關(guān)于推進濟南市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考

李善坤

關(guān)于推進濟南市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考

李善坤

新型城鎮(zhèn)化成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的核心引擎，推進就地城鎮(zhèn)化成為濟南市重要選擇。當(dāng)前，濟南市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題是：中心城帶狀發(fā)展矛盾日益凸顯，行政區(qū)劃存在很大弊端，縣域經(jīng)濟薄弱和小城鎮(zhèn)落后成為最大短板，南部山區(qū)脆弱資源保護尚未破題，城鄉(xiāng)國土治理和環(huán)境面貌嚴(yán)重影響省會形象。針對以上問題，建議：優(yōu)化中心城區(qū)空間布局，克服帶狀發(fā)展弊端；注重區(qū)域協(xié)同發(fā)展，補齊縣域經(jīng)濟短板；統(tǒng)籌南部山區(qū)發(fā)展，強化南部山區(qū)生態(tài)保護；構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的綠地空間景觀系統(tǒng)，改變城鄉(xiāng)環(huán)境面貌；用改革的辦法解決發(fā)展中的問題。

濟南市；新型城鎮(zhèn)化；思考

新型城鎮(zhèn)化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是現(xiàn)代化進程中不可逾越的發(fā)展階段。黨的“十八大”以后，新型城鎮(zhèn)化上升為國家戰(zhàn)略，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展成為當(dāng)前最大的內(nèi)需。當(dāng)前，濟南市已進入全面建成小康社會的決定性階段，經(jīng)濟社會發(fā)展正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要時期，也處于進一步優(yōu)化城市區(qū)域發(fā)展布局和推進省會城市群經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的歷史機遇期。要實現(xiàn)“打造四個中心、建設(shè)現(xiàn)代泉城”的中心任務(wù)目標(biāo)，必須科學(xué)認(rèn)識濟南市城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程、階段特點和面臨的突出問題，緊緊把握城鎮(zhèn)化蘊含的巨大機遇，貫徹“創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展”的理念，找準(zhǔn)工作切入點，積極探索具有濟南特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

一、濟南市城鎮(zhèn)化進入政府主導(dǎo)、速度與質(zhì)量并重的理性發(fā)展新時期

從全國來講，城鎮(zhèn)化為推動經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了巨大的紅利，也必將成為各地經(jīng)濟增長的新引擎。但就各地的實際情況來說，千差萬別，各有機遇和挑戰(zhàn)。各地的城鎮(zhèn)化路子怎么走，應(yīng)由各地自己摸索，決不能搞一刀切。在這個全國城鎮(zhèn)化的大背景下，作為省會城市的濟南，也主動、也被動地走過了幾十年，有經(jīng)驗也有困惑。

根據(jù)濟南市經(jīng)濟社會發(fā)展歷史特點，我們把濟南城鎮(zhèn)化發(fā)展劃分為四個階段。一是新中國成立初期，政府提出把工作重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，城市工業(yè)迅速發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力進城就業(yè)，城市人口增加。至1956年，非農(nóng)業(yè)人口由1949年的57.2萬人增加到76.2萬人。二是“大躍進”和文化大革命時期。在經(jīng)濟上冒進，違反發(fā)展規(guī)律推動大煉鋼鐵，盲目上馬大量工業(yè)項目，浪費嚴(yán)重，國民經(jīng)濟一度出現(xiàn)停滯甚至倒退；在政治上，強調(diào)政治掛帥，城市職工下放，大量城市青年“上山下鄉(xiāng)”，再加上三年自然災(zāi)害，城市人口一度大量減少。這一時期城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)大起大落現(xiàn)象，城市人口由1959年94.5萬人，減至1962年的85.8萬人；文革10年間，全市非農(nóng)業(yè)人口由89萬增加到96.6萬，凈增了7.6萬，占總?cè)丝诘谋壤齾s由24.8%減少到21.86%。三是改革開放以來的30年，城鎮(zhèn)化發(fā)展快速穩(wěn)步增長時期。工業(yè)高速發(fā)展，服務(wù)業(yè)迅速騰飛。農(nóng)民從土地上漸漸解放出來，農(nóng)村大量剩余勞動力出現(xiàn)，農(nóng)村人口進城成為必然。政府對外來人口的進入的門檻逐步放開，城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)入快速發(fā)展階段。尤其進入2000年后，隨著“東拓、西進、南控、北跨、中疏”的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略的實施，城區(qū)擴張速度明顯加快。這個時期，濟南市城市競爭力、經(jīng)濟實力和吸引力大幅提高，城鎮(zhèn)人口規(guī)模由改革開放初不足100萬，到2009年達到425.6萬，城鎮(zhèn)化率由1977年的21.96%，到2009年提高到63.73%；城市建成區(qū)面積由85平方公里擴展到336平方公里。四是“十二五”以來，開始進入新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)的新時期。2009年10月山東省委省政府下發(fā)《關(guān)于大力推進新型城鎮(zhèn)化的意見》，2010年1月濟南市委市政府出臺貫徹落實意見，調(diào)整發(fā)展方式。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議確定了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的六大任務(wù)。2014年3月《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》發(fā)布，同年10月《山東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》發(fā)布。2016年4月11日，《濟南市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2015-2020年）》在濟南市政府網(wǎng)站上公開征求意見，明確了濟南市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，提出了推進人口市民化、優(yōu)化空間布局、提高城鎮(zhèn)化管理水平等一系列目標(biāo)任務(wù)和改革措施，提出了推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的行動計劃。這是指導(dǎo)全市城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。

