虛假調解檢察監(jiān)督實務問題與對策研究

文◎龐　濤*

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虛假調解檢察監(jiān)督實務問題與對策研究

文◎龐濤*

虛假調解是當前虛假訴訟檢察監(jiān)督的重點領域?！睹袷略V訟法》將損害國家利益、社會公共利益的調解書納入檢察監(jiān)督的范圍，2015年11月1日實施的《刑法修正案（九）》規(guī)定了虛假訴訟罪，在這樣的立法背景下，檢察機關如何進一步加大對虛假調解的監(jiān)督力度，是新形勢下需要破解的課題。本文從虛假調解的概念、特征入手，緊密結合筆者辦理的北京市檢察機關目前案值最大、罰款最高的虛假調解監(jiān)督案，總結出實踐中面臨的四方面亟待解決的具體問題，并提出相應的對策建議，供決策參考。

虛假調解檢察監(jiān)督調查核實權證明標準

《中共中央關于全面推進依法治國重大問題的決定》規(guī)定要加大對虛假訴訟的懲治力度。實踐中，虛假訴訟往往通過法院調解方式結案，更利于達到行為人的目的?！睹袷略V訟法》第208條賦予了檢察機關對法院調解書進行監(jiān)督的權力，為虛假調解檢察監(jiān)督提供了法律依據。

［基本案情］四川華塑公司為逃避銀行巨額的到期債務，與烏魯木齊淄華公司串通，虛構欠該公司錢款，通過將自有房產抵債的方式，將房產過戶至烏魯木齊淄華公司名下，從而達到轉移資產、逃避債務的目的。為此，在四川華塑公司前法定代表人劉某和前法律顧問韓某的策劃下，烏魯木齊淄華公司向法院起訴，要求四川華塑公司償還欠款，雙方在訴訟中達成了虛假的調解協(xié)議，即烏魯木齊淄華公司同意四川華塑公司以房抵債，法院據此作出了調解書。幾年后，四川華塑公司現法定代表人向檢察機關申請監(jiān)督，要求撤銷法院調解書。檢察機關審查后認為該案系虛假調解，遂依據《民事訴訟法》第208條的規(guī)定向法院提出抗訴。2015 年11月16日，北京市第一中級人民法院作出再審判決，采納了檢察機關抗訴意見，認定該案系虛假調解，遂撤銷了原審調解書，并對虛假調解策劃人四川華塑公司罰款90萬元。

四川華塑公司與烏魯木齊淄華公司虛假調解抗訴案，系北京市檢察機關迄今為止辦理的案值金額最大、罰款金額最高的虛假訴訟監(jiān)督案。雖然該案抗訴成功，但是筆者在辦案中發(fā)現對虛假調解的檢察監(jiān)督存在一些亟待解決的突出問題，只有不斷完善相關法律和監(jiān)督機制，切實解決這些問題，檢察機關才能真正加大對虛假訴訟的監(jiān)督力度。

一、虛假調解的概念、特征

（一）虛假調解的概念

關于虛假調解，理論上或實務上并無統(tǒng)一概念，但無疑虛假調解應是虛假訴訟的子概念。雖然虛假訴訟亦無統(tǒng)一定義，但是虛假訴訟的要素是相對一致的，即虛假訴訟要求行為人主觀上出于故意且為了不合法的目的，客觀上又實施了主張不真實案件事實、提供虛假訴訟資料，促使法院作出錯誤裁判的行為。［1］基于以上要素，筆者認為，虛假調解可以定義為民事訴訟活動中訴訟當事人之間惡意串通或者訴訟當事人與裁判機構之間惡意串通，虛構法律事實或者法律關系提起訴訟，得到法院生效的調解書，進而損害國家利益、社會公共利益或案外第三人合法權益的行為。

（二）虛假調解的特征

厘清虛假調解的一般特征，可以為檢察機關在辦案中提供重要線索，便于順藤摸瓜，通過調查核實，確認是否屬于虛假調解，進而決定開展監(jiān)督的方式。目前比較一致的觀點是，虛假調解具有以下特征：

1.訴訟主體的通謀性和訴訟過程的非對抗性。雙方通謀型的虛假訴訟［2］是最為常見的一種虛假訴訟類型，尤其是在法院尊重當事人處分權的虛假調解中更為普遍。案件當事人之間一般存在親屬、朋友或者利益共同體等特殊關系，這種特殊關系為雙方串通、虛構事實、偽造證據提供了便利條件。在訴訟過程中，雙方缺乏對抗性，法官很容易根據當事人的自認，在短時間內促成調解。例如上述抗訴案中，兩家公司的相關負責人系夫妻關系，2005年10月25日法院受理案件后，11 月15日就做出了調解書。

