社會組織參與社會治理的現(xiàn)實(shí)困境與機(jī)制構(gòu)建

王勇（中共重慶市委黨校萬州分校，重慶404000）

社會組織參與社會治理的現(xiàn)實(shí)困境與機(jī)制構(gòu)建

王勇
（中共重慶市委黨校萬州分校，重慶404000）

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，社會組織扮演著越來越重要的角色。當(dāng)前，社會組織參與社會治理依然面臨著一系列問題，如何使社會組織更好的發(fā)揮作用，必須著重從構(gòu)建和完善社會組織參與社會治理的相關(guān)機(jī)制入手解決。

社會組織；社會治理；創(chuàng)新機(jī)制

黨的十八屆三中全會提出，要創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力。這是“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的必然要求和重要方面。當(dāng)前社會組織在我國社會治理中發(fā)揮著獨(dú)特的積極作用，但是社會組織參與社會治理仍然面臨著不少現(xiàn)實(shí)障礙，需要著重從機(jī)制構(gòu)建方面進(jìn)一步加強(qiáng)，促使其在社會治理中發(fā)揮更大的作用。

一、社會組織在社會治理中的重要作用

（一）提供公共服務(wù)

社會組織能提供的公共服務(wù)一般有以下幾點(diǎn)：其一，面向大眾群體提供資源共享服務(wù)。社會組織可以與大眾共同分享自身具備的各種資源，其中包括信息資源，例如民間環(huán)保組織通過網(wǎng)絡(luò)平臺向公眾分享它們調(diào)查到的環(huán)境污染信息等。一些專業(yè)性社會組織可以利用其技術(shù)優(yōu)勢為公眾提供服務(wù)，通過宣傳積極、健康、進(jìn)步的生活理念，幫助人們樹立良好的生活習(xí)慣。其二，針對弱勢群體提供權(quán)益保障服務(wù)。公益社會組織在幫助社會老弱病殘等弱勢群體上發(fā)揮著不可替代的作用，它們是民間慈善事業(yè)的主力軍，通過供應(yīng)生活物資、義工服務(wù)、心理關(guān)懷等方式來提供公共服務(wù)。其三，針對受災(zāi)群體提供支援救助服務(wù)。面對受災(zāi)群體，除了政府公共管理部門的救助外，社會組織也可以提供應(yīng)急生活物資、派遣專業(yè)技術(shù)人員、心理輔導(dǎo)者等義工，還有湊資協(xié)助災(zāi)后恢復(fù)重建工作等?？傊?，與政府部門提供的服務(wù)相比，社會組織提供的公共服務(wù)不是替代性的，而是互補(bǔ)性的，它具有完善、細(xì)化公共服務(wù)供應(yīng)系統(tǒng)的作用。

（二）整合社會資源

社會組織所具有的民間性特點(diǎn)使其在整合社會資源方面具有一定優(yōu)勢，從而能夠提高社會整合力。具體來說，社會組織的整合功能包括：其一，整合社會財(cái)力資源。社會組織通過會員繳費(fèi)、湊款募捐等方式集合社會閑散的財(cái)力，并將這些財(cái)力服務(wù)于社會，運(yùn)用到提升社會治理工作水平中去。比如各類慈善基金會，通過廣募社會愛心人士捐贈的財(cái)物，將之用以扶貧、濟(jì)弱、助學(xué)、賑災(zāi)等各項(xiàng)慈善事業(yè)，為完善社會治理工作做出了突出貢獻(xiàn)。其二，整合社會人力資源。有些社會組織是由某一領(lǐng)域的專家學(xué)者、技術(shù)人員組成的，帶有很強(qiáng)的專業(yè)性色彩。比如各類由教授、醫(yī)生、律師組成的學(xué)會、行業(yè)協(xié)會等，這類社會組織很好地整合了社會人力資源，形成了各種類型的民間人才庫，既可以與社會分享其專業(yè)性技術(shù)與研究成果，也可以作為智囊團(tuán)為政府部門提供相關(guān)領(lǐng)域的政策咨詢，發(fā)揮協(xié)同管理作用。其三，整合社會信息資源。由于網(wǎng)絡(luò)等大眾媒體的普及，使得各類信息大量涌現(xiàn)，紛繁復(fù)雜。要想在海量信息中提取出有用信息，為決策者提供可靠的參考依據(jù)，已變得越來越困難。而一些社會組織往往能夠?qū)δ骋活I(lǐng)域的信息保持高度的敏感，并且能夠做到持久關(guān)注，廣泛搜集，專業(yè)分析，并對該領(lǐng)域的諸多信息加以有效整合，與大眾分享。

