規(guī)劃與私權(quán)利的界限：基于損失補(bǔ)償維度的觀察*

王傳國(guó)

(北京市人大常委會(huì) 北京 100022)

規(guī)劃與私權(quán)利的界限：基于損失補(bǔ)償維度的觀察*

王傳國(guó)

(北京市人大常委會(huì) 北京 100022)

并非所有基于城市規(guī)劃發(fā)生的損失都具有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，必須區(qū)別不同的損失類型進(jìn)行具體的判斷。首先，規(guī)劃對(duì)于私權(quán)利的限制如果處于財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)的程度內(nèi)，對(duì)此權(quán)利人應(yīng)當(dāng)忍受。其次，城市規(guī)劃給相對(duì)人附隨帶來的反射性利益并非法律對(duì)特定個(gè)人予以保護(hù)的權(quán)利，這一利益的減損不具有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。再次，雖然信賴保護(hù)是行政法領(lǐng)域的一般原則，但在城市規(guī)劃變更的情形，應(yīng)當(dāng)限制該原則的適用。在城市規(guī)劃領(lǐng)域，擴(kuò)張征收性質(zhì)的侵害是最為重要的一種應(yīng)補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)損失類型。至于城市規(guī)劃造成損失的救濟(jì)路徑，則應(yīng)當(dāng)借助法律擬制技術(shù)，然后經(jīng)由新《行政訴訟法》所創(chuàng)設(shè)的巨大可訴性空間來解決。

城市規(guī)劃；損失類型；征收性侵害；救濟(jì)進(jìn)路

2015年10月，廣州一居民小區(qū)內(nèi)擬開設(shè)私人診所，但在公示期間，遭受大部分業(yè)主反對(duì)。業(yè)主們認(rèn)為，診所的醫(yī)療垃圾、醫(yī)療器械輻射、病菌感染等將嚴(yán)重危害居民健康，強(qiáng)烈抵制“診所開到家門口”。當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門表示，雖然該私人診所符合醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，并已經(jīng)審核批準(zhǔn)，但最終選址仍將充分考慮小區(qū)業(yè)主的意見。[1]

這一事件表面上看是由私人診所政策放開引發(fā)的，但背后的實(shí)質(zhì)則是規(guī)劃與私權(quán)利的界限問題。私權(quán)利人在何種情況下必須容忍公共規(guī)劃帶來的不利益，在何種情況下可以提出補(bǔ)償請(qǐng)求，理論和實(shí)務(wù)均未能給出明確回答。一般觀點(diǎn)是，以規(guī)劃的不同程序階段為標(biāo)準(zhǔn)，將損失類型劃分為規(guī)劃確定、變更、中止時(shí)的損失，但這一思路顯然過于簡(jiǎn)單機(jī)械。筆者擬采取一種全新的視角，直接關(guān)照公共規(guī)劃損害的權(quán)利本身，以此對(duì)基于規(guī)劃的損失類型進(jìn)行全面考察。

