當(dāng)前軍隊(duì)公寓住房騰退相關(guān)法律問題研究

羅劍銘

(武警學(xué)院 政治工作系，河北 廊坊　065000)

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當(dāng)前軍隊(duì)公寓住房騰退相關(guān)法律問題研究

羅劍銘

(武警學(xué)院 政治工作系，河北 廊坊065000)

長期以來，軍隊(duì)公寓住房騰退主要依靠組織和行政手段推行的行政化主導(dǎo)方式，實(shí)踐操作中存在著一些弊端。歸納總結(jié)當(dāng)前軍隊(duì)公寓住房騰退對象、騰退方式方法，分析探討與之相關(guān)的政策法規(guī)和制度性缺陷問題，提出修訂完善政策法規(guī)、規(guī)范住房管理、納入民事訴訟、推進(jìn)軍地協(xié)調(diào)機(jī)制建立等對策。

軍隊(duì)；公寓住房；騰退方式；法律制度

一、引言

軍隊(duì)公寓住房是指由軍隊(duì)管理的主要用于保障現(xiàn)役軍官、文職干部和五級以上士官(以下簡稱軍隊(duì)在職人員)及其家屬居住的軍隊(duì)房屋*參見：《軍隊(duì)公寓住房管理規(guī)定》第2條。。隨著國家和軍隊(duì)的建設(shè)與發(fā)展，軍隊(duì)住房的保障方式、房源供給已從以往的軍內(nèi)單一保障形式轉(zhuǎn)向軍地合作保障，其住用管理日趨社會(huì)化。但是，目前軍隊(duì)公寓住房管理的依據(jù)仍然主要是軍內(nèi)文件和規(guī)章，與此相關(guān)的制度和機(jī)制需要修改與完善。尤其是，當(dāng)前軍隊(duì)公寓住房騰退(包括調(diào)整，下同)中出現(xiàn)的騰退難以及一些矛盾糾紛問題，亟待通過訴訟等法律手段加以妥善解決。鑒于此，本文擬就當(dāng)前軍隊(duì)公寓住房騰退及其有關(guān)涉法問題作一探討。

二、當(dāng)前軍隊(duì)公寓住房騰退的對象與騰退方式

(一)公寓住房騰退的對象

根據(jù)《軍隊(duì)公寓住房管理規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)，以及軍隊(duì)、地方的有關(guān)規(guī)定，當(dāng)前軍隊(duì)公寓住房騰退的主要對象包括住戶個(gè)人和單位。

其中，個(gè)人大致可分為以下兩類：

1.軍隊(duì)在職人員*2008年4月21日總后勤部制定該《規(guī)定》時(shí)，考慮到現(xiàn)階段取消軍隊(duì)職工住房實(shí)物分配的條件還不成熟，將暫不具備購房條件和租住售房區(qū)住房有困難的職工納入了保障范圍。。(1)本人及其配偶在駐地已經(jīng)購買了軍地現(xiàn)有住房、房改房、公有房、集資房、安居房等類似住房的；(2)住用兩處以上公寓住房，其中一處已達(dá)到本人職級標(biāo)準(zhǔn)的；(3)因干部異地調(diào)動(dòng)其配偶隨遷，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)退出原軍隊(duì)住房的；(4)其他存在違規(guī)或不合理占用公寓住房的。

2.地方及其他人員。(1)軍隊(duì)離退休干部已安置住房或領(lǐng)取了住房補(bǔ)貼的；(2)復(fù)轉(zhuǎn)軍人及其配偶在軍隊(duì)已購買了房改房或一方在地方已經(jīng)租住、購買住房，或者復(fù)轉(zhuǎn)軍人已經(jīng)領(lǐng)取住房補(bǔ)貼的；(3)犧牲、病故軍人的遺屬和子女，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)騰退原軍隊(duì)住房的等。

單位騰房對象，主要是轉(zhuǎn)讓和擅自出租、出借軍隊(duì)住房，或者存在多處占房、超標(biāo)準(zhǔn)建房等住房違規(guī)問題*《軍隊(duì)住房違規(guī)問題處理辦法》第2條第2款規(guī)定：“本辦法所稱住房違規(guī)問題，是指違反政策規(guī)定多處占房、重復(fù)購房、超標(biāo)準(zhǔn)建房和低價(jià)售房等行為?！钡膯挝弧?/p>