（三）協(xié)助政府工作

社會組織可以為政府工作提供的協(xié)助是多方面的：其一，為政府制定決策提供專業(yè)咨詢。在傳統(tǒng)社會管理模式中，相關(guān)政策的制定往往是由少數(shù)幾個管理者制定的。但是隨著公共事務(wù)的日益復(fù)雜化與精細(xì)化，這種管理模式越來越難以適應(yīng)時代發(fā)展的要求。實(shí)際上，一些專業(yè)性較強(qiáng)的社會組織能夠承擔(dān)向政府提供政策咨詢的功能，從而為促進(jìn)社會治理工作科學(xué)化做出獨(dú)特貢獻(xiàn)。其二，協(xié)助政府落實(shí)各項(xiàng)管理工作。主要是幫助政府部門向社會做好政策宣傳工作，為管理工作的順利開展打下輿論基礎(chǔ)；參與執(zhí)行政府部門委托的一些政策項(xiàng)目，或由政府部門向社會組織購買公共服務(wù)；協(xié)助監(jiān)督管理政策的執(zhí)行情況，及時反饋有效信息等。其三，代理政府部分社會管理職能。部分社會組織受到政府部門的委托，承擔(dān)部分社會管理職能。例如我國的各級婦女聯(lián)合會、工會以及活躍在基層社區(qū)的環(huán)保、慈善組織等，都在某些方面擔(dān)負(fù)一定的社會管理工作。

二、社會組織參與社會治理面臨的困境

雖然社會組織在參與社會治理過程中已取得了一定成效，但是，從發(fā)展前景的角度看，我國社會組織要實(shí)現(xiàn)充分地參與社會治理，依然面臨著諸多困境。

（一）法律政策不完善

我國社會組織發(fā)展面臨著法律缺位、銜接不夠、調(diào)整滯后、配套不足等突出問題。一是就“法律缺位”而言，目前尚沒有一部有關(guān)社會組織的基本法律，也沒有一部支撐社會組織發(fā)展的有關(guān)慈善事業(yè)的基本法律，同時也缺乏全國層面的志愿者立法。二是就“銜接不夠”而言，現(xiàn)行法律法規(guī)相互之間缺乏銜接，甚至相互之間存在沖突和矛盾。如：《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理?xiàng)l例》都明確規(guī)定社會組織財(cái)產(chǎn)不得被侵占、私分和挪用，若違反責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任，但我國現(xiàn)行刑事法律卻沒有與此相銜接的有關(guān)條款。三是就“調(diào)整滯后”而言，目前我國有關(guān)社會組織管理的大量規(guī)章及其他規(guī)范性文件的主要法律依據(jù)，明顯滯后于社會組織發(fā)展需要，亟待修訂完善。四是就“配套不足”而言，當(dāng)前有關(guān)社會組織的稅收減免、財(cái)物管理、服務(wù)收費(fèi)以及社會組織從業(yè)人員的職稱評定、工資待遇等方面仍然缺乏完善的、相配套的法規(guī)和政策。

（二）缺乏社會的普遍認(rèn)同

對于社會組織參與社會治理，我國民眾的不認(rèn)同感主要體現(xiàn)在以下幾個方面：參與程度上，民眾參與的一些志愿者活動帶有臨時性色彩，真正加入非政府組織的公民依然不多；支持力度上，民眾對社會組織的財(cái)力、物力、輿論等方面的支持力度不夠；認(rèn)識深度上，民眾對社會組織在社會治理中所能起到的作用缺乏足夠的認(rèn)識，甚至部分人對社會組織存在一些負(fù)面評價(jià)。由于社會組織發(fā)展所需要的公民精神在我國社會的文化氛圍中還比較欠缺，以及社會組織自身管理不規(guī)范、外部監(jiān)督管理不到位等諸多原因，產(chǎn)生了財(cái)務(wù)不公開、項(xiàng)目運(yùn)作不透明、挪用捐款、斂財(cái)騙錢等一系列問題，這些都加深了公眾對社會組織的負(fù)面印象，導(dǎo)致自身公信力低下，進(jìn)而制約了其社會治理和服務(wù)能力的發(fā)揮。

