跨界河流污染的合作治理*
——以深圳惠州治理淡水河為例

王沛雯

(華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院 廣東 廣州 510631)

跨界河流污染的合作治理*
——以深圳惠州治理淡水河為例

王沛雯

(華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院 廣東 廣州 510631)

珠江的二級(jí)支流淡水河是一條跨界河流，自上世紀(jì)90年代初開(kāi)始，淡水河污染日趨嚴(yán)重。l998年深圳和惠州開(kāi)始第一次合作治污，經(jīng)過(guò)幾年治理，收效甚微，水質(zhì)并未好轉(zhuǎn)。2008年開(kāi)啟了深圳與惠州對(duì)淡水河第二次合作治理，兩市就淡水河治理合作采取了一些具體行動(dòng)，取得了初步成效，但水質(zhì)并未得到根本好轉(zhuǎn)，治污仍然任重而遠(yuǎn)。針對(duì)目前狀況，淡水河治理重點(diǎn)要完善環(huán)境治理的合作機(jī)制：兩市政策規(guī)劃對(duì)接，實(shí)現(xiàn)流域治理的前端合作；建立流域合作治理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制；調(diào)整流域產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合作；深化流域治理中政府與市場(chǎng)主體的合作。

跨界河流；淡水河；水污染；合作治理

珠江流域東江支流淡水河，又名龍淡河，全長(zhǎng)95公里，流經(jīng)廣東深圳、惠州兩市，從深圳龍崗區(qū)，再進(jìn)入惠州市惠陽(yáng)區(qū)，最終流入東江的一級(jí)支流西枝江，是東江的二級(jí)支流。其中深圳的龍崗河是淡水河的上游，深圳的坪山河是淡水河一級(jí)支流，也處在淡水河的上游，在深圳市簡(jiǎn)稱“兩河”。淡水河的治理走過(guò)了十多年的艱難之路，在當(dāng)下中國(guó)跨界河流治理中具有標(biāo)本意義。本文通過(guò)對(duì)該案例的分析，總結(jié)淡水河跨界合作治理的經(jīng)驗(yàn)和面臨的困境，探尋跨行政區(qū)聯(lián)合治理之策。

一、深圳惠州合作治理淡水河的進(jìn)程

1．第一次合作。自上世紀(jì)90年代初開(kāi)始，深惠兩市城市化進(jìn)程加速，工業(yè)企業(yè)日益增多，人口急劇膨脹，產(chǎn)生的工業(yè)、生活污水大量增加，淡水河水質(zhì)污染日趨嚴(yán)重，尤其是上游的深圳龍崗地區(qū)，重污染企業(yè)劇增，導(dǎo)致河水變黑變臭，水質(zhì)長(zhǎng)期處于劣V類，被省人大常委會(huì)重點(diǎn)督辦。淡水河污染整治直接關(guān)系到流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到粵港4500多萬(wàn)人民的飲水問(wèn)題，一直是廣東省環(huán)境保護(hù)工作的一個(gè)老大難問(wèn)題。早在1993年，淡水河的污染問(wèn)題已經(jīng)引起了廣東有關(guān)方面的重視。廣東省政府當(dāng)年下發(fā)了《廣東省跨市河流邊界水質(zhì)達(dá)標(biāo)管理試行辦法》，要求淡水河上游龍崗河、坪山河的交接標(biāo)準(zhǔn)在1995年達(dá)到Ⅲ類。從1994年開(kāi)始，廣東省人大、省政府的對(duì)淡水河治理進(jìn)行監(jiān)管。1996 年省環(huán)保局下發(fā)了《關(guān)于做好淡水河流域污染整治工作的通知》，對(duì)淡水河流域的污染治理作了部署。l998年l0月，深圳市和惠州市主要領(lǐng)導(dǎo)就淡水河污染治理問(wèn)題達(dá)成第一次合作，兩市環(huán)保局在省環(huán)保局的牽頭組織下，共同制訂了《淡水河流域污染源調(diào)查整治工作方案》，共同委托國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局華南環(huán)境科學(xué)研究所，對(duì)淡水河流域的污染源進(jìn)行調(diào)查。從2000年開(kāi)始，深圳、惠州環(huán)保局建立聯(lián)席會(huì)議制度，雙方交流污染治理情況，溝通跨市河流交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況。經(jīng)過(guò)幾年治理，水質(zhì)并未好轉(zhuǎn)。2008年12月，深圳、惠州高層召開(kāi)淡水河污染整治座談會(huì)，協(xié)商解決淡水河問(wèn)題，但這次會(huì)議并未達(dá)成真正共識(shí)。淡水河流域重污染行業(yè)污染整治被列入2009年廣東省掛牌督辦的十大重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境問(wèn)題。[1]