(二)公寓住房騰退方式

當(dāng)前軍隊(duì)住房管理和騰退的法規(guī)和基本遵循，是2008年4月21日總后勤部發(fā)布的《規(guī)定》(后發(fā)〔2008〕20號(hào))和2007年3月12日總政治部、總后勤部聯(lián)合發(fā)布的《軍隊(duì)住房違規(guī)問題處理辦法》(后發(fā)〔2007〕2號(hào))(下稱《辦法》)?！兑?guī)定》和《辦法》中共有13條，對軍隊(duì)公寓住房管理和騰退的原則、適用對象范圍、騰退期限和違規(guī)處理辦法等作了規(guī)定。然而，其對于住房騰退的具體措施和方式方法卻未予訂定，而只是一般原則性地規(guī)定須“采取必要措施或者法律手段收回住房”或“無條件收回”。由于有關(guān)住用單位對此理解和認(rèn)識(shí)不盡一致，致使具體清房措施多樣化：

1.思想動(dòng)員。軍隊(duì)政治工作是黨在軍隊(duì)中的思想工作和組織工作[1]，是我軍的最大特色和最大政治優(yōu)勢。軍隊(duì)住房保障和清退工作關(guān)乎廣大官兵的切身利益和軍隊(duì)穩(wěn)定，影響面廣，政策性強(qiáng)。一般來說，經(jīng)過單位和各級組織耐心、細(xì)致地做好住戶的思想工作，講明政策法規(guī)，絕大多數(shù)住戶和家庭都能按照規(guī)定和要求主動(dòng)搬遷騰退住房。

2.組織推動(dòng)。即由黨委統(tǒng)一決策部署，按照“分級負(fù)責(zé)、自查自糾、積極穩(wěn)妥”的原則，層層分解任務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)帶頭，相關(guān)職能部門協(xié)同組織進(jìn)行清房。例如，2013年11月，全軍和武警部隊(duì)各大單位黨委相繼召開專題民主生活會(huì)，聚焦“四風(fēng)”查擺整改問題。在黨委班子成員的帶動(dòng)下，各大單位共清退不合理住房8 100余套，取得了顯著成果[2]。

3.經(jīng)濟(jì)制裁。譬如，對列入住房騰退對象的個(gè)人，在規(guī)定期限內(nèi)不騰退住房的，依據(jù)軍隊(duì)有關(guān)規(guī)定，對軍內(nèi)人員按照一定比例加收房租；對轉(zhuǎn)業(yè)復(fù)員人員和其他地方人員按當(dāng)?shù)厣唐贩康氖袌鲎饨饍r(jià)格計(jì)收房租。雖然，經(jīng)濟(jì)制裁可在一定程度上起到促進(jìn)騰房的作用，但是，由于住用單位不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，即便是規(guī)定對騰房者加收租金，執(zhí)行起來也存在不少困難，需要其他措施配套實(shí)施。

4.強(qiáng)制搬遷。一是間接強(qiáng)制，主要針對違反政策法規(guī)，逾期不騰退住房的個(gè)人通過給予通報(bào)、限制分房或購房，或?qū)Σ患m正違規(guī)住房的單位主要領(lǐng)導(dǎo)和其他直接責(zé)任人，視情況作出調(diào)整工作崗位、免職等組織處理和紀(jì)律處分等來施加影響，促使其履行搬遷等義務(wù)，達(dá)到清退住房的目的。二是軍隊(duì)單位在地方有關(guān)部門配合下，直接將騰退對象的個(gè)人物品搬離住房[3]。

由此可見，當(dāng)前軍隊(duì)公寓住房清退工作，是在軍隊(duì)系統(tǒng)建制內(nèi)，遵循黨委領(lǐng)導(dǎo)，政治工作先行，并依靠組織和行政的手段推動(dòng)和保障來實(shí)施的。因而，它是一種行政化的主導(dǎo)方式，具有效率高、方式方法靈活等特點(diǎn)。但是，對于某些自謀職業(yè)的復(fù)轉(zhuǎn)人員及其他地方人員來說，因?yàn)闆]有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)可以協(xié)調(diào)，如果離開法院的司法干預(yù)和保障，勢必難以徹底有效地解決騰房糾紛，使得住房清理工作陷入被動(dòng)甚至停滯。顯然，相關(guān)制度措施存在著漏洞和法律障礙。