2.案件類型的集中性和判斷標準的明晰化。虛假調解案件主要為財產糾紛類案件，特別是民間借貸、以房抵債、夫妻共同財產分割等糾紛中比較常見。例如筆者辦理的上述案件，就是四川華塑公司為了逃避銀行巨額債務，虛構以房抵債協(xié)議，轉移公司資產的行為。民間借貸中更是易發(fā)，2015年9月1日起施行的最高人民法院《關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》第19條就明確列舉了10種民間借貸虛假訴訟的判斷標準。

3.目的上的違法性和危害后果的涉他性。行為人通過法院達成虛假調解協(xié)議，目的是利用調解書的法律效力影響案外人的合法權益或者為自己謀取非法利益，同時，這種行為也妨礙了正常的司法秩序，影響了司法權威和司法公信力。例如，上述案件中，四川華塑公司通過轉移公司資產，使得銀行對該公司上億元的債權面臨無法到期償還的風險。

二、虛假調解檢察監(jiān)督面臨的實務問題

近年來，檢察機關加大了對虛假調解的查處力度，雖然取得了一定成效，但無論是法律依據上，還是司法實務中，虛假調解檢察監(jiān)督依然面臨著一些亟待解決的突出問題。

（一）民事訴訟法未明確虛假調解屬于損害國家利益或者社會公共利益的情形

《民事訴訟法》第208條將檢察機關對調解書的監(jiān)督范圍限制在“調解書損害國家利益、社會公共利益”（以下簡稱“兩益”）上，然而該法或司法解釋未進一步明確虛假調解屬于損害“兩益”的情形，從而導致執(zhí)法標準不一，給辦案帶來困擾。有的辦案人員認為虛假調解和“兩益”的概念在法律上均沒有清晰界定，難以判斷虛假調解是否損害了“兩益”，從而對相關案件未能監(jiān)督。筆者辦理的上述抗訴案中，四川華塑公司系上市公司，該公司轉移公司資產的行為有可能損害不特定股東的利益，即社會公共利益，故抗訴理由之一就是虛假調解損害了社會公共利益。但假設該公司并非上市公司，股東人數有限，是否檢察機關針對虛假調解就無法監(jiān)督？

（二）檢察機關對虛假調解的調查權有限

調解制度具有啟動靈活、程序簡便、成本低廉的特點，使得調解制度在實踐運行中具有很大的隨意性。很多虛假調解案件的發(fā)生，都與法官對證據和事實審查不嚴有很大關系。［3］這就要求檢察機關對法院調解進行監(jiān)督時，強化對有關證據和事實的調查核實和審查判斷。對此，雖然《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第66條明確了檢察機關民事檢察部門行使調查核實權的6項措施，第73條進一步規(guī)定了被調查對象不予配合的懲戒措施，但實踐中，由于調查手段有限、措施剛性不足、懲戒落實不力等原因，調查核實權未能充分發(fā)揮作用，直接影響了檢察機關對虛假調解的查辦力度，導致一些很有價值的案件線索最后未能成案或監(jiān)督后未能被法院改判。

（三）檢察機關對虛假調解的證明標準不夠明確

檢察機關對虛假調解進行監(jiān)督，在實際辦案中主要圍繞兩個審查重點開展工作：一是案件是否屬于虛假調解；二是該虛假調解是否損害了“兩益”。第一個問題是審查第二個問題的前提條件。而第一個問題，即案件是否屬于虛假調解就涉及到檢察機關對有關證據證明標準的把握問題。當然，一方面虛假調解的認定是辦案人員結合一些常見的虛假訴訟表象特征及虛假調解的專門特點，基于案件的各種證據系統(tǒng)地對案件事實進行判斷的結果。［4］而另一方面，尤其是雙方通謀型的虛假調解，當事人或有關人員的陳述或證言，即言辭證據，對于判斷當事人主觀故意及整個虛假訴訟制造過程十分重要。但是，正如上文所述，檢察機關的調查核實權措施有限，當事人為逃避法律制裁，不配合調查的現象比較常見。即便配合，檢察機關民事檢察部門制作的詢問筆錄是否能夠作為法院再審認定事實的依據，即其證據效力值得商榷。如果當事人或有關人員在法院再審庭審中又否認之前的陳述，那么是否意味著檢察機關的監(jiān)督不當？筆者辦理的上述案件中，申請人在向檢察機關申請監(jiān)督前，曾到四川省公安機關舉報虛假調解策劃人涉嫌職務侵占罪，在公安機關刑事偵查中，形成了對相關人員的筆錄，筆者正是以此為據對本案進行的抗訴，并被法院再審予以采信。應當說，刑事訴訟的證明標準高于民事訴訟，刑事訴訟中所展現的法律事實更接近客觀事實，［5］檢察機關民事檢察部門以刑事程序中公權力查明的事實作為民事程序中抗訴的依據，更易被法院采信。但問題是，并非每一案都有刑事證據，民事檢察部門監(jiān)督虛假調解的證明標準究竟是什么？