“十三五”規(guī)劃綱要，圍繞“打造四個中心、建設(shè)現(xiàn)代泉城”的中心任務(wù)，提出了堅持創(chuàng)新聚焦、協(xié)調(diào)融合、綠色低碳、改革開放、共建共享的發(fā)展要求和具體規(guī)劃計劃，標(biāo)志著濟南市新型城鎮(zhèn)化開始進入由政府主導(dǎo)、速度與質(zhì)量并重的理性發(fā)展的新的歷史時期。

二、科學(xué)把握新時期城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點

（一）新型城鎮(zhèn)化成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的核心引擎

據(jù)統(tǒng)計，2014年底，全市常住人口706.7萬人，城鎮(zhèn)總?cè)丝?69.3萬人，城鎮(zhèn)化率達到66.4%，高于全省11.4個百分點；全市戶籍總?cè)丝?21.6萬人（其中城鎮(zhèn)戶籍人口383.4萬人）。2014年測定濟南市城鎮(zhèn)化質(zhì)量指數(shù)在全省設(shè)區(qū)城市中排名第五，其中人口集聚指數(shù)排名第一、社會發(fā)展指數(shù)和生活改善指數(shù)排名第二，經(jīng)濟高效指數(shù)排名第五。城鎮(zhèn)化不僅推動了基礎(chǔ)設(shè)施、住宅、耐用消費品的需求，也推動了對教育、文化、社會服務(wù)等的需求。城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平持續(xù)提高，城鎮(zhèn)消費群體不斷擴大、消費結(jié)構(gòu)不斷升級、消費潛力不斷釋放，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅建設(shè)等投資需求進一步加大。城鎮(zhèn)要素集聚和城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，勞動生產(chǎn)率和資源利用效率進一步提高，創(chuàng)新能力進一步增強，會進一步促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。新型城鎮(zhèn)化帶動的消費需求和創(chuàng)新需求，是拉動濟南經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力。

（二）城鎮(zhèn)體系不斷完善，推進就地城鎮(zhèn)化成為重要選擇

從行政區(qū)劃情況和城鎮(zhèn)等級上看，全市轄六區(qū)一市三縣90個街道辦事處、51個鎮(zhèn)和2個鄉(xiāng)。其中，中心城常住人口達370萬，章丘城區(qū)人口規(guī)模達40萬，平陰、濟陽、商河3個縣城城區(qū)人口達10萬～13萬，鎮(zhèn)區(qū)3萬～5萬人的小城鎮(zhèn)2個，鎮(zhèn)區(qū)1 萬-3萬人的小城鎮(zhèn)25個，鎮(zhèn)區(qū)0.5萬-1萬人的小城鎮(zhèn)18個，鎮(zhèn)區(qū)小于0.5萬人的小城鎮(zhèn)6個。分工明確、層級清晰的城鎮(zhèn)體系已經(jīng)形成。但中心城輻射帶動力不強，縣級城市（小城市）承載能力偏弱和小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，成為濟南市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的短板。以問題為導(dǎo)向，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揚優(yōu)勢，補齊短板，創(chuàng)新驅(qū)動和聚焦力量解決核心問題，成為新時期必須選擇的重要發(fā)展方針。