三、當(dāng)前影響和制約軍隊(duì)公寓住房騰退的法律障礙

(一)關(guān)于《規(guī)定》《辦法》的適用對象問題

按照一般法理，法的效力范圍是指法對什么對象、在什么時(shí)間和空間有效。其中，法對什么對象有效，也就是法對人的效力，即法的適用對象有哪些，對什么樣的人和組織具有拘束力[4]。明確法的效力范圍，是法正確適用和被遵行的前提?！吨腥A人民共和國立法法》第103條第2款、第3款及《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》第9條規(guī)定，總政治部、總后勤部單獨(dú)或聯(lián)合制訂發(fā)布的《規(guī)定》《辦法》應(yīng)為總部(軍事)規(guī)章，其適用對象應(yīng)限于全軍和武警部隊(duì)單位及軍隊(duì)在職人員和在編職工。據(jù)此，從上文所述公寓住房騰退對象來看，《規(guī)定》《辦法》的適用對象將復(fù)轉(zhuǎn)軍人、遺屬子女及其他地方人員囊括在內(nèi)，故超越了上述法律和軍隊(duì)法規(guī)所設(shè)定的總部職責(zé)和立法權(quán)限范圍。

(二)關(guān)于《規(guī)定》《辦法》規(guī)定的強(qiáng)制騰房措施的法律效力問題

《規(guī)定》第29條規(guī)定：“按規(guī)定應(yīng)當(dāng)騰退的軍隊(duì)公寓住房，必須即時(shí)騰退?！比缬馄诓或v退的，“應(yīng)當(dāng)采取必要措施或者法律手段收回住房”?！掇k法》第6條、第18條也作出類似規(guī)定。筆者認(rèn)為，就該類條款所設(shè)定的軍隊(duì)騰房“必要措施”性質(zhì)來看，其應(yīng)當(dāng)是一種軍事行政措施。它作為一種行政行為，是行政管理的必要手段，法律、法規(guī)也正是通過行政措施才得以貫徹執(zhí)行。但這里存在兩個(gè)問題：一是就法律手段而論，該類行政措施的范疇是什么？是指一般性的行政措施，還是包括進(jìn)入住宅、處置財(cái)物等行政強(qiáng)制措施或者行政強(qiáng)制執(zhí)行？對此兩部規(guī)章均未作限定，因此，在實(shí)際操作中容易產(chǎn)生越權(quán)或權(quán)力濫用等違規(guī)問題。另一問題是，《規(guī)定》《辦法》作為總部規(guī)章，在效力上顯然低于法律、行政法規(guī)和軍事法規(guī)。假使上述“必要措施”包含行政強(qiáng)制措施或行政強(qiáng)制執(zhí)行，那么，它勢必會(huì)對住戶的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)施加一定的限制或控制。這有悖于《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》(下稱《行政強(qiáng)制法》)第10條關(guān)于“行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定”，“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施”的規(guī)定。

(三)關(guān)于軍產(chǎn)房騰退糾紛案件的主管問題

法院民事主管是指法院受理民事案件的范圍。那么，對于軍產(chǎn)房騰退糾紛案件，是否應(yīng)由法院主管？傳統(tǒng)管轄權(quán)理論認(rèn)為，法院是依案件性質(zhì)和目的獲得管轄權(quán)，任何機(jī)構(gòu)不得以任何形式加以剝奪，法院也不能自行拒絕裁判職責(zé)?！兑?guī)定》《辦法》規(guī)定，對逾期或拒不騰退公寓住房的，應(yīng)當(dāng)采取必要措施或法律手段收回住房或予以糾正。眾所周知，訴訟方式是法治社會(huì)解決糾紛最權(quán)威的法律手段之一。但是，1991年1月至2003年8月期間最高人民法院在分別給天津、遼寧和北京高院《關(guān)于軍隊(duì)離退休干部騰退軍產(chǎn)房糾紛法院是否受理的復(fù)函》《關(guān)于中國人民解放軍北京軍區(qū)房地產(chǎn)管理局請求法院受理軍隊(duì)家屬住房清退案有關(guān)問題請示的復(fù)函》和《關(guān)于人民法院是否受理涉及軍隊(duì)房地產(chǎn)騰退、拆遷安置糾紛案件的答復(fù)》中，認(rèn)為此類案件屬于軍轉(zhuǎn)干部安置、離退休人員移交等管理過程中的歷史遺留問題或因軍隊(duì)單位內(nèi)部建房、分房所引起的占房、騰房糾紛，不屬于法院主管工作的范圍。當(dāng)事人為此而提起訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)依法裁決不予受理或者駁回起訴，并告知由軍地有關(guān)部門通過行政手段予以解決。其結(jié)果是，排除了法院對此類案件的司法管轄，導(dǎo)致法院在審理此類案件上的“空白”，將軍隊(duì)騰房糾紛又推給了軍隊(duì)部門處理。這不僅無助于騰房各方爭議的解決，反而成為影響和制約軍隊(duì)清理住房的法律制度障礙。