（四）虛假調解的法律懲戒體系不夠健全

民事訴訟法及司法解釋對如何處理和懲戒虛假調解進行了規(guī)定，《刑法修正案（九）》更是將虛假訴訟行為入罪。但筆者認為，實務中對虛假調解的法律懲戒體系仍有一些需要完善之處，主要體現在：

1．懲戒措施適用的人員范圍不夠全面。《民事訴訟法》第112條僅規(guī)定了當事人制造虛假調解后的懲戒措施，未將訴訟代理人或其他人員包括在內。例如，上述案件中，當事人并未直接制造虛假調解，而是其聘請的律師和該律師的親戚朋友策劃、實施了虛假調解行為。

2.法院罰款的自由裁量權過大?！睹袷略V訟法》第115條規(guī)定了對個人的罰款為10萬以下，對單位的罰款為5萬至100萬，民事訴訟法司法解釋第193條進一步明確了法官行使自由裁量權時的考量因素，但實踐中法官的自由裁量權依然過大，特別是對單位的罰款，其權力行使仍然顯得較為隨意。

3.對律師參與虛假訴訟的懲戒措施有待完善。實踐中，很多虛假調解都是當事人聘請的律師為當事人出謀劃策，而《律師法》第40條、第49條僅規(guī)定了律師故意提供虛假證據等屬于禁止從事的行為以及相應的行政法律責任。但律師為了規(guī)避上述法律規(guī)定，往往建議當事人委托他人或自己委托他人實施虛假調解，其則扮演幕后“下指導棋”的角色，此種情形能否同樣適用上述法律規(guī)定呢？

4.監(jiān)督方式依然有限。由于目前檢察建議的適用范圍僅限于審判程序、執(zhí)行程序及有關單位的工作制度、管理方法、工作程序的違法或不當，移送線索僅限于犯罪行為，檢察機關在辦案時發(fā)現律師存在上述應受到行政處罰的情形時，如何通過適當的方式向司法行政部門提出？筆者辦理的上述案件中，對策劃律師韓某最終是通過向司法局發(fā)函的方式，建議該局對韓某進行行政處罰的，但由于缺乏法律依據，函的法律效力并不強，監(jiān)督作用有限。

三、實務問題的對策建議

針對上述四方面的突出問題，筆者提出如下四點對策建議：

（一）應明確虛假調解必然損害國家利益，并將損害第三人合法權益的虛假調解納入檢察監(jiān)督的范圍

《刑法修正案（九）》將包括虛假調解在內的虛假訴訟行為一律入罪，并認為虛假訴訟罪侵犯的客體是司法秩序和司法權威，而非國家、集體或者公民的財產權，所以只要行為人實施了虛假訴訟這種妨礙司法的行為，客觀上就是對國家的司法秩序和司法權威構成了侵害，就應當認定為犯罪。［6］而我國司法權從根本上屬于中央事權，虛假調解行為侵害司法權的同時，必然損害國家利益。因此，只要檢察機關查明案件屬于虛假調解，即可以按照《民事訴訟法》第208條的規(guī)定，以虛假調解損害國家利益為由進行監(jiān)督。

此外，在涉及第三人合法權益受到侵害時，對于以民事裁定、判決形式形成的虛假訴訟，檢察機關可以監(jiān)督，而對于“換湯不換藥”的虛假調解，檢察機關卻無權監(jiān)督，這無疑是立法上的缺失。［7］例如筆者辦理的上述案件中，如果四川華塑公司并非上市公司，不涉及不特定股東的利益，只是一家普通的有限公司，僅有特定的幾個股東，便無法以虛假調解損害社會公共利益為由進行監(jiān)督，而實際上，虛假調解行為使銀行上億元的債權面臨到期無法償還的風險，損害了案外第三人的合法權益，這是辦案中更為常見的現象。因此，建議將侵害第三人合法權益的虛假調解納入檢察監(jiān)督的范圍，以加大打擊力度，滿足實踐需求。