客觀地講，深惠兩市人大和政府對(duì)淡水河污染的治理都付出了努力，省人大、省政府及省環(huán)保局也在積極推動(dòng)，然而，淡水河水質(zhì)污染治理的成效并不明顯。制約兩地政府合作的因素很多，其中根本原因是現(xiàn)行環(huán)境分割式管理與環(huán)境治理一體化之間的矛盾，兩市的污染整治缺乏系統(tǒng)的指導(dǎo)思想，整治規(guī)劃缺乏銜接，粗放的發(fā)展方式，管理中的地域分割、條塊分割，缺乏合作機(jī)制，在解決環(huán)境問(wèn)題特別是流域性環(huán)境問(wèn)題難以協(xié)調(diào)行動(dòng)，阻礙了環(huán)境問(wèn)題的統(tǒng)籌防治。其中突出的是以下原因：一是缺乏合作共識(shí)和合作機(jī)制。深圳惠州在許多方面缺乏共識(shí)，協(xié)調(diào)治污力度不夠，沒(méi)有形成一個(gè)雙方認(rèn)可并為之共同努力的治污方案。1998年10月，深圳和惠州進(jìn)行了市級(jí)層面協(xié)商曾就淡水河聯(lián)合治污達(dá)成初步意見(jiàn)。深圳和惠州缺少溝通機(jī)制，沒(méi)有制度性的東西，由省環(huán)保部門(mén)出面協(xié)調(diào)，雙方才碰面，溝通沒(méi)有形成常態(tài)。二是城市規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)與銜接。兩市之間的總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、防洪規(guī)劃等之間缺乏協(xié)調(diào)與銜接。盡管深惠兩地政府為治理淡水河污染投入了大量的人力物力，但由于缺乏流域性的整體規(guī)劃和系統(tǒng)治理方案，兩地治理各搞一套，治理效果并不理想。如惠州境內(nèi)的淡水河防洪工程按近期30年一遇、遠(yuǎn)期50年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，而上游的龍崗河、坪山河卻是按100年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)。三是流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理。近十幾年來(lái)，淡水河流域正在經(jīng)歷高速的城市化進(jìn)程，流域土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大，建設(shè)用地面積已超過(guò)土地總面積的50%，流域內(nèi)電鍍、印染、線路板等重污染、勞動(dòng)密集型企業(yè)眾多，廢水排放較大。發(fā)展布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，污染負(fù)荷遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)河流自凈能力并不斷增長(zhǎng)，是龍崗河、坪山河水質(zhì)不斷惡化和久治不愈的根本原因。[2]四是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和治污能力滯后。淡水河的水質(zhì)沒(méi)有得到根本好轉(zhuǎn)的原因很多，上游截污力度還不夠是重要原因之一。在城市化迅速發(fā)展、工業(yè)迅速增長(zhǎng)和人口激增的過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣h(huán)保投入不足，大部分污水處理廠存在污水收集管網(wǎng)不完善、處理量或處理濃度偏低、減排效果不明顯的情況。[3]長(zhǎng)期以來(lái)，淡水河流域的城鎮(zhèn)集污管網(wǎng)、污水處理廠、垃圾處理廠等的基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)有同步建設(shè)，流域內(nèi)污水處理率為54%，污水管網(wǎng)截排處理率為22%，減污能力嚴(yán)重滯后于污染的增長(zhǎng)速度。[4]