一、不具有公法請(qǐng)求權(quán)的損失類型梳理

(一)財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)范疇的權(quán)利限制

財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)是指：財(cái)產(chǎn)權(quán)并非絕對(duì)的、無限制的，而是負(fù)有一定程度的社會(huì)義務(wù)，其行使必須有利于增進(jìn)公共利益。換言之，如果有利于增進(jìn)公共福利，那么，在一定范圍內(nèi)，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制也是被允許的。在城市規(guī)劃領(lǐng)域，涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)范疇的權(quán)利限制情形非常普遍，前述“小區(qū)開設(shè)私人診所”事件就是一個(gè)典型事例。值得檢討的是，小區(qū)業(yè)主作為建筑物區(qū)分所有權(quán)人，對(duì)于建筑物專有部分享有所有權(quán)，對(duì)于共有部分享有共有權(quán)，基于上述權(quán)利，是否有權(quán)拒絕在小區(qū)內(nèi)設(shè)立門診部？筆者對(duì)此持否定意見。誠(chéng)然，物權(quán)具有妨害排除及妨害預(yù)防請(qǐng)求權(quán)，當(dāng)物權(quán)的圓滿狀態(tài)受到妨害或有受妨害之虞時(shí)，物權(quán)人得請(qǐng)求行為人排除妨害、消除危險(xiǎn)，以回復(fù)物權(quán)的圓滿狀態(tài)。但是，相關(guān)法律并未禁止門診部設(shè)在小區(qū)內(nèi)，也未禁止門診部與小區(qū)共用排水、排污設(shè)施，基于此，小區(qū)業(yè)主的利益訴求缺乏基本的法律依據(jù)。這并非法規(guī)范的漏洞問題，而恰是區(qū)分所有建筑物作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)所應(yīng)負(fù)擔(dān)的社會(huì)義務(wù)。

實(shí)際上，韓、日等國(guó)立法和判例也明確承認(rèn)財(cái)產(chǎn)權(quán)在社會(huì)義務(wù)范疇內(nèi)受公共規(guī)劃拘束的合理性。例如，韓國(guó)規(guī)劃法上規(guī)定了“限制開發(fā)區(qū)域指定行為”，為了防止城市的無序發(fā)展破壞周邊環(huán)境生態(tài)，確保城市的宜居性，主管部門有權(quán)指定某一區(qū)域?yàn)橄拗崎_發(fā)區(qū)域。對(duì)處于限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)的土地所有權(quán)人而言，即無法按照一般用途和方式對(duì)土地進(jìn)行最大程度的利用，所有權(quán)明顯受到了一定程度的限制。但韓國(guó)憲法裁判所認(rèn)為，指定限制開發(fā)區(qū)域給土地所有者施加的限制是符合公共福利的合理限制，由于該限制給土地所有者造成的不利，是為了公共福利所不能不接受的。[2]

(二)公法上反射性利益的喪失

反射性利益是指立法或公共行政的直接目標(biāo)是保護(hù)、促進(jìn)公共利益，但在實(shí)施過程中，給特定或不特定的私主體帶來了公共利益以外的其他獲利。反射性利益與法律保護(hù)的利益相對(duì)，當(dāng)法律上的利益遭受違法行政行為的侵害時(shí)，公民有權(quán)請(qǐng)求法律救濟(jì)；但是，反射性利益是為了實(shí)現(xiàn)行政目的而采取的命令、限制、禁止的結(jié)果，是法的反射性效果，而不是法對(duì)特定的個(gè)人予以保護(hù)的權(quán)利，故不能成為法的救濟(jì)對(duì)象。[3]

作為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的政策大綱性活動(dòng)，城市規(guī)劃涉及范圍非常廣泛，與每一位市民的切身利益息息相關(guān)。這也決定了城市規(guī)劃在促進(jìn)公共利益的同時(shí)，不可避免地會(huì)產(chǎn)生一些外部效應(yīng)，反射性利益便是城市規(guī)劃外部正效應(yīng)的體現(xiàn)。例如，在城市軌道交通領(lǐng)域，地鐵修到哪里，當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)便會(huì)水漲船高；某地引入優(yōu)質(zhì)教育資源或醫(yī)療資源，房?jī)r(jià)也會(huì)隨之攀升。當(dāng)?shù)鼐用裨谙硎芄步煌ǜ颖憬荨⒏玫慕逃歪t(yī)療條件等公共福利的同時(shí)，也額外享受了房?jī)r(jià)上漲的反射性利益，如果規(guī)劃制定后順利實(shí)施，相對(duì)人自然可以獲得并保有公共福利的副產(chǎn)品。但問題在于，城市規(guī)劃是基于各種現(xiàn)實(shí)因素和具體情形而制定，當(dāng)現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生變化，或者主管部門對(duì)相關(guān)情況未能作出完整正確的評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許對(duì)規(guī)劃作出變更和完善，此時(shí)便涉及反射性利益喪失的問題。例如，主管部門擬在某地修建高速公路，之后由于城市發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?nèi)∠诉@一規(guī)劃。此時(shí)，享受地價(jià)上漲利益的相對(duì)人自然也無權(quán)請(qǐng)求法律救濟(jì)。