(四)關(guān)于軍地協(xié)調(diào)工作機(jī)制問題

《辦法》第18條規(guī)定，對拒不騰退公寓住房的軍轉(zhuǎn)人員，軍隊(duì)住用管理單位應(yīng)當(dāng)向其所在單位通報(bào)情況，共同糾正住房違規(guī)問題。但《規(guī)定》《辦法》對相應(yīng)的軍地協(xié)調(diào)溝通工作機(jī)制未作安排。出于本位利益的考量，一些地方政府部門往往以“屬于軍內(nèi)事務(wù)”為借口進(jìn)行推諉，不愿配合軍隊(duì)清房工作，使得該糾錯(cuò)制度形同虛設(shè)，難以真正落實(shí)到位。

四、做好軍隊(duì)公寓住房騰退工作的建議與對策

(一)修訂完善政策法規(guī)

修訂完善政策法規(guī)，既是加快推進(jìn)軍隊(duì)管理和住房清退工作規(guī)范化、制度化的舉措，也是貫徹落實(shí)依法治軍、從嚴(yán)治軍的必然要求。第一，在立法體例上，建議由國務(wù)院和中央軍委牽頭對《規(guī)定》《辦法》予以修訂并聯(lián)合頒行，以消除總部規(guī)章效力低、適用對象范圍窄、多頭立法的弊端，也便于搞好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌解決當(dāng)前軍產(chǎn)房管理中涉及軍地關(guān)系的重大問題。第二，在立法內(nèi)容和技術(shù)上，基于新情況、新問題，除完善現(xiàn)行制度外，還要認(rèn)真調(diào)研，吸納軍隊(duì)清理住房的一些成功經(jīng)驗(yàn)和做法，使之法律化、制度化。同時(shí)，要注重立法的前瞻性，并做好與法律的銜接與統(tǒng)一。鑒于《行政強(qiáng)制法》對行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行手段規(guī)定得相對完備，因此，可刪除《規(guī)定》第29條第1款中“必要措施”的模糊表述，修改為“還應(yīng)當(dāng)采取法律手段收回住房”。另外，為打破主體身份界限，統(tǒng)一規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，彰顯立法公平，可將《辦法》第18條兩款內(nèi)容合并，對違規(guī)占用住房的軍隊(duì)在職人員和地方人員設(shè)定相同的責(zé)任，并刪去該條項(xiàng)下“給予組織、紀(jì)律處分”等規(guī)定，修改為“并建議當(dāng)事人所在單位人事、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或其上級機(jī)關(guān)給予處理”。

(二)規(guī)范公寓住房管理，預(yù)防糾紛發(fā)生

一要抓住當(dāng)前全軍清理住房的有利時(shí)機(jī)，清查核定住房產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍，建章立制，完善配套措施，為依法依紀(jì)管理住房提供依據(jù)。二要適應(yīng)新常態(tài)，轉(zhuǎn)變行政統(tǒng)管思維，全面推行契約化管理。在住房租賃和借用協(xié)議中，明確雙方在房屋住用、管理、維護(hù)維修和調(diào)整、騰退等環(huán)節(jié)的責(zé)、權(quán)關(guān)系，嚴(yán)格協(xié)議訂立和履行監(jiān)督，防止埋下法律糾紛隱患。三要提升營房管理信息化水平，建立公寓住房管理騰退工作長效機(jī)制，從嚴(yán)落實(shí)軍隊(duì)人員住房報(bào)告、公示和核查等制度，切實(shí)管好用好軍隊(duì)公寓住房。