2.第二次合作。2008年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，這為深圳、東莞、惠州三市攜手進(jìn)行污染治理和環(huán)保合作帶來(lái)了新的契機(jī)。2009年2月27日，深圳、東莞、惠州三市最高黨政領(lǐng)導(dǎo)在深圳舉行第一次聯(lián)席會(huì)議，會(huì)議簽訂了《推進(jìn)珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》?！犊蚣軈f(xié)議》要求重點(diǎn)加強(qiáng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)公共事務(wù)管理等方面的緊密合作，建立了包括環(huán)境生態(tài)專責(zé)小組在內(nèi)的10個(gè)專責(zé)小組，從而開(kāi)啟了深圳與惠州第二次合作治理淡水河的進(jìn)程。2009年5月16日，深莞惠在東莞召開(kāi)第二次聯(lián)席會(huì)議，聯(lián)席會(huì)議上三市簽署了《深莞惠界河及跨界河綜合治理計(jì)劃》。根據(jù)該項(xiàng)協(xié)議，三市把深惠跨界河流淡水河、深莞跨界河流觀瀾河(石馬河)、深莞界河茅洲河干流和支流作為綜合治理的重點(diǎn)，以流域水質(zhì)改善和保護(hù)為核心，治理內(nèi)容包括水污染治理、防洪排澇整治等，加快污水處理廠、污水收集管網(wǎng)和污泥處置等設(shè)施的建設(shè)，積極清理畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，防止面源污染。環(huán)境生態(tài)專責(zé)小組醞釀加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接，統(tǒng)一并嚴(yán)格區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合防治水污染和大氣污染，加強(qiáng)流域和邊界區(qū)域的環(huán)境監(jiān)管合作，加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)合作，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息共享，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)科技與產(chǎn)業(yè)合作。2009年 9月24日，深莞惠第三次聯(lián)席會(huì)議在惠州召開(kāi)。會(huì)議審議通過(guò)了《界河及跨界河綜合治理專責(zé)小組章程》。聯(lián)席會(huì)議后，深圳惠州就淡水河治理合作采取了一些具體行動(dòng)，取得了初步成效。2010年深莞惠三市召開(kāi)第四次聯(lián)席會(huì)議，加快污水處理廠、污水收集管網(wǎng)和污泥處置等設(shè)施建設(shè)，全面開(kāi)展水環(huán)境綜合整治，確保各界河及跨界河水質(zhì)按期達(dá)標(biāo)。[5]

二、深圳惠州合作治理淡水河的成效和經(jīng)驗(yàn)

