舉報(bào)的具體途徑；以非法證據(jù)排除為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)違法取證行為的監(jiān)督。

2.加強(qiáng)新增監(jiān)督職能履行。三大訴訟法的修改賦予了檢察機(jī)關(guān)許多新的職能。要積極推進(jìn)與刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)減刑假釋網(wǎng)上協(xié)同辦案平臺(tái)建設(shè)，會(huì)同有關(guān)部門部署開展判處實(shí)刑罪犯未執(zhí)行刑罰專項(xiàng)檢察，完善社區(qū)服刑罪犯脫管漏管虛管的發(fā)現(xiàn)、糾正和責(zé)任追究機(jī)制。

3.健全協(xié)調(diào)配合機(jī)制。要改變目前訴訟信息溝通不暢的現(xiàn)狀，對(duì)立案、偵查、審判、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)等重要信息，依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件，實(shí)現(xiàn)信息共享；建立溝通協(xié)調(diào)和結(jié)果反饋制度。各環(huán)節(jié)之間及時(shí)通報(bào)訴訟監(jiān)督中遇到的重要情況和苗頭性、傾向性問題，以統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，消除分歧；對(duì)案件辦理中發(fā)現(xiàn)的訴訟監(jiān)督線索處置情況，及時(shí)進(jìn)行反饋。此外，可依托職務(wù)犯罪偵查權(quán)，強(qiáng)化自偵與偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所、民行、控申等部門之間的協(xié)調(diào)配合，在明確各自職責(zé)、實(shí)現(xiàn)“無縫對(duì)接”的同時(shí)，開展訴訟監(jiān)督與發(fā)現(xiàn)、移送職務(wù)犯罪線索銜接工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)訴訟全過程的監(jiān)督。

*河南省開封市人民檢察院檢察長(zhǎng)［475000］