完善行政訴訟，筑牢法治政府的基石

應(yīng)松年

中國(guó)政法大學(xué)終身教授中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)

卷首語

完善行政訴訟，筑牢法治政府的基石

應(yīng)松年

中國(guó)政法大學(xué)終身教授中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)

一

行政訴訟，又稱行政救濟(jì)或司法審查。行政訴訟是司法三大訴訟之一，其特點(diǎn)是解決行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織等相對(duì)人之間的行政爭(zhēng)議。被告恒定為行政機(jī)關(guān)，原告是認(rèn)為自己權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害的一方。因此，行政訴訟具有通過司法保護(hù)相對(duì)人權(quán)利的性質(zhì)，此謂行政救濟(jì)。為此，司法機(jī)關(guān)必須對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查，如發(fā)現(xiàn)其違法，侵害相對(duì)人權(quán)利，就要判決敗訴，因此又稱為司法審查。

1990年10月1日起施行《行政訴訟法》，是我國(guó)依法行政的第一塊里程碑；第1條立法宗旨就明確寫上：保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。由于這種保護(hù)和監(jiān)督是廣大人民通過切身感受來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，其監(jiān)督的廣度和深度都必然高于其他的行政監(jiān)督；因而行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的促進(jìn)作用是十分明顯和巨大的。1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》和1995年政府工作報(bào)告，都提出各級(jí)政府必須依法行政、依法辦事的要求。此后，依法行政在我國(guó)迅速發(fā)展。根據(jù)我國(guó)具體情況，為完善行政法治，許多重要的法律法規(guī)逐步制定實(shí)施，行政執(zhí)法全面展開，作為理論研究的行政法學(xué)也蓬勃興起。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出了建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)，并明確了建設(shè)法治政府的基本要求。2014年，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確要求，要在2020年基本建成法治政府，再次提出了建成法治政府的幾項(xiàng)主要措施。依法行政在我國(guó)的高速發(fā)展，是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展相一致的，同時(shí)也體現(xiàn)了中央對(duì)建設(shè)法治政府的高度自覺。這在世界上幾無先例。有趣的是，雖然世界各國(guó)行政法治的體制和形式差別很大，但有一個(gè)共同點(diǎn)，即都是從建立行政訴訟制度開始。典型如被稱為“行政法母國(guó)”的法國(guó)，其行政法的許多原則和理論，都從行政法院的判決中總結(jié)和衍生所得。正因此，行政法和行政訴訟是緊密聯(lián)系的、不可分割的一門學(xué)科，不像刑法和刑事訴訟法或民法和民事訴訟法可以各自獨(dú)立門戶。

二

中國(guó)行政訴訟制度充分研究、吸收各國(guó)行政訴訟的共性，根據(jù)本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)構(gòu)建。從法院審理行政案件的體制方面看，大陸法系國(guó)家一般設(shè)行政法院，不過有的是作為普通法院內(nèi)的專業(yè)法院，如德國(guó)；有的是在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立行政法院，但其裁判活動(dòng)是完全獨(dú)立的，如法國(guó)。

英美法系國(guó)家則將行政裁判納入普通法院，與民事審判放在一起，不單獨(dú)列出。當(dāng)然，他們?cè)趯徖頃r(shí)是按照行政審判的特點(diǎn)進(jìn)行的。我國(guó)行政審判不是在行政系統(tǒng)內(nèi)，而是放在普通法院；但又獨(dú)設(shè)行政庭，而不是民行不分或設(shè)行政法院。將大陸法系和英美法系兩大行政訴訟的特點(diǎn)交融在一起，吸收各自的優(yōu)點(diǎn)，這當(dāng)時(shí)在世界上獨(dú)具特色。

我國(guó)法律中《行政訴訟法》第一次明確提出了合法行政行為的三大標(biāo)準(zhǔn)，即證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。前兩者即“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，這與其他性質(zhì)案件的審理判決原則一致。但《行政訴訟法》又加上了“符合法定程序”，這一點(diǎn)完全是行政訴訟的特殊內(nèi)容。行政訴訟要審查行政行為是否違法，不僅要實(shí)體合法，還要程序合法。行政程序在行政法中具有特別的內(nèi)容和地位，是行政機(jī)關(guān)作出實(shí)體決定和實(shí)施決定的程序；程序不僅要保障實(shí)施決定的正確落實(shí)，而且要保障實(shí)體決定能正確作出。因此，可以說，“法治，就是程序之治”。我國(guó)長(zhǎng)期來一直是重實(shí)體、輕程序的國(guó)家，程序觀念淡薄，程序立法缺乏?！缎姓V訟法》把符合法定程序規(guī)定為行政行為的三大合法條件之一，確實(shí)極具遠(yuǎn)見。自此以后，程序觀念逐步提高，法律中有關(guān)程序的規(guī)定迅速增加。黨的十七大、十八大都提出，健全組織法制和程序規(guī)則，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。十八屆四中全會(huì)又明確提出，“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”，并單獨(dú)提出“健全依法決策機(jī)制”和“全面推進(jìn)政務(wù)公開”兩大程序建設(shè)。應(yīng)該說，完善行政組織法律制度和行政程序法律制度，至今仍是我們?cè)诮ㄔO(shè)法治政府進(jìn)程中必須努力加強(qiáng)的。