1．深圳惠州二次合作治理淡水河，取得了明顯的成效。一是推動(dòng)了淡水河的綜合治理。在聯(lián)席會(huì)議的推動(dòng)下，深惠兩市積極部署各項(xiàng)整治工作。2009年4月，惠州全面規(guī)劃實(shí)施淡水河流域綜合整治工程，完成了淡澳分洪河惠陽(yáng)段5公里的綜合整治，開(kāi)展了淡水河流域防洪排澇整治、淡澳分洪河大亞灣段整治、坪山河大亞灣段防洪排澇整治工程的前期工作。2009年以來(lái)，惠州對(duì)引進(jìn)項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)和對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，拒絕了多個(gè)大型工業(yè)項(xiàng)目。深圳市制定了兩河流域環(huán)境綜合整治工作實(shí)施方案，龍崗區(qū)頒發(fā)了龍崗區(qū)實(shí)施治污保潔工程主要目標(biāo)及任務(wù)分解方案，實(shí)施流域限批，禁止新建及擴(kuò)建電鍍、線路板、制革和規(guī)模化養(yǎng)殖等重污染項(xiàng)目，完成流域污水處理廠、配套管網(wǎng)、污泥處置廠、生活垃圾處理、生態(tài)補(bǔ)水和生態(tài)修復(fù)、拆除違法建筑等多項(xiàng)綜合治污工程。[6]二是完善了河流治理的基礎(chǔ)設(shè)施。按照深莞惠三市簽署的界河及跨界河綜合治理計(jì)劃，2010年，河流域內(nèi)污水處理廠及其配套污水管網(wǎng)工程、污泥處置設(shè)施建成投入使用，加大垃圾無(wú)害化處理，建設(shè)總規(guī)模達(dá)到“十一五”規(guī)劃水平。2008年到2012年，淡水河治理投入220億元。淡水河流域所有鎮(zhèn)污水處理設(shè)施全部建成，流域污水處理能力均已超過(guò)實(shí)際污水排放總量。[7]三是加強(qiáng)了流域聯(lián)合執(zhí)法與監(jiān)管。深惠兩市環(huán)保部門(mén)強(qiáng)化工業(yè)污染源監(jiān)管，嚴(yán)厲查處環(huán)境違法行為，運(yùn)用聯(lián)合執(zhí)法、掛牌督辦、環(huán)境信用等級(jí)管理、在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控等多種手段，不斷提高執(zhí)法效能。在省環(huán)保廳牽頭組織下，深惠開(kāi)展了大規(guī)模的淡水河重污染行業(yè)核查行動(dòng)。這種聯(lián)合檢查方式，便于相互監(jiān)督，確保了核查數(shù)據(jù)真實(shí)可信，推進(jìn)了跨市河流的合作治理。四是遏制了淡水河水質(zhì)惡化的趨勢(shì)。經(jīng)過(guò)兩市的共同努力，淡水河流域內(nèi)污染物排放總量得到了有效控制，水質(zhì)惡化趨勢(shì)得到了基本遏制，基本消除了黑臭。2012年，淡水河水質(zhì)首次有了轉(zhuǎn)機(jī)。淡水河西湖村、上垟斷面氨氮濃度低于4毫克/升，其余指標(biāo)均達(dá)地表水Ⅴ類，達(dá)到了省制定的2012年階段性水質(zhì)目標(biāo)。[8]2013年，華南環(huán)科所對(duì)“兩河”流域整治工作開(kāi)展第三方評(píng)估，淡水河考核斷面的化學(xué)需氧量、氨氮、總磷等污染綜合指數(shù)一年降幅在2.7%到41.2%之間。這表明淡水河大部分河段的水質(zhì)有明顯改善。[9]