近年來，濟南市重點推進縣域經(jīng)濟發(fā)展和示范鎮(zhèn)建設(shè)，大力實施省“雙百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動”，重點培育壯大刁鎮(zhèn)、玉皇廟、崔寨、孔村、西營、萬德、歸德、相公莊、孝直、孫耿、賈莊11個省級示范鎮(zhèn)和柳埠、安城、五峰山3個市級示范鎮(zhèn)，形成一定的特色個性；有條件的鎮(zhèn)、村在推動土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時，推進遷村并點，按照城市社區(qū)的配套要求，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，大大改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，得到廣大農(nóng)村居民的認(rèn)可。根據(jù)濟南市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，下一步將按照堅持政府引導(dǎo)、規(guī)劃先行、群眾自愿、社會參與的原則，強化產(chǎn)業(yè)支撐，完善基礎(chǔ)設(shè)施，延伸公共服務(wù)，創(chuàng)新管理體制，著力建設(shè)布局合理、環(huán)境優(yōu)美、功能完善、服務(wù)便捷、管理高效的農(nóng)村新型社區(qū)。到2020年，全市將完成400個左右農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃建設(shè)。這說明推進就地城鎮(zhèn)化，已成為重要選擇。

（三）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局初步形成

根據(jù)測算，濟南市人口集聚指數(shù)達到94.90，城鎮(zhèn)化質(zhì)量指數(shù)59.08，城鄉(xiāng)一體指數(shù)達到25.32。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，濟南市在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施一體化發(fā)展方面進行了大量的實踐和探索，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施水平不斷提高，城市功能不斷完善。截至2014年底，市區(qū)公交擁有量折合6346標(biāo)臺，城市人口公共供水普及率達到98.5%，城市用氣普及率達到96.9%，城市綠化覆蓋率達到39.6%，人均公園綠地面積11.4平方米。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險全面推開，城市低保月人均標(biāo)準(zhǔn)提高到510元以上，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高到年人均不低于3000元，居住條件明顯改善。從全市經(jīng)濟社會發(fā)展和深化改革趨勢來看，國家和省、市著力推動基本公共服務(wù)均等化，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化創(chuàng)造了條件。全市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，城鄉(xiāng)一體的節(jié)能環(huán)保等新技術(shù)的突破應(yīng)用，信息化的快速推進，為推動城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展提供了有力支撐。戶籍、土地、就業(yè)、公共服務(wù)等綜合配套改革步伐不斷加快，逐步探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度、土地管理制度、就業(yè)管理制度、公共服務(wù)制度和行政管理制度，也為進一步創(chuàng)新體制機制，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展積累了有益經(jīng)驗。

三、推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的突出問題分析

（一）中心城帶狀發(fā)展矛盾日益凸顯

長期以來，濟南發(fā)展空間為黃河所困?！笆濉逼陂g“東拓、西進”戰(zhàn)略的實施，濟南市打破了“圍著老城打轉(zhuǎn)”和“攤大餅式”的發(fā)展路子，迅速推動“兩翼展開”和新區(qū)崛起，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和大量市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)給城市發(fā)展帶來生機。但也同時導(dǎo)致中心城區(qū)整體格局呈帶狀在東西方向“越拉越長”，交通擁堵、開發(fā)空間狹窄、大氣污染嚴(yán)重、公共服務(wù)供給不足的壓力越來越大；下一步，章丘劃區(qū)后，“長帶”更長，城區(qū)之間的關(guān)系就顯得更為復(fù)雜。另一方面，許多開發(fā)項目向南部山區(qū)長驅(qū)直入，實施“南控”和南部山區(qū)生態(tài)保護面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，使城市公共資源合理利用以及產(chǎn)業(yè)布局等問題日益凸顯。城市發(fā)展空間小且結(jié)構(gòu)不合理，弱化了濟南市的城市功能，也導(dǎo)致經(jīng)濟建設(shè)投資規(guī)模長期偏小，工業(yè)經(jīng)濟規(guī)模不能有效的擴張，制約了城市對資本和人口的集聚能力，也為實施聚焦發(fā)展戰(zhàn)略“打造四個中心、建設(shè)現(xiàn)代泉城”目標(biāo)的實現(xiàn)，形成嚴(yán)重的制約。