(三)納入民事訴訟，探索破解軍隊(duì)騰房難的新路子

傳統(tǒng)法理認(rèn)為，內(nèi)部行政管理關(guān)系是縱向、不對等、有限的(權(quán)利法定性)，雙方主體的地位不平等，具有行政上的隸屬關(guān)系。其實(shí)，內(nèi)部行政關(guān)系和外部行政關(guān)系的劃分本身是落后的、不科學(xué)的，這種區(qū)分不僅在英美法系國家不存在，而且在大陸法系國家也被“法治”思想所打破[5]。軍隊(duì)房屋的所有權(quán)性質(zhì)屬軍產(chǎn)。當(dāng)前軍隊(duì)單位遵照《規(guī)定》，在調(diào)整和分配住房時(shí)一般與住戶簽訂《軍隊(duì)公寓住房租住協(xié)議書》或《軍隊(duì)住房借住協(xié)議書》，住戶須按規(guī)定繳納一定數(shù)額的租金，雙方在事實(shí)上形成了一種房屋租賃關(guān)系。軍轉(zhuǎn)干部和其他地方人員與部隊(duì)之間已不存在行政隸屬關(guān)系，而是平等的民事主體。如果住戶不按上述協(xié)議約定騰退公寓住房，則構(gòu)成民事違約或侵權(quán)(侵害了軍隊(duì)住房所有權(quán))，完全符合《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定的法院受理案件范圍[3]。同時(shí)，隨著依法治軍方略的實(shí)施和營產(chǎn)管理法律的逐步完善，法院審理此類案件將會(huì)有法可依。因此，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段，為依法徹底解決軍隊(duì)住房“清理難”問題，防止出現(xiàn)“半拉子工程”，除軍隊(duì)加強(qiáng)公寓住房管理，完善相關(guān)制度措施外，建議最高人民法院在2002年7月1日《關(guān)于中國人民解放軍北京軍區(qū)空軍司令部訴呂全修等人騰退軍產(chǎn)房是否受理的答復(fù)意見》(民立他字〔2002〕第7號(hào))規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大受案范圍，將軍隊(duì)單位與復(fù)轉(zhuǎn)軍人、其他地方人員之間的騰房糾紛案件納入其中(由軍事法院試點(diǎn)管轄)，拓寬法律救濟(jì)渠道，健全住房騰退的法律手段。這對于人民法院全面落實(shí)“有案必立，有訴必理”，切實(shí)保障當(dāng)事人訴權(quán)，有效化解當(dāng)前軍隊(duì)騰房的突出矛盾，維護(hù)廣大官兵的切身利益和部隊(duì)穩(wěn)定無疑具有重要作用。

(四)推進(jìn)軍地協(xié)調(diào)機(jī)制建立，著力解決騰房的體制性障礙

軍隊(duì)公寓住房的騰退工作牽涉軍地關(guān)系，必然要求軍隊(duì)和地方政府之間建立相適應(yīng)的協(xié)調(diào)工作機(jī)制。首先，軍地部門要加大政策層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和對接，消弭制約軍隊(duì)清房的制度壁壘。當(dāng)務(wù)之急是要研究出臺(tái)政策，著力解決由于國家政策調(diào)整、變動(dòng)引發(fā)的騰房矛盾和歷史遺留問題。其次，伴隨軍民融合的深度發(fā)展，探索建立軍地協(xié)調(diào)新機(jī)制，明確在住房騰退中軍地各自的職責(zé)分工和法律責(zé)任，強(qiáng)化集中統(tǒng)一指導(dǎo)，加強(qiáng)住房信息通報(bào)和檢查監(jiān)督，確保軍隊(duì)住房清理的政策和措施有效落實(shí)。

[1] 程寶山，等.新世紀(jì)新階段軍隊(duì)政治工作的根本法規(guī)——學(xué)習(xí)新修訂頒布的《中國人民解放軍政治工作條例》[M]．北京：軍事科學(xué)出版社，2004：26.

[2] 外媒：中國軍警清退8100余套“不合理住房”[EB/OL].(2013-11-07)[2015-11-01].http：//www.cankaoxiaoxi.com.

[3] 司彥文，朱武德，徐亨通.清房，能不能進(jìn)行到底?[N]．解放軍報(bào)，2009-11-04(6).

[4] 張文顯，等.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2007：105.

[5] 朱維究，王成棟，等.一般行政法原理[M].北京：高等教育出版社，2005：67-68.

(責(zé)任編輯劉彥超)

A Study of the Legal Problems with Current Military Housing Vacation

LUO Jianming

(DepartmentofPoliticalWork，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

For a long times， military authorities have mainly relied on the administrative measures to vacate the apartment housing occupied illegally. There are some problems in practice. In this paper， the objects， the ways of the military apartment housing vacation are summarized. The analysis and discussion focus on the some drawbacks of the related policy， and regulations. A few suggestions are put forward for the improvement， for example， implementing the contract management.

military； apartments housing； vacating approach； legal system

2015-11-02

羅劍銘(1975—)，男，甘肅會(huì)寧人，講師。

●部隊(duì)建設(shè)研究

E144

A

1008-2077(2016)09-0090-04