二、規(guī)劃變更的信賴保護(hù)利益之檢討

信賴保護(hù)原則是指當(dāng)相對(duì)人對(duì)行政行為產(chǎn)生合理的、值得信賴的保護(hù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)不得無正當(dāng)理由隨意撤銷或者廢止該行為，否則，必須對(duì)相對(duì)人信賴該行為有效存續(xù)而可能獲得的利益給予合理補(bǔ)償。信賴保護(hù)作為誠(chéng)信原則在行政法領(lǐng)域中的具體化，對(duì)于保護(hù)公民合法權(quán)益、維護(hù)法的安定性具有重要意義。學(xué)界一般認(rèn)為，信賴保護(hù)也應(yīng)當(dāng)成為城市規(guī)劃領(lǐng)域的基本原則，例如，德國(guó)法上即發(fā)展出了計(jì)劃擔(dān)保責(zé)任，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)所決定的計(jì)劃及措施變更后，如果使特定人蒙受損害，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的保證責(zé)任。對(duì)此，日本實(shí)務(wù)界亦持肯定見解，“熊本市公營(yíng)住宅建設(shè)計(jì)劃案”便是最具代表性的判例。在本案中，熊本市政府制定了公營(yíng)住宅建設(shè)計(jì)劃，并鼓勵(lì)民間資本投資興建該小區(qū)的公共浴室，企業(yè)對(duì)市政府的計(jì)劃予以協(xié)作，按照該計(jì)劃進(jìn)行了公眾浴室的建設(shè)。其后，由于市長(zhǎng)改選等事由，熊本市政府縮小了該小區(qū)的興建計(jì)劃，導(dǎo)致即將完工的公共浴室因規(guī)模過大而無法充分發(fā)揮作用，并且無法給投資者帶來預(yù)期的利潤(rùn)。熊本地方法院判決認(rèn)為，計(jì)劃中止本身是合法的，但市政府和公眾浴室建設(shè)業(yè)主之間已經(jīng)成立協(xié)助、互惠的信賴關(guān)系，故原告的利益屬于法律上值得保護(hù)的利益。如果沒有采取任何補(bǔ)償措施即單方面變更小區(qū)的興建規(guī)模，便是對(duì)信賴的嚴(yán)重破壞，是違反誠(chéng)信原則及公序良俗而構(gòu)成“基于適法行為所生違法結(jié)果”，故承認(rèn)原告損害賠償?shù)恼?qǐng)求。[4]

但是，信賴保護(hù)是否適用于城市規(guī)劃領(lǐng)域，并非一個(gè)不證自明的當(dāng)然結(jié)論。就上述所引判例而言，其說服力也并不十分充分。仔細(xì)分析即可發(fā)現(xiàn)，判例中除了規(guī)劃行為還包含了行政指導(dǎo)行為，正是由于行政機(jī)關(guān)對(duì)特定相對(duì)人進(jìn)行了個(gè)別性的指導(dǎo)，促使其協(xié)助、響應(yīng)政府的相應(yīng)計(jì)劃，相對(duì)人基于對(duì)行政指導(dǎo)的信賴，才會(huì)進(jìn)行特定內(nèi)容的活動(dòng)。因此，嚴(yán)重破壞信賴關(guān)系的并非公共規(guī)劃，而是發(fā)生在公共規(guī)劃過程中的行政指導(dǎo)行為，正如南博方教授所言，“嚴(yán)格說來，本案件并不是適用計(jì)劃擔(dān)保責(zé)任的案例，而應(yīng)當(dāng)作為適用對(duì)行政指導(dǎo)的信賴保護(hù)原則的案例來理解。”[5]