（二）行政區(qū)劃存在很大弊端

作為省會城市，行政區(qū)劃存在很大弊端。一是市域發(fā)展空間問題。齊河、禹城距離中心城區(qū)較近，尤其是齊河，距離不足30km，接受中心城區(qū)輻射直接，與中心城互補性強。濟南市要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，需要將主城區(qū)的大部分傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)外遷、向基礎(chǔ)較好的近郊衛(wèi)星城擴散。齊河、禹城既不在主導(dǎo)風(fēng)向，又分擔(dān)了主城區(qū)部分交通樞紐功能，鐵路、高速公路、國道、省道俱全，水、煤資源豐富，應(yīng)是外遷企業(yè)的首選地。其次，將齊河與濟南市主城區(qū)聯(lián)系起來，使其成為濟南市城鎮(zhèn)體系的重要有機組成部分，有利于濟南都市中心區(qū)的發(fā)展，有利于為齊河自身的發(fā)展注入活力，更有利于城鎮(zhèn)體系的優(yōu)化及發(fā)展空間的融合。二是主城區(qū)行政區(qū)劃問題。圍繞老城放射狀的行政區(qū)劃，造成各個市轄區(qū)在發(fā)展過程中，均由市中心向外“開花式”擴展，大家“有勁往一處使”，形成同構(gòu)模式。各區(qū)面積規(guī)模差異巨大，各區(qū)開發(fā)建設(shè)熱點區(qū)域不平衡，致使行政管理能量不能有效釋放。近年來“東拓西進”戰(zhàn)略的實施，東部新城、西部新區(qū)和濱河新區(qū)的建設(shè)，各區(qū)開始研究各自的發(fā)展重點和解決面臨的問題，行政區(qū)劃造成的矛盾和弊端似乎有所緩解，但爭奪市中心區(qū)資源，導(dǎo)致市中心區(qū)功能分割、交通擁堵，城鄉(xiāng)接合部環(huán)境問題仍然長期得不到解決。

（三）縣域經(jīng)濟薄弱和小城鎮(zhèn)落后成為最大短板

濟南市存在著嚴(yán)重的縣域經(jīng)濟發(fā)展短板現(xiàn)象。一是縣域經(jīng)濟總量薄弱。根據(jù)《2014山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展報告》，市域各縣（市）包括章丘市、平陰縣、濟陽縣和商河縣的經(jīng)濟總量加在一起，只占全市經(jīng)濟總量的25.26%。二是城鎮(zhèn)化發(fā)展水平差異較大。章丘市人口城鎮(zhèn)化率達到45.80%，平陰縣人口城鎮(zhèn)化率達到47.08%，而濟陽縣、商河縣分別只有23.18%、22.61%。由于受資源開發(fā)、交通和歷史等因素影響，表現(xiàn)出不均衡的發(fā)展態(tài)勢。三是小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，吸引投資就業(yè)不足。從近幾年新增基礎(chǔ)設(shè)施投資看，80%以上都集中在中心城和縣城，鄉(xiāng)鎮(zhèn)商業(yè)服務(wù)、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施比較缺乏。雖然近年來，中央和省、市均出臺政策，放開小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍限制，希望以此緩解大城市人口壓力，但是這些地方?jīng)]有多大的吸引力，無法吸納人口就業(yè)，也留不住人才。四是人、戶、房的三棲分離現(xiàn)象嚴(yán)重。進城務(wù)工人員，在中心城區(qū)購房安居仍然困難。他們游離在城鄉(xiāng)之間，即就業(yè)在大城市，這里就業(yè)機會多；買房在房價低廉的縣城或小城鎮(zhèn)，但在這里卻得不到充分就業(yè)；戶口仍然留在農(nóng)村或不愿遷出農(nóng)村，可以保留宅基地和承包地。人、戶、房的三棲分離，加重了人們生活負擔(dān)，也給社會管理增加了負擔(dān)。