深圳惠州兩地第二次整治淡水河以來(lái)，淡水河水質(zhì)出現(xiàn)明顯改善?？缃绾恿魑廴局卫頇C(jī)制初步形成，其治理經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)被提煉進(jìn)入國(guó)家方案。一是聯(lián)合治污需要建立機(jī)制。建立健全了省政府跨界河流污染整治工作聯(lián)席會(huì)議制度、區(qū)域環(huán)保合作和聯(lián)防聯(lián)治工作機(jī)制、整治工作問(wèn)責(zé)制、治污“河長(zhǎng)制”等制度，用制度保障各項(xiàng)整治工作的有力和有效推進(jìn)。淡水河合作治污機(jī)制已經(jīng)初步建立，這是第二次合作的成效，也是合作的重要經(jīng)驗(yàn)。2009年4月，省政府牽頭成立了由省人大環(huán)資委、省直有關(guān)部門(mén)及深圳、惠州兩市政府有關(guān)負(fù)責(zé)人組成了“淡水河污染整治工作聯(lián)席會(huì)議”，由副省長(zhǎng)擔(dān)任第一召集人。到目前為止，包括聯(lián)席會(huì)議制度、省人大代表視察和督辦制度、深惠主要領(lǐng)導(dǎo)定期會(huì)商制度，以及重大整治工程專家咨詢制度等已經(jīng)建立，聯(lián)合治污的工作機(jī)制初步形成。國(guó)控、省控、市控污染源全部實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)控。建立了一個(gè)由省級(jí)統(tǒng)籌層層推進(jìn)、跨區(qū)域協(xié)作逐漸深入、區(qū)域內(nèi)部分工合作的三級(jí)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。二是規(guī)劃先行和從源頭治污。深圳市委托環(huán)保部華南環(huán)科所編制了《龍崗河坪山河流域水環(huán)境綜合整治達(dá)標(biāo)方案》，具體設(shè)計(jì)流域污水處理廠、配套管網(wǎng)、污泥處置廠、生態(tài)補(bǔ)水和生態(tài)修復(fù)等綜合治污工程?；葜菔芯幹茖?shí)施了《淡水河淡澳河綜合整治議案辦理工作實(shí)施方案》，委托中山大學(xué)編制《淡水河流域污染綜合整治規(guī)劃》，制訂了《淡水河、淡澳河“兩江四岸”綜合整治工程建設(shè)方案》。兩市嚴(yán)格環(huán)保準(zhǔn)入，堅(jiān)守禁止開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)的紅線?；葜菔羞€劃定了淡水河流域畜禽禁養(yǎng)區(qū)，出臺(tái)了《畜禽養(yǎng)殖環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定》。針對(duì)淡水河流域畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)從上游清理時(shí)轉(zhuǎn)移到下游的現(xiàn)象，惠州市加強(qiáng)環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門(mén)的聯(lián)動(dòng)，避免養(yǎng)殖場(chǎng)在流域內(nèi)無(wú)序轉(zhuǎn)移。三是上級(jí)政府的協(xié)調(diào)和督辦。在淡水河的治理中，廣東省政府和省環(huán)保廳，以及省人大環(huán)境資源委員會(huì)發(fā)揮了重要的作用，建立健全了淡水河污染整治工作聯(lián)席會(huì)議制度和省人大代表視察和督辦制度。2008年起，廣東省人大介入，將淡水河跨界治污作為當(dāng)年的人大常委會(huì)重點(diǎn)建議案。此后一連五年，每年被列入重點(diǎn)建議案。與此同時(shí)，廣東省政府成立了淡水河政治聯(lián)席會(huì)議制度，確定治理項(xiàng)目清單，治理方案由省審批、環(huán)保廳下發(fā)，目標(biāo)明確。每年環(huán)保廳根據(jù)方案下達(dá)具體工作任務(wù)，各市根據(jù)這個(gè)方案做本地治理的專項(xiàng)規(guī)劃。2009年4月批準(zhǔn)實(shí)施了《淡水河污染整治工作方案》和《2009年淡水河污染綜合整治目標(biāo)和任務(wù)》，將整治目標(biāo)和任務(wù)按年度進(jìn)行分解并加強(qiáng)考核。

三、深圳惠州未來(lái)深化合作的主要建議

盡管淡水河污染的合作治理取得了一定成效，但淡水河水質(zhì)并未得到根本好轉(zhuǎn)，治污仍然任重而道遠(yuǎn)。廣東省人大環(huán)資委官員坦言，目前，淡水河流域截污后集中處理過(guò)的“達(dá)標(biāo)排放”之水，仍是劣Ⅴ類。2014年廣東省環(huán)保廳公布的上半年江河水質(zhì)情況顯示，龍崗河、坪山河水質(zhì)屬重度污染；廣東省環(huán)保廳在官網(wǎng)再發(fā)布《2014年第三季度重點(diǎn)河流水質(zhì)狀況》，顯示淡水河和龍崗河水質(zhì)明顯惡化，坪山河水質(zhì)惡化。[10]在淡水河治理中，急需引入“合作式治理”新思維，充分發(fā)揮各環(huán)境主體的優(yōu)勢(shì)，形成政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等方面的有效協(xié)調(diào)與通力合作。