筆者認(rèn)為，公共規(guī)劃變更時(shí)是否適用信賴保護(hù)原則，最核心的問題在于規(guī)劃變更是否存在正當(dāng)?shù)?、值得保護(hù)的信賴性。就合法的行政行為而言，信賴正當(dāng)與否主要取決于廢止行為是否具有預(yù)測(cè)可能性，若具有可預(yù)測(cè)性，該信賴即非“正當(dāng)?shù)男刨嚒?。那么，城市?guī)劃行為是否值得信賴？換言之，相對(duì)人對(duì)城市規(guī)劃的變更或廢止是否具有預(yù)測(cè)可能？應(yīng)當(dāng)說，這一問題的回答是肯定的。作為行政機(jī)關(guān)實(shí)施各項(xiàng)事業(yè)或措施的目標(biāo)藍(lán)圖，城市規(guī)劃具有強(qiáng)烈的政策裁量性和未來性。為了充分發(fā)揮計(jì)劃的功能，不僅應(yīng)當(dāng)允許行政機(jī)關(guān)享有計(jì)劃形成自由，而且應(yīng)當(dāng)允許其根據(jù)具體情況的變化靈活變更預(yù)定規(guī)劃，以更好地維護(hù)公共利益。動(dòng)態(tài)性是內(nèi)在于城市規(guī)劃的本質(zhì)屬性，也是城市規(guī)劃與一般行政行為的重大區(qū)別。對(duì)于城市規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性和易變性，公民應(yīng)當(dāng)具有充分的預(yù)測(cè)可能性，在此并不存在信賴基礎(chǔ)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)并未向公民提供一種確定的法律狀態(tài)。綜述之，為維持規(guī)劃的靈活性及其功能發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)限制規(guī)劃變更時(shí)信賴保護(hù)原則的適用。

三、應(yīng)予補(bǔ)償?shù)恼魇招郧趾χ卸?/h2>

(一)基于規(guī)劃的征收性侵害之描述

擴(kuò)張征收是與財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)緊密相關(guān)的一個(gè)法律概念。財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)是財(cái)產(chǎn)權(quán)的應(yīng)有之義，規(guī)定著財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在邊界；擴(kuò)張征收則是對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)具體的剝奪或限制，其并非財(cái)產(chǎn)權(quán)固有的內(nèi)容，屬于特別犧牲或損失，二者分別對(duì)應(yīng)著無需補(bǔ)償和應(yīng)予補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)限制。應(yīng)當(dāng)說明的是，擴(kuò)張征收是由古典征收發(fā)展而來，隨著征收概念內(nèi)涵的不斷延展，應(yīng)予補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)權(quán)限制、公權(quán)力附隨效果損害等先后出現(xiàn)并成為擴(kuò)張征收的行為類型，這也導(dǎo)致了征收和財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)界限的模糊。對(duì)此，筆者曾專門撰文討論二者之間的界限判定問題，基本結(jié)論是，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)施加的限制如果妨害了財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體內(nèi)容即財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，即超出社會(huì)義務(wù)的射程，成立擴(kuò)張征收。[6]

筆者認(rèn)為，擴(kuò)張征收性質(zhì)的侵害是城市規(guī)劃中最為重要的一種應(yīng)補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)損失類型。具體而言，只要公共規(guī)劃不是在社會(huì)義務(wù)范圍內(nèi)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)施加一般的、抽象的限制，而是具體侵入了財(cái)產(chǎn)權(quán)的使用、收益或處分權(quán)能，均構(gòu)成規(guī)劃對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收性侵害。在此，筆者擬以《杭州市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)辦法》相關(guān)條款為例，對(duì)這一問題進(jìn)行更為具象的描述。