《行政訴訟法》進(jìn)一步明確了我國(guó)行政法上獨(dú)具特色的行政強(qiáng)制執(zhí)行體制：既不采用由作出決定的行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，也不采用全部向法院起訴由其決定強(qiáng)制執(zhí)行，而是在“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”。實(shí)務(wù)上稱之為“非訴強(qiáng)制執(zhí)行”。這就是說，我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為常態(tài)，以行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行為例外。也就是說，行政強(qiáng)制執(zhí)行大部分都要經(jīng)過法院的審查。法律上雖未明確是實(shí)質(zhì)審還是形式審，但從設(shè)置這一制度的本意就可看出，應(yīng)該是實(shí)質(zhì)審。由于行政強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)相對(duì)人一方權(quán)利的影響一般比較嚴(yán)重，因此由法院審查一下是有好處的，避免出錯(cuò)。而且，《行政訴訟法》規(guī)定的是“申請(qǐng)”，而不是起訴；程序上比較簡(jiǎn)明迅速，以提高效率?！缎姓?qiáng)制法》也采用了這一制度。不過有一點(diǎn)沒有明確，即法院裁定可以強(qiáng)制執(zhí)行，具體的執(zhí)行者是法院還是仍交由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行？按照裁執(zhí)分離的原則，似應(yīng)以交行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)行為好，法院可以監(jiān)督。

《行政訴訟法》設(shè)置復(fù)議制度，與美國(guó)的行政爭(zhēng)議必須經(jīng)復(fù)議，不服再提起訴訟不同：可以先經(jīng)復(fù)議，不服再提起訴訟；也可以不經(jīng)復(fù)議，直接向法院提起行政訴訟。法律規(guī)定必須復(fù)議前置的，從其規(guī)定。同時(shí)，由于當(dāng)時(shí)國(guó)家賠償制度尚未建立，《行政訴訟法》還單設(shè)了“侵權(quán)賠償責(zé)任”一章，對(duì)行政賠償作原則規(guī)定。隨后，規(guī)定行政復(fù)議的條例和法律、規(guī)定國(guó)家賠償?shù)姆上嗬^出臺(tái)，行政救濟(jì)制度立法全面完成。

舉證責(zé)任是行政訴訟中帶有關(guān)鍵性的制度。2014年新《行政訴訟法》第34條第1款規(guī)定：“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！痹谌笤V訟中，民事、刑事、行政訴訟的舉證責(zé)任各不相同。民事訴訟是誰主張誰舉證，舉證責(zé)任平等。以民事訴訟舉證責(zé)任作為基礎(chǔ)，刑事訴訟的舉證責(zé)任一般由公訴方即原告承擔(dān)。行政訴訟則相反，因?yàn)楸辉V行政行為是被告即行政機(jī)關(guān)作出的，被告有什么證據(jù)和法律依據(jù)作出該行政行為，舉證責(zé)任當(dāng)然應(yīng)由被告承擔(dān)。不過，舉證責(zé)任是一個(gè)復(fù)雜的問題，有許多特殊或例外情況，如近年來討論的行政合同問題。但總的規(guī)則應(yīng)如上述。

三

經(jīng)過二十多年的行政訴訟實(shí)踐，也由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和法制環(huán)境的發(fā)展，對(duì)原《行政訴訟法》中存在的問題和不足，都有了相當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)。同時(shí)，人民法院通過司法解釋和案例分析對(duì)司法實(shí)踐的不斷總結(jié)，也對(duì)行政訴訟中存在的問題和解決途徑作出了很大的貢獻(xiàn)。

（一）關(guān)于解決行政爭(zhēng)議

行政訴訟是解決行政爭(zhēng)議的，而爭(zhēng)議和糾紛得到順利解決，才能構(gòu)建和諧社會(huì)。社會(huì)和諧穩(wěn)定是小康社會(huì)必要條件之一，而社會(huì)矛盾能否順利解決，只能依靠法治之途。依靠法治才能公正，公正才能使矛盾得到順利和比較徹底的解決。依靠人治，矛盾只會(huì)越解決越多，這已為我國(guó)近年來的實(shí)踐所充分證明。社會(huì)矛盾中，最容易擴(kuò)大或激化的矛盾之一是行政爭(zhēng)議。因此，健全行政爭(zhēng)議的解決機(jī)制，包括行政訴訟、行政復(fù)議以及基層解決行政爭(zhēng)議的機(jī)制，是建立法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)最重要的內(nèi)容之一。因此，我們必須十分重視和完善行政訴訟、行政復(fù)議和基層行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的法制建設(shè)，使得行政爭(zhēng)議通過這三層把關(guān)從而被完全化解。行政訴訟是最后一道關(guān)口，應(yīng)該成為公正的權(quán)威。為此，必須把解決行政爭(zhēng)議作為行政訴訟的目的之一，化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定、和諧。在解決爭(zhēng)議中保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利，監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。這是修改后《行政訴訟法》的亮點(diǎn)之一。