1．政策規(guī)劃對(duì)接，實(shí)現(xiàn)流域治理前端合作。流域治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要上下游全河段共同來(lái)完成。因此，淡水河治理需要深惠兩地加強(qiáng)協(xié)作，在省政府的協(xié)調(diào)下，統(tǒng)一規(guī)劃，上下游、左右岸同步開(kāi)展一體化治理。深惠兩市均制訂過(guò)有關(guān)該流域的治理規(guī)劃，但缺乏整體性、全局性、銜接性。要推進(jìn)淡水河流域一體化治理，首先要實(shí)現(xiàn)兩地政策規(guī)劃對(duì)接。一是推動(dòng)兩市關(guān)于淡水河整治規(guī)劃的對(duì)接。在深莞惠合作合作框架下，明確兩市各自在淡水河治理中的目標(biāo)和責(zé)任，統(tǒng)一的流域環(huán)保準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌流域環(huán)境功能區(qū)布局和環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用，共同劃定流域基本生態(tài)控制線。二是淡水河流域功能區(qū)規(guī)劃對(duì)接。統(tǒng)籌淡水河的環(huán)境功能區(qū)布局和生態(tài)資源開(kāi)發(fā)利用，共同構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全格局。根據(jù)流域不同區(qū)域和河段的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，打破市、區(qū)、鎮(zhèn)街的行政區(qū)劃限制，將流域劃分為“禁止開(kāi)發(fā)”、“限制開(kāi)發(fā)”和“優(yōu)化開(kāi)發(fā)”三類功能區(qū)。兩地根據(jù)不同功能區(qū)的要求調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，加強(qiáng)區(qū)域間的溝通和合作。把淡水河流域的坪山河、龍崗河、淡澳河、淡水河惠州段沿岸劃定為優(yōu)化發(fā)展區(qū)，將其打造成城市景觀帶和重要經(jīng)濟(jì)功能帶，嚴(yán)把環(huán)保審批關(guān)，嚴(yán)禁河段沿岸新批污染項(xiàng)目。將淡水河流域內(nèi)的飲用水源區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。三是實(shí)現(xiàn)兩市環(huán)境政策對(duì)接。兩市要共同制定針對(duì)流域或邊界地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法細(xì)則，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法尺度，上下游同步治理。對(duì)于流域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，建議兩市政府實(shí)行聯(lián)合審批。從環(huán)保審批入手，嚴(yán)格執(zhí)行流域禁批限批政策。通過(guò)區(qū)域禁批、行業(yè)禁批、行業(yè)限批和企業(yè)限批等措施，嚴(yán)把項(xiàng)目環(huán)保準(zhǔn)入關(guān)。

2．建立流域環(huán)境合作的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。環(huán)境治理中的政府合作在很大程度上是政府間的利益協(xié)調(diào)，也就是說(shuō)通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)行政區(qū)際環(huán)境合作收益的合理分割與分配，從而解決流域合作中的利益沖突問(wèn)題，為環(huán)境合作可持續(xù)發(fā)展提供保證。淡水河流域合作治理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括以下幾個(gè)方面： 一是建立上游對(duì)下游的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。淡水河流域生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作可以采取政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償兩種方式。政府補(bǔ)償即通過(guò)深圳和惠州兩市政府間的協(xié)商談判，當(dāng)上游深圳給下游惠州制造污染，影響下游生產(chǎn)和生活時(shí)，上游地區(qū)應(yīng)給予下游地區(qū)一定標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政補(bǔ)貼。按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的基本原則，明確上下游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任、權(quán)利和義務(wù)，共同保護(hù)流域水環(huán)境。另外，深圳和惠州市內(nèi)區(qū)、鎮(zhèn)之間也可實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償。二是構(gòu)建流域排污權(quán)交易制度。方式一：地區(qū)間排污權(quán)交易。這是指上下游或者左右岸按照流域的污染承受能力和各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，嚴(yán)格科學(xué)測(cè)定排污總量的前提下，商定各地的排污量，建立統(tǒng)一和規(guī)范的排污權(quán)交易市場(chǎng)，可以在這一市場(chǎng)買賣排污權(quán)。方式二：企業(yè)間排污權(quán)交易。企業(yè)間排污權(quán)交易是在排污總量控制的基礎(chǔ)上，核定排污單位的排污量，進(jìn)而實(shí)行排污指標(biāo)有償性轉(zhuǎn)讓，使污染治理成本低的企業(yè)首先進(jìn)行污染治理，然后把多余的排污許可指標(biāo)賣給無(wú)法按照政府規(guī)定減排或因?yàn)闇p排代價(jià)過(guò)高而不愿減排的企業(yè)。三是設(shè)立“淡水河流域環(huán)保合作基金”。借鑒深圳河治理模式，由深港兩地政府共同出資，合組一個(gè)業(yè)主方的方式。建議設(shè)立一個(gè)“淡水河流域環(huán)保合作基金會(huì)”，作為所有需兩方以上合作的環(huán)境治理項(xiàng)目的共同業(yè)主方?；鸬膩?lái)源：省、市財(cái)政對(duì)流域環(huán)境治理的投入資金，列入省、市的財(cái)政預(yù)算，兩市按上年度 GDP 或者財(cái)政收入的一定比例提取，比如1%，并按各市投入為基數(shù)，每年按一定比例增長(zhǎng)，共同注入環(huán)保合作基金，用于解決流域重點(diǎn)污染源達(dá)標(biāo)管理、交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)管理等?；饡?huì)也可以向民間募資，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人捐助，政府應(yīng)給予捐款的企業(yè)和個(gè)人抵扣個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅的政策優(yōu)惠，也可申請(qǐng)國(guó)際上各類公益基金資助項(xiàng)目。