1、對(duì)使用權(quán)的妨害

《辦法》第32條規(guī)定，歷史建筑的所有人、使用人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循設(shè)計(jì)使用性質(zhì)，不得擅自改變外觀。筆者認(rèn)為，以上規(guī)定妨害了建筑物所有權(quán)人對(duì)物的使用權(quán)。一般而言，只要不違反公序良俗，權(quán)利人即可依據(jù)自己的意志自由決定物的使用方式；然而，該條規(guī)定卻對(duì)權(quán)利人施加了嚴(yán)格遵循設(shè)計(jì)使用性質(zhì)的限制。如果歷史建筑為傳統(tǒng)商鋪，而權(quán)利人并無經(jīng)營(yíng)打算；或者為宗教建筑物，而權(quán)利人并無相應(yīng)的宗教信仰，則權(quán)利人根本無法“按照歷史建筑的設(shè)計(jì)使用性質(zhì)使用”，這無異于實(shí)質(zhì)性剝奪了權(quán)利人對(duì)物的使用權(quán)。與此相對(duì)地，《辦法》第34條規(guī)定的“戶外設(shè)施設(shè)置應(yīng)當(dāng)與建筑立面相協(xié)調(diào)”即難以認(rèn)為構(gòu)成對(duì)使用權(quán)的妨害。這是因?yàn)?，該條并非禁止權(quán)利人對(duì)建筑物戶外空間的利用，只是對(duì)設(shè)置戶外廣告、招牌、照明等設(shè)施的行為進(jìn)行了更為嚴(yán)格的控制，權(quán)利人所承受的，僅是一種更高程度的社會(huì)義務(wù)而非行為禁止義務(wù)。

2、對(duì)處分權(quán)的妨害

《辦法》第20條規(guī)定，重點(diǎn)保護(hù)的歷史文化街區(qū)不得進(jìn)行新建、擴(kuò)建活動(dòng)。第21條規(guī)定，在歷史文化街區(qū)的風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)進(jìn)行新建、擴(kuò)建、改建時(shí)，應(yīng)當(dāng)在高度、體量、色彩等方面與歷史文化街區(qū)風(fēng)貌相協(xié)調(diào)。這兩條主要規(guī)范建筑物權(quán)利人的事實(shí)處分權(quán)能。處分包括事實(shí)上的處分及法律上的處分，事實(shí)上的處分主要是指對(duì)物進(jìn)行物理上的改進(jìn)、消耗或毀損，建筑物的新建、擴(kuò)建及改建均屬于事實(shí)處分?！掇k法》第20條明確禁止權(quán)利人對(duì)建筑物進(jìn)行新建、擴(kuò)建，顯然構(gòu)成對(duì)其處分權(quán)能的妨害。《辦法》第21條則恰恰弱化了對(duì)權(quán)利人事實(shí)處分權(quán)能的干涉，并不禁止風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)建筑物的新建、擴(kuò)建及改建，只是在在高度、體量、色彩等方面作出了相應(yīng)要求，這就退出了擴(kuò)張征收的領(lǐng)域，重又回到財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)的范疇。

3、對(duì)物權(quán)支配性的妨害

《辦法》第31條規(guī)定，歷史建筑的所有人、使用人應(yīng)當(dāng)按照具體保護(hù)要求負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)歷史建筑，并由所有人承擔(dān)修繕費(fèi)用。筆者認(rèn)為，上述規(guī)定壓縮了物權(quán)的絕對(duì)性以及權(quán)利人對(duì)物的直接支配。在法律上，權(quán)利人并無必須修繕建筑物的義務(wù)，除非建筑物的狀況危及相鄰人的人身、財(cái)產(chǎn)安全或公共安全。然而，《辦法》卻強(qiáng)制性地課以權(quán)利人修繕、保養(yǎng)建筑物的義務(wù)，這就侵犯了權(quán)利人按照自己的意志對(duì)物進(jìn)行獨(dú)立支配的權(quán)利。此外，“由所有人承擔(dān)修繕費(fèi)用”的規(guī)定無異于表明：政府強(qiáng)制權(quán)利人用私有財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)修繕、保養(yǎng)歷史建筑的義務(wù)，以保存歷史文化遺產(chǎn)，增進(jìn)公共福祉。這恰恰是特定主體為了維護(hù)公共利益而承受的特別犧牲，將之認(rèn)定為征收性侵害，并無疑義。