（二）關(guān)于治理體系現(xiàn)代化

十八屆三中全會(huì)提出要促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，治理體系就是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。就行政訴訟而言，政府是行政主體，也就是訴訟的被告。由于原《行政訴訟法》制定時(shí)還有一些社會(huì)組織和公眾也在行使行政權(quán)力，有些有法律法規(guī)授權(quán)，有些則是行政機(jī)關(guān)自己授權(quán)，比較亂。對(duì)此，必須加以規(guī)范。新《行政訴訟法》規(guī)定，有法律法規(guī)授權(quán)的，可以視為行政主體，當(dāng)被告；沒有法律法規(guī)授權(quán)，而由行政機(jī)關(guān)自行委托的，一律稱為行政機(jī)關(guān)委托，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，只能由委托的機(jī)關(guān)當(dāng)被告，承擔(dān)責(zé)任。經(jīng)此梳理，非行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的情況大為改善。在治理體系語境下，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的社會(huì)治理方式。社會(huì)協(xié)同與公眾參與，應(yīng)如何處理？在當(dāng)前情況下，似仍為法律法規(guī)授權(quán)下可成為行政主體、擔(dān)當(dāng)被告為妥。但需適當(dāng)擴(kuò)大授權(quán)的范圍，為此，新《行政訴訟法》加上“規(guī)章”，成為“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”，從而加速?gòu)墓芾硐蛑卫矸绞降霓D(zhuǎn)化。

（三）關(guān)于立案

行政訴訟的立案，一直比較困難。原因有二：一是受當(dāng)時(shí)法制環(huán)境的限制，原《行政訴訟法》在受案范圍上采取了肯定與否定列舉的辦法，哪些案件可以受理，哪些不能受理，一一列舉。這就使對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)只以列舉的為限，不能做到無漏洞保護(hù)。同時(shí)，由于受案類型是列舉式的，有些法院就以不在列舉范圍為由拒絕受理。二是當(dāng)時(shí)在立案時(shí)，采用立案審查制，立案法院如不想受理可以托詞拒絕受理。全國(guó)有多少案件沒有受理，因沒有登記，無法知道主要是哪些案件被拒絕。2014年修改后的新《行政訴訟法》中，雖然受案范圍仍采用列舉制，但范圍大為擴(kuò)大；同時(shí)，把立案審查制改為立案登記制。因此，法院立案數(shù)量急劇增加，開闊了公民提起行政訴訟之途。

（四）關(guān)于管轄

管轄?wèi)?yīng)該說是2014年修法中變動(dòng)較大的內(nèi)容之一，因?yàn)閺奈覈?guó)的實(shí)際情況看，管轄是涉及公正司法的大事。此前，為了避開行政干預(yù)，通過司法解釋曾實(shí)行異地管轄和提級(jí)管轄。新法作了兩條重要修改：一是，中級(jí)人民法院管轄“對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件”，這在減少地方干預(yù)、增加司法公信力方面起了很好的作用。二是，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，各級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄的行政案件。如北京設(shè)立了第四中級(jí)人民法院，上海設(shè)立了第三中級(jí)人民法院。有關(guān)這方面的改革目前尚在進(jìn)行之中。

（五）完善行政訴訟程序

由于原維系訴訟法穩(wěn)定的訴訟程序比較簡(jiǎn)單，2014年修法在最高人民法院總結(jié)有關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新《行政訴訟法》又作了若干修改，如延長(zhǎng)審理期限、增加簡(jiǎn)易程序、規(guī)定上訴審也以開庭審理為原則、增加完善判決形式、改不適用調(diào)解為裁量案件可以調(diào)解的原則、完善民事和行政交叉案件的處理機(jī)制等。這些在實(shí)踐中曾使人們困惑的制度，得到了一定程度的解決。

（六）加強(qiáng)司法審查力度

2014年修法明顯加強(qiáng)了司法審查的力度。如建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，規(guī)范性文件附帶審查制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法院判決不僅可以罰款，還可以公告甚至拘留等這些修改，有利于進(jìn)一步發(fā)揮行政訴訟制度的功能。

新《行政訴訟法》實(shí)施一年有余，《中國(guó)法律評(píng)論》編輯部組織專題文章，包括一周年回顧與展望，以及典型行政訴訟案例評(píng)析，并囑我撰寫卷首語。新《行政訴訟法》成績(jī)是顯著的，在保護(hù)公民權(quán)利、推進(jìn)法治政府建設(shè)方面發(fā)揮了更強(qiáng)的作用。但是，還存在需要進(jìn)一步完善的方面，如受案范圍還做不到無漏洞保護(hù)；獨(dú)立公正審判、完全排除外來干擾問題；行政訴訟與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，特別是社會(huì)協(xié)同、公眾參與的關(guān)系問題；行政公益訴訟問題；行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系問題，等等。應(yīng)該說，2014年修法仍帶有一定的階段性，需要我們繼續(xù)努力；在實(shí)施好新《行政訴訟法》的同時(shí)，進(jìn)一步總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)國(guó)家法治環(huán)境更加完善與建設(shè)法治中國(guó)同步推進(jìn)行政訴訟制度更加完善！