3．調(diào)整流域產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合作。采取經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段，調(diào)整淡水河流域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)流域內(nèi)企業(yè)進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，在消除結(jié)構(gòu)性污染上取得突破。一是調(diào)整流域產(chǎn)業(yè)布局。兩市充分考慮自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，錯(cuò)位發(fā)展，合理布局產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)格按照環(huán)境資源承裁能力，合理調(diào)整發(fā)展布局和調(diào)控發(fā)展規(guī)模，進(jìn)一步提高流域環(huán)保準(zhǔn)入門(mén)檻，嚴(yán)格限制污染型、耗水型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的建設(shè)。合作制定《淡水河流域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄》，指導(dǎo)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。制定流域主體功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃，劃出并堅(jiān)守“禁止開(kāi)發(fā)”和“限制開(kāi)發(fā)”的控制紅線，嚴(yán)厲查處基本生態(tài)控制線內(nèi)各類違法建設(shè)行為。對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)要嚴(yán)格保護(hù)，禁止各類開(kāi)發(fā)活動(dòng)，關(guān)閉水源保護(hù)區(qū)和生態(tài)廊道內(nèi)的企業(yè)，恢復(fù)生態(tài)功能；限制開(kāi)發(fā)區(qū)不鼓勵(lì)建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目，并清退現(xiàn)有的污染企業(yè)；優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)必須建成完善的污水收集與處理系統(tǒng)，不斷減小污染物排放總量。二是共建產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)。按照廣東省重污染行業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一定點(diǎn)的有關(guān)規(guī)定，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，整合重污染行業(yè)進(jìn)園區(qū)，實(shí)行污染集中控制、統(tǒng)一處理。完善深莞惠環(huán)保共建合作平臺(tái)，探索產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)共建模式，共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)集中治污設(shè)施建設(shè)，防止污染企業(yè)“四處開(kāi)花”。如引導(dǎo)流域內(nèi)電鍍等重污染企業(yè)進(jìn)園生產(chǎn)。推進(jìn)深莞惠城際經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，聯(lián)合惠州新圩鎮(zhèn)和東莞清溪鎮(zhèn)，建設(shè)“坪新清”區(qū)域產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，建設(shè) “城際高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶”。