(二)對(duì)“妨害營(yíng)業(yè)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)”的特別考察

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)、城市改造、城市更新的不斷推進(jìn)，城市軌道交通建設(shè)進(jìn)入快行期。而在地鐵規(guī)劃建設(shè)過程中，工程施工封閉部分道路或區(qū)域，導(dǎo)致城市公共道路交通斷流，造成周邊商戶經(jīng)營(yíng)損失的問題時(shí)有發(fā)生，備受社會(huì)關(guān)注。那么，地鐵施工造成周邊商戶經(jīng)營(yíng)性損失是否構(gòu)成本文所指的征收性侵害？對(duì)這一問題的回答取決于經(jīng)營(yíng)性損失的法律性質(zhì)之厘定。

根據(jù)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》及相關(guān)法律規(guī)定，經(jīng)營(yíng)權(quán)是指企業(yè)對(duì)國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)依法享有的占有、使用、收益、處分權(quán)利，具體包括以下14項(xiàng)內(nèi)容：經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，產(chǎn)品、勞務(wù)定價(jià)權(quán)，產(chǎn)品銷售權(quán)，物資采購權(quán)，進(jìn)出口權(quán)，投資決策權(quán)，留用資金支配權(quán)，資本轉(zhuǎn)讓權(quán)，聯(lián)營(yíng)、兼并權(quán)，勞動(dòng)用工權(quán)，人事管理權(quán)，工資獎(jiǎng)金分配權(quán)，企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)，拒絕攤派權(quán)。由此可見，我國(guó)法律所確立的經(jīng)營(yíng)權(quán)并非商主體的一般性權(quán)利，而主要針對(duì)國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)，著重強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干涉和控制。因此，商戶遭受的經(jīng)營(yíng)性損失并不屬于妨害經(jīng)營(yíng)權(quán)的范疇。

此外，在德國(guó)法上，為強(qiáng)化對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)，法院通過判例創(chuàng)設(shè)了所謂營(yíng)業(yè)權(quán)，認(rèn)為對(duì)于已經(jīng)成立并實(shí)施的營(yíng)業(yè)，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)存在一種可以被侵害的權(quán)利。營(yíng)業(yè)權(quán)屬于《德國(guó)民法典》第823條第一項(xiàng)所稱的“其他權(quán)利”的一種，具有框架權(quán)性質(zhì)，保護(hù)客體及于企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的整個(gè)范疇。但是，營(yíng)業(yè)權(quán)概念本身便是受質(zhì)疑的，始終難以擺脫法解釋上的困境。因?yàn)楦鶕?jù)大陸法系的民法原理，只有絕對(duì)權(quán)才能被侵害，而營(yíng)業(yè)權(quán)顯然不具有絕對(duì)權(quán)“排除一切他人對(duì)權(quán)利行使的干涉”的排他性和對(duì)世性，企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所涉及的商品、勞務(wù)、顧客、營(yíng)業(yè)額和利潤(rùn)等要素經(jīng)常變動(dòng)，權(quán)利客體難以具體化，第三人也無法確定性地識(shí)別這些保護(hù)對(duì)象。據(jù)此，有學(xué)者認(rèn)為，“營(yíng)業(yè)權(quán)已無繼續(xù)存在的必要，其適用范圍將更被排除，而預(yù)備逐漸走向其本來應(yīng)有的安靜的死亡。”[7]