另外，在第三人權益遭受虛假調解侵害的情況下，檢察機關可通過支持起訴的方式，支持第三人向法院提起侵權之訴。虛假訴訟者相互串通，惡意提起民事訴訟，誘使法院作出錯誤判決或調解，使第三人受害，形式上加害人是法院，實質上是行為人借用法院的力量，使第三人受害，完全符合民事侵權損害賠償的構成要件。［8］對此，檢察機關可以探索通過支持起訴的方式發(fā)揮職能作用，支持第三人向法院提起侵權之訴，以維護其合法權益。

（二）強化調查核實權的行使，建立健全與公安機關協(xié)作機制

針對虛假調解的成因之一，即法院調查權的缺位與弱化，檢察機關進行監(jiān)督，就應補位和強化調查核實權的行使。一方面，要落實好《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》賦予的各項調查手段；另一方面，在虛假訴訟入罪的情況下，要建立健全與公安機關的案件協(xié)作機制：首先，在公安機關尚未掌握犯罪線索的情況下，及時向公安機關移送虛假訴訟罪的案件線索。在公安機關首先受理有關人員報案后，也應及時將涉及的民事案件情況告知檢察機關民事檢察部門，從而實現信息共享。其次，應與公安機關加強合作，刑事訴訟中形成的證據可以用于民事檢察辦案中，作為檢察機關認定事實的依據。

（三）應遵循民事訴訟基本規(guī)律，把握虛假調解的證明標準

2015年2月4日實施的最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第108條明確了民事訴訟的證明標準為高度蓋然性，第109條進一步規(guī)定了對于當事人之間惡意串通事實的證明，要在高度蓋然性的基礎上提高證明標準，即能夠排除合理懷疑。［9］筆者認為，民事檢察工作亦需遵循民事訴訟基本規(guī)律，在虛假調解事實的證明標準上，特別是雙方惡意串通事實的證明上，應堅持排除合理懷疑的證明標準。達到這一標準，即可以進行監(jiān)督。至于法院再審是否采信及案件能否改判，則應經過庭審質證后，由法官做出判斷和結論。

（四）應進一步健全虛假調解的法律懲戒體系

首先，民事訴訟法應將所有訴訟參與人或其他有關人員（指訴訟參與人之外的人，只要對于虛假訴訟的制造具有重要作用的，均應予以制裁，比如起教唆或者幫助作用的人）納入懲戒措施的適用范圍。

其次，要不斷總結經驗，規(guī)范法院罰款自由裁量權的行使。一方面要落實現有法律、司法解釋中規(guī)定的罰款考量因素、復議程序等；另一方面要不斷總結審判經驗和典型案例，罰款決定書中要充分論述自由裁量結果的正當性和合理性，以理服人。［10］

再次，律師法中應明確規(guī)定虛假訴訟行為屬于律師執(zhí)業(yè)中禁止從事的行為及相應的法律責任，無論是其親自策劃實施，還是教唆、指使或委托他人實施，都是法律禁止的。

最后，應擴大檢察建議的適用范圍，當檢察機關在辦案中發(fā)現律師有上述違法行為時，可以通過檢察建議的方式向司法行政部門提出，要求其查處。

注釋：

［1］參見杜萬華主編：《最高人民法院民間借貸司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第327頁。

［2］同［1］，第328頁。

［3］范衛(wèi)國：《論虛假調解的檢察監(jiān)督》，載《北京政法職業(yè)學院學報》2013年第1期。

［4］同［3］。

［5］同［1］，第336頁。

［6］參見沈德詠主編：《刑法修正案（九）條文及配套司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第318頁。

［7］參見徐志鵬：《虛假調解檢察監(jiān)督實務探討》，載《人民檢察》2014年第10期。

［8］同［1］，第355頁。

［9］參見沈德詠主編：《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用（上）》，人民法院出版社2015年版，第361頁。

［10］參見最高人民法院《關于在審判執(zhí)行工作中切實規(guī)范自由裁量權行使保障法律統(tǒng)一適用的指導意見》第10條。

*北京市人民檢察院第一分院助理檢察員［100040］