（四）南部山區(qū)脆弱資源保護尚未破題

濟南南部山區(qū)是以水源補給、資源保育、綠色農(nóng)業(yè)、旅游休閑為主導(dǎo)功能的重要生態(tài)保護區(qū)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)、風(fēng)景名勝和特色文化旅游區(qū)。市區(qū)地下水資源主要來自南部山區(qū)上千平方公里的補給區(qū)，南部山區(qū)水源的多少，直接關(guān)系到市區(qū)地下水位的高低。多年來，濟南市大專院校及國土、規(guī)劃建設(shè)和水利、環(huán)保、林業(yè)等部門為節(jié)水保泉在該區(qū)域進行了大量的試驗研究和相關(guān)的工程建設(shè)，在自然保護區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)，荒山綠化，小流域治理及水污染控制等方面取得了明顯成效，但尚存不足。一是隨著濟南市區(qū)不斷南擴，南部山區(qū)補給城市地下水的區(qū)域面積逐步減少，局部生態(tài)環(huán)境已經(jīng)造成了較大的破壞。二是南部山區(qū)被歷城區(qū)、市中區(qū)、長清區(qū)等多家分治，由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，無法統(tǒng)一規(guī)劃，應(yīng)發(fā)揮的效果無法實現(xiàn)，被視為“雞肋”，得不到足夠重視，致使南部山區(qū)保護不力、發(fā)展緩慢，長久以來未形成工作重點。

（五）城鄉(xiāng)國土治理和環(huán)境面貌嚴(yán)重影響省會形象

濟南作為東部沿海人口和經(jīng)濟大省的省會，其整體形象還不盡如人意。近年來，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市經(jīng)濟成為核心，農(nóng)村面臨逐步萎縮狀態(tài)，進入由農(nóng)村社會向城市社會快速轉(zhuǎn)型、提升的關(guān)鍵時期。但與之不適應(yīng)的是，城市外圍和郊區(qū)的鄉(xiāng)村，仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后、農(nóng)民收入偏低。其次，農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展較慢，農(nóng)村公共服務(wù)水平不高。第三，由于城鎮(zhèn)的蔓延、擴張，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的延伸和環(huán)境配套相對滯后，城鄉(xiāng)接合部和大量農(nóng)村地區(qū)的垃圾污水治理不力，建筑景觀混亂，大面積土地裸露，許多開山采石留下的破損山體還沒有得到有效治理，揚塵蔓延、水土流失、地表水污染等等，嚴(yán)重影響了民眾生活品質(zhì)，環(huán)境問題成為全面建成小康社會的重要障礙。

四、加快推進濟南市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議

（一）優(yōu)化中心城區(qū)空間布局，克服帶狀發(fā)展弊端

拓展城市發(fā)展空間，優(yōu)化和完善功能布局，對于實現(xiàn)“打造四個中心，建設(shè)現(xiàn)代泉城”中心任務(wù)，具有重要意義。一是努力推進濟南黃河新區(qū)建設(shè)。按照《濟南市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，圍繞拓展城市發(fā)展空間和加速黃河北地區(qū)崛起，促進黃河以“城中河”功能定位融入城市發(fā)展格局，變“跨河發(fā)展”為“攜河發(fā)展”，促進濟南市由“大明湖時代”向“黃河時代”邁進。深度開發(fā)利用黃河資源，實施新區(qū)帶動戰(zhàn)略，積極推動新區(qū)建設(shè)，必然成為未來五年的重中之重。實現(xiàn)這一目標(biāo)，建議立即啟動《濟南市總體規(guī)劃》新一輪的規(guī)劃修編和《濟南黃河新區(qū)總體規(guī)劃》的編研工作，積極爭取將齊河、禹城劃入濟南管理，把齊河城區(qū)納入“攜河發(fā)展”的研究范圍，把新區(qū)帶動戰(zhàn)略變?yōu)榭刹僮鞯木唧w行動。二是努力推動市域發(fā)展空間和市轄區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整。按照省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，積極穩(wěn)妥推進省會城市行政區(qū)劃調(diào)整，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，適時適度調(diào)整行政區(qū)規(guī)模和管理幅度，是非常必要的。建議，積極協(xié)調(diào)省調(diào)整擴大市域范圍，將齊河、禹城適時劃入濟南管轄，推動省會傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)順利實現(xiàn)梯度轉(zhuǎn)移；同時，圍繞“打造四個中心、建設(shè)現(xiàn)代泉城”中心任務(wù)的實施，整體優(yōu)化調(diào)整市轄區(qū)行政區(qū)劃，激活各區(qū)活力，進一步深化和完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)，創(chuàng)新社會治理，推動濟南由傳統(tǒng)的“單一中心”城市向“多中心”城市轉(zhuǎn)變。