（三）自身能力欠缺

由于社會組織自身總體能力水平不高，嚴(yán)重制約了社會組織參與社會治理的效能。首先是組織管理不規(guī)范。我國的絕大多數(shù)社會組織是在改革開放后的三十多年中成長和發(fā)展起來的，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制還不完善，加之受官民二重性和行政化的影響，不少社會組織實(shí)際運(yùn)作管理非常不規(guī)范。比如，近年來爆發(fā)的“郭美美事件”等案例就已經(jīng)表明。其次，社會組織資金不足。清華大學(xué)NGO研究所1999年、2001年、2004年開展的三次大規(guī)模調(diào)查均顯示，“無論是基金會、社會團(tuán)體，還是活躍于環(huán)保、扶貧、社會發(fā)展等領(lǐng)域的基層社會組織，反映最突出的問題都是資金不足；在資金構(gòu)成上，公益捐款所占經(jīng)費(fèi)比重一般不足10%，政府項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)所占比重不到15%，除了人民團(tuán)體和少數(shù)政府重點(diǎn)支持的社會組織之外，大多數(shù)社會組織沒有獲得政府資金的正常渠道”。第三，社會組織人才缺乏。我國社會組織不僅職工人數(shù)較少，而且結(jié)構(gòu)不合理，且主要“以非專職人員和中等文化程度的職員為主，高素質(zhì)人才較為匱乏”。現(xiàn)實(shí)中，由于大多數(shù)社會組織提供的薪酬過低，缺乏相應(yīng)的福利和社會保障待遇及公眾認(rèn)知度不高等原因，導(dǎo)致社會組織很難吸引優(yōu)秀人才加入。

三、著力構(gòu)建和完善社會組織參與社會治理的機(jī)制

從機(jī)制建設(shè)層面看，構(gòu)建與完善社會組織協(xié)同參與社會治理的各項(xiàng)配套機(jī)制，對于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理具有十分重要的意義。大體上，可以從以下四個方面來著力構(gòu)建。

（一）建立健全社會組織協(xié)同參與社會治理的動力機(jī)制

1.協(xié)同參與項(xiàng)目評估機(jī)制

一般意義上，項(xiàng)目評估包括事前評估，即對項(xiàng)目可行性的評估；事中評估，即對項(xiàng)目執(zhí)行情況的評估；事后評估，即對項(xiàng)目完成效果的評估。政府部門在針對某項(xiàng)社會事業(yè)進(jìn)行立項(xiàng)時，首先要面對的就是項(xiàng)目可行性的一個評估工作。在這一過程中，由于項(xiàng)目評估是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)、技術(shù)含量高的專業(yè)工作，而政府機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)人才與技術(shù)，往往難以完全勝任項(xiàng)目評估工作。因此，政府需要將項(xiàng)目評估工作委托給高校、科研院所等研究機(jī)構(gòu)，以期達(dá)到項(xiàng)目評估的科學(xué)合理。這種參與機(jī)制的構(gòu)建需要做好以下幾點(diǎn)工作：一是明確具體的協(xié)同參與者。社會組織數(shù)量日益龐大、種類繁多，即使處于同一領(lǐng)域的社會組織，各項(xiàng)能力也是參差不齊，因此，必須確定某項(xiàng)評估工作應(yīng)該由哪類社會組織中的佼佼者來共同參與，以確保其能力足以勝任此項(xiàng)工作。二是制定相應(yīng)的參與法規(guī)和程序。社會組織要參與到政府的評估工作中來，必須依法依規(guī)，借助一定的合法性渠道，才能順利開展。因此需要制定相關(guān)法規(guī)及合理的參與程序，使社會組織有法可依、有規(guī)可循。三是確保社會組織的公益性和獨(dú)立性。即政府部門不能對其委托的評估項(xiàng)目施加過多不必要的行政干預(yù)，并要確保社會組織不能借助參與政府評估工作來謀取私利，唯此才能保證項(xiàng)目評估工作取得一個比較客觀的、符合大多人利益的結(jié)果。

2.協(xié)同參與項(xiàng)目承包機(jī)制

所謂的項(xiàng)目承包機(jī)制，是指作為社會治理的主體——政府部門根據(jù)社會實(shí)際需要，制定出一系列發(fā)展項(xiàng)目，然后通過招投標(biāo)的方式將這些項(xiàng)目承包給企事業(yè)單位等其他部門，由他們負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施，并且承擔(dān)一定的項(xiàng)目責(zé)任，最終通過這種方式達(dá)成某項(xiàng)社會治理工作。

一些社會組織利用優(yōu)勢資源開發(fā)了一些有利于社會發(fā)展的項(xiàng)目，取得了一定成效。比如，云南省大眾流域管理研究和推廣中心，作為中國西部的一家環(huán)保類社會組織，它開發(fā)了一個名為“麗江拉市海參與式流域管理項(xiàng)目”，該項(xiàng)目致力于構(gòu)建一種由官方到民間等各個社會主體共同參與的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展模式。所以，給予社會組織更多的項(xiàng)目承包機(jī)會，是促進(jìn)其參與社