筆者認(rèn)為，地鐵工程封閉道路施工造成周邊商戶經(jīng)營(yíng)損失并非妨害經(jīng)營(yíng)權(quán)或營(yíng)業(yè)權(quán)的侵權(quán)行為，而應(yīng)當(dāng)屬于純粹經(jīng)濟(jì)損失的范疇。根據(jù)《瑞典侵權(quán)行為法》的界定，純粹經(jīng)濟(jì)損失是指不與任何人身體傷害或者財(cái)產(chǎn)損害相聯(lián)系而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失。盡管有些國(guó)家的立法或判例承認(rèn)了純粹經(jīng)濟(jì)損失的概念，但一般并未將之納入侵權(quán)法的救濟(jì)范圍。這是因?yàn)?，法律?duì)于應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利益，乃是區(qū)別權(quán)利和其他利益進(jìn)行規(guī)范的。作為一種經(jīng)濟(jì)上的不利益，純粹經(jīng)濟(jì)損失的責(zé)任數(shù)量及責(zé)任范圍均難以確定，而侵權(quán)法的基本法理之一即為可預(yù)測(cè)性，行為人不必為無法預(yù)測(cè)的損失負(fù)賠償責(zé)任?；诖耍罔F施工周邊商戶遭受的經(jīng)營(yíng)損失并不構(gòu)成征收性侵害，而是屬于不具有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的純粹性經(jīng)濟(jì)損失。

四、基于規(guī)劃的征收性侵害之救濟(jì)進(jìn)路

如果某一城市規(guī)劃成立了擴(kuò)張征收，則顯然侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)允許權(quán)利人請(qǐng)求司法救濟(jì)。然而，征收性侵害的可訴性在行政訴訟法的框架中具體應(yīng)當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)，仍然是一個(gè)值得檢討的問題。這是因?yàn)?，城市?guī)劃在行政法上雖然是一個(gè)獨(dú)立的概念，卻不是一個(gè)獨(dú)立的行為類型，它可能是抽象行政行為，代表著一般性的公共秩序，但同時(shí)也可能是具體行政行為。在《行政訴訟法》修改之前，對(duì)于城市規(guī)劃中的財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償問題，主要借助司法審查的成熟原則來解決。即，從實(shí)質(zhì)上判斷行政行為是否對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)際不利的影響，從形式上判斷行政行為是否形成最后決定。在兩種標(biāo)準(zhǔn)的分量分配上，弱化形式標(biāo)準(zhǔn)，突出實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，法院對(duì)“最后決定”這一形式標(biāo)準(zhǔn)的解釋極為寬松，其彈性空間完全取決于相對(duì)人遭受不利影響的強(qiáng)度。但是，這一審查策略的效果并不明顯，步履維艱。

在新《行政訴訟法》制度框架下，“解決行政爭(zhēng)議”明確進(jìn)入立法目的條款。這一修改最重要的功能在于實(shí)現(xiàn)無漏洞的權(quán)利保護(hù)，因?yàn)樾姓?zhēng)議不僅包括行政主體與相對(duì)人之間具體的權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，同時(shí)包括相對(duì)人基于維護(hù)公共利益的目的，與衛(wèi)生、環(huán)境等行政主管部門發(fā)生的爭(zhēng)議，這就將公益訴訟囊括了進(jìn)來。其次，“行政爭(zhēng)議”掙脫了訴訟類型或行政行為形式的束縛，對(duì)于行政規(guī)范性文件、行政規(guī)劃等抽象行政行為而言，只要相對(duì)人與該行為本身發(fā)生爭(zhēng)議并提起訴訟，法院均可依法啟動(dòng)司法審查。對(duì)此，新《行政訴訟法》以更為直接的方式，將本法相關(guān)條文中的“具體行政行為”明確修改為“行政行為”，進(jìn)一步支撐與落實(shí)了“行政爭(zhēng)議”宣示條款。