（二）注重區(qū)域協(xié)同發(fā)展，補齊縣域經(jīng)濟短板

新型城鎮(zhèn)化是以實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為目的城鎮(zhèn)化道路選擇。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化的最大不同，就是二者的關(guān)注點和路徑選擇不同，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化更加注重城市自身的單極放大，新型城鎮(zhèn)化則更加注重區(qū)域的協(xié)同發(fā)展?？h城、小城鎮(zhèn)是承接中心城市輻射帶動、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的承接點和支撐點。建議，一是研究出臺更加有力的能夠持續(xù)推動縣域經(jīng)濟發(fā)展和小城鎮(zhèn)發(fā)展的五年規(guī)劃和政策措施，加強輸血，注入發(fā)展活力；二是順勢而為，在積極推動新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的同時，把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和鄉(xiāng)村觀光旅游服務(wù)結(jié)合起來，大力促進二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索推動“農(nóng)村新型社區(qū)+鄉(xiāng)村觀光旅游+民營經(jīng)濟發(fā)展”三位一體共同發(fā)展；三是加快改革，激活縣、鎮(zhèn)、村自身優(yōu)質(zhì)資源對于經(jīng)濟發(fā)展的綜合活力，下大力氣補齊縣域經(jīng)濟薄弱、城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、集聚能力差的短板，促進城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）統(tǒng)籌南部山區(qū)發(fā)展，強化南部山區(qū)生態(tài)保護

加強和保護南部山區(qū)生態(tài)環(huán)境，取決于它在濟南乃至全省生態(tài)中的重要功能。建議，一是整合南部山區(qū)資源，設(shè)立專門的行政管區(qū)，統(tǒng)籌南部山區(qū)的發(fā)展。使南部山區(qū)1200平方公里的土地，真正實現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)籌生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展和社會管理服務(wù)。二是加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，建立并逐步完善生態(tài)補償政策，強化“泉水涵養(yǎng)與生態(tài)保護”，讓南部山區(qū)居民“犧牲”得到補償。三是發(fā)展旅游休閑業(yè)，促進南部山區(qū)保護性開發(fā)，高起點規(guī)劃和招商，解決發(fā)展建設(shè)資金短缺與保護工作壓力大的難題。四是通過產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合交通發(fā)展規(guī)劃，從根本上破解南部山區(qū)60多萬人口的城鎮(zhèn)化發(fā)展難題，促進人口合理流動和全面小康。

（四）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的綠地空間景觀系統(tǒng)，改變城鄉(xiāng)環(huán)境面貌

去掉“土氣”，改善形象，美化城鄉(xiāng)景觀，既是維護濟南人的臉面，也是維護全省人民的臉面。建議，一是要加強規(guī)劃研究。從點、線、面三個結(jié)構(gòu)層次，構(gòu)建以中心城區(qū)為核心，建設(shè)覆蓋整個市域的城鄉(xiāng)一體的空間景觀綠地系統(tǒng)，大力推動全市城鄉(xiāng)環(huán)境綠化美化一體化建設(shè)，這是多快好省改善形象的好途徑。栽樹種草，花錢最少，見效最快。第一層次是以中心城區(qū)和縣城為中心，構(gòu)建城市綠化美化體系和綠道系統(tǒng)。結(jié)合城市公園綠地、居住區(qū)綠地、廣場綠地、街頭綠地、游園、單位附屬綠地和街道綠地的建設(shè)，借鑒先進城市綠化標(biāo)準(zhǔn)，改造現(xiàn)有綠地，規(guī)劃建設(shè)新綠地，提高城鎮(zhèn)綠地率和綠化覆蓋率，逐步實現(xiàn)城市綠化、美化和凈化的目標(biāo)。第二層次是以交通道路、河流、干渠為軸心，構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)景觀綠帶。在推動綠色通道建設(shè)的基礎(chǔ)上，加強土地整治，積極改造河流、干渠與公路兩側(cè)的荒地，大力推動小流域治理工程，規(guī)劃建設(shè)生態(tài)綠道，進一步提升通道綠化建設(shè)水平，充分發(fā)揮園林樹木不同季相和不同樹種的景觀效果，構(gòu)建景色怡人、具有良好層次感和對比度的林地生態(tài)走廊。第三層次是以生態(tài)防護斑塊建設(shè)打造城鎮(zhèn)“綠塊”。進一步完善城鄉(xiāng)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，充分發(fā)揮現(xiàn)有山地、林地、池塘、廢棄工業(yè)用地等，優(yōu)先建設(shè)休閑林地、休閑濕地，實施天然林資源保護工程、退耕還林工程、通道綠化工程、破損山體生態(tài)修復(fù)工程等，進一步增加森林植被覆蓋面積，重點營造南部山區(qū)生態(tài)保護發(fā)展區(qū)與北部黃河濕地保護區(qū)。二是用好PPP模式，引入社會資本。對重要河流、林地、濕地等資源，搞好規(guī)劃策劃和項目包裝，出臺優(yōu)惠政策，引入民智、民資。