4．深化流域治理中政府與市場(chǎng)主體的合作。政府與市場(chǎng)合作的基本形式是環(huán)境治理(主要是環(huán)境設(shè)施領(lǐng)域)的市場(chǎng)化運(yùn)作。環(huán)境治理市場(chǎng)化就是通過(guò)合同形式，政府或排污企業(yè)與專業(yè)治污企業(yè)達(dá)成污水處理協(xié)議，政府或污染企業(yè)把有關(guān)污水處理費(fèi)用支付給治污企業(yè)，保證治污企業(yè)一定的營(yíng)利空間的運(yùn)作模式。引導(dǎo)污水治理企業(yè)或環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)分片整合、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、適度競(jìng)爭(zhēng)。[11]一是探索“管辦分離”的環(huán)境治理模式。借鑒江蘇無(wú)錫市的經(jīng)驗(yàn)，完善環(huán)境治理“管辦分離”的模式，創(chuàng)新政府環(huán)境治理的委托代理方式。深圳和惠州分別組建市環(huán)境資源集團(tuán)公司或者淡水河環(huán)境資源有限責(zé)任公司，特許代表市政府履行環(huán)境治理代理人職責(zé)。由市政府授權(quán)，按照國(guó)家法律及地方性法規(guī)，代理環(huán)境資源治理，代理行使排污權(quán)交易，或者代表政府購(gòu)買與資源保護(hù)相關(guān)的服務(wù)。[12]作為環(huán)境治理代理人的環(huán)境資源集團(tuán)公司與市政府之間簽訂協(xié)議，取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，按約定比例享有基于環(huán)境改善后一定的收益，政府則加強(qiáng)對(duì)代理人的運(yùn)行監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)審計(jì)。或者組建流域單一的專業(yè)化治理公司。由省政府牽頭成立專業(yè)化治理公司，由深惠協(xié)商淡水河治污機(jī)構(gòu)的資金投入方式、組建方式和管理章程，成立淡水河環(huán)境治理有限責(zé)任公司。二是推行流域內(nèi)企業(yè)環(huán)境自愿協(xié)議。自愿協(xié)議是由政府與某個(gè)行業(yè)制定的明確規(guī)定雙方責(zé)任和義務(wù)的環(huán)境管理協(xié)議。政府給予這個(gè)行業(yè)的企業(yè)減少某些稅收的激勵(lì)或不受一些規(guī)定的限制，企業(yè)承諾通過(guò)ISO14000，綠色供應(yīng)鏈管理、環(huán)境審計(jì)、綠色采購(gòu)、綠色產(chǎn)品等方面來(lái)配合自愿協(xié)議的實(shí)施。建議在淡水河流域治理中，省、市環(huán)保部門(mén)大膽引入自愿協(xié)議工具來(lái)調(diào)動(dòng)行業(yè)、企業(yè)參與環(huán)保的積極性。另外，政府組織對(duì)企業(yè)法人代表進(jìn)行環(huán)境管理知識(shí)培訓(xùn)，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)法定代表人的環(huán)保知識(shí)學(xué)習(xí)。三是引導(dǎo)流域內(nèi)企業(yè)建立污染治理聯(lián)盟。建議在淡水河流域探索企業(yè)治污聯(lián)盟來(lái)治理污染，這種治理模式能降低治理成本，整合有限技術(shù)資源和治理能力，通過(guò)兩個(gè)或兩個(gè)以上的企業(yè)簽訂雙方污染治理協(xié)議來(lái)實(shí)現(xiàn)。污染治理企業(yè)聯(lián)盟的目標(biāo)由市、區(qū)政府及其環(huán)境主管部門(mén)根據(jù)淡水河地區(qū)的整體發(fā)展戰(zhàn)略制定。在企業(yè)聯(lián)盟內(nèi)部，企業(yè)之間簽訂具有約束性的協(xié)議，保證盟員企業(yè)之間能確保有關(guān)污染削減方面的信息共享，充分利用技術(shù)和資金的溢出效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)污染治理的規(guī)模效應(yīng)。政府可給予聯(lián)盟內(nèi)企業(yè)以政策支持或技術(shù)指導(dǎo)。

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(責(zé)任編輯：悠 然)

本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“基于生態(tài)城市群構(gòu)想的城際環(huán)境合作治理研究”(項(xiàng)目編號(hào)：13BZZ057)的階段性成果。

2016-03-26

王沛雯(1990-)，女，廣州市人，華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院研究生，主要研究方向：環(huán)境政治學(xué)。

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1672-1071(2016)03-0051-05