在“行政爭(zhēng)議”與“行政行為”正式成為立法規(guī)范的情形之下，基于城市規(guī)劃的損失補(bǔ)償請(qǐng)求看似可以非常順暢地進(jìn)入行政訴訟受案范圍，但仔細(xì)分析即可發(fā)現(xiàn)，這一命題面前仍然橫亙著巨大的法律障礙。這是因?yàn)椋浴靶姓袨椤备拍钊〈熬唧w行政行為”，雖然可以解決受案范圍擴(kuò)展的問題，但與此同時(shí)，“行政行為”的概念內(nèi)涵也將隨之?dāng)U張，并逐漸失去可資判斷的明確特征或標(biāo)準(zhǔn)，成為一個(gè)含義稀薄的法學(xué)概念甚至蛻化為概念外殼。因此，對(duì)于個(gè)案訴訟而言，“行政行為”概念并不能提供直接的、實(shí)質(zhì)性的幫助，仍然需要依據(jù)個(gè)案具體判斷。就城市規(guī)劃中的征收性侵害而言，城市規(guī)劃具有哪些外在形式與內(nèi)在性質(zhì)，在訴訟上應(yīng)當(dāng)如何判斷其類型，如何準(zhǔn)確界定爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，一個(gè)純粹的“行政行為”條款并不能提供任何指引。要消解上述理解與適用中的模糊性，對(duì)“行政行為”進(jìn)行型式化研究是一個(gè)非常有效的處理思路，“具體行政行為”概念可以被摒棄，但“行政行為的具體性”思考方式則應(yīng)保留。故要實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃中的損失補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，對(duì)城市規(guī)劃本身進(jìn)行行為性質(zhì)及特征的精細(xì)化分析必不可少。

在比較法上，德國(guó)法所建構(gòu)的規(guī)劃確定行為恰恰為我們提供了參照樣本。規(guī)劃確定行為的基本結(jié)構(gòu)包括前置性的聽證程序以及最終的裁決行為，核心在于將規(guī)劃確定裁決擬制為具體的行政處分。規(guī)劃確定裁決除了具有行政處分的一般效力之外，基于其特別的法律程序，還產(chǎn)生許可效力、形成效力、集中效力三種特殊法律效力。規(guī)劃確定裁決的實(shí)現(xiàn)路徑在于借助立法擬制技術(shù)，將規(guī)劃形成的過程明確化、精細(xì)化，并將該過程中的某一特定行為型式化。實(shí)際上，規(guī)劃確定裁決并非法律擬制的個(gè)例，在德國(guó)法上已經(jīng)發(fā)展出所謂“階段化的行政程序”，針對(duì)重大的建設(shè)許可或其他開發(fā)計(jì)劃，拆分許可內(nèi)容，先行部分核準(zhǔn)，部分核準(zhǔn)的決定獨(dú)立存在，當(dāng)事人可對(duì)此單獨(dú)提起訴訟。

規(guī)劃確定行為是城市規(guī)劃領(lǐng)域具有綱領(lǐng)性、統(tǒng)攝性的制度設(shè)計(jì)，確定裁決更是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃可訴性的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，就我國(guó)行政法體系而言，規(guī)劃確定裁決完全可以楔入其中，通過法律擬制將城市規(guī)劃行為型式化、特征明確化。進(jìn)而，經(jīng)由新《行政訴訟法》創(chuàng)設(shè)的巨大可訴性空間，基于城市規(guī)劃的損失補(bǔ)償自然能夠?qū)崿F(xiàn)可訴性。

[1]劉藝明.診所開到家門口 為何遭聯(lián)名反對(duì)[N]. 廣州日?qǐng)?bào),2015-10-20.

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(責(zé)任編輯：華 民)

2016-4-30

王傳國(guó)(1991-)，男，江蘇徐州人，北京市人大常委會(huì)法制辦干部，法學(xué)碩士，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

D912.3

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1672-1071(2016)03-0065-05