（五）用改革的辦法解決發(fā)展中的問題

繼續(xù)積極深入地推動縣域城鎮(zhèn)化工作試點，注重以改革創(chuàng)新的思路，用市場的辦法、社會的力量，破解各類難題。一是要進一步完善征地拆遷制度。認(rèn)真梳理現(xiàn)有政策，統(tǒng)籌安排、分類處置，依法規(guī)范征地程序，耐心細致做好群眾工作，把政策講明白、把資金補到位，做好安置、就業(yè)和社會保障。二是集約高效利用土地，提高土地效益。加大村莊整合、宅基地復(fù)墾力度，用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，擴大土地儲備資源。三要多渠道籌措建設(shè)資金。城鎮(zhèn)化發(fā)展，僅靠政府財力遠遠不夠，必須開動腦筋，拓寬渠道，發(fā)揮財政資金引導(dǎo)和投融資平臺作用，吸引社會資金參與投資建設(shè)，形成政府、企業(yè)、個人多方參與的分擔(dān)機制。四要本著“就地轉(zhuǎn)化、就近轉(zhuǎn)移，全面放開縣（市）”的原則，積極有序推進戶籍制度改革。五要進一步完善城鄉(xiāng)居民社會保障體系，強化城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)，推進保障性安居工程建設(shè)，讓進城就業(yè)的人員在工資、社保、福利等方面實現(xiàn)平等待遇。加強社會治安，創(chuàng)新社會管理，營造和諧穩(wěn)定的環(huán)境。

推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，對于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，優(yōu)化空間和功能布局，促進農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，提高家庭收入水平，集約節(jié)約利用土地，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，以城帶鄉(xiāng)，實現(xiàn)各項城鎮(zhèn)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸和覆蓋，為實現(xiàn)由鄉(xiāng)村社會向城市社會的快速轉(zhuǎn)型、提升提供支撐，具有重要的意義。“十三五”期間，隨著“打造四個中心、建設(shè)現(xiàn)代泉城”各項中心任務(wù)的實施，環(huán)境資源的約束和矛盾將日益顯現(xiàn)，實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)十分艱巨。世界各國城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗和教訓(xùn)告訴我們，“信馬由韁，自由發(fā)展”的路子不可取。必須以問題為導(dǎo)向，聚焦中心任務(wù)，面對現(xiàn)實，把握規(guī)律，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加強引導(dǎo)和調(diào)控，探索有濟南特色的、速度與質(zhì)量并重的理性發(fā)展之路。

［1］山東省住房建設(shè)廳，山東省統(tǒng)計局.山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展報告（2014）［R］.黃河出版社，2014.12.

［2］濟南市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2015-2020年）［EB/ OL］.濟南市人民政府門戶網(wǎng)站，2016-04-11.

［3］韓圣喜，石兆宏.濟南實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究［M］.濟南出版社，2012.

［4］中國（海南）改革發(fā)展研究院.“十二五”：城鄉(xiāng)一體化的趨勢與挑戰(zhàn)［M］.中國長安出版社，2010.

［5］吳學(xué)軍，趙婷婷.以新型城鎮(zhèn)化帶動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機制研究——以濟南市為例［J］.科學(xué)與管理，2014（1）.

［6］程道平，張玥，叢聰.濟南市域城鎮(zhèn)化發(fā)展條件評價及分區(qū)研究［J］.城市建設(shè)理論研究，2014（31）.

［7］王永澤.濟南市新型城鎮(zhèn)化重點地域產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展研究［D］.山東師范大學(xué)，2013.

［8］馬凱.轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，走出一條中國特色道路［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2012（3）.

（責(zé)任編輯 張訊）

李善坤，濟南市城鄉(xiāng)建設(shè)委政策法規(guī)處處長（郵政編碼 250000）

F291.1

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1672-6359（2016）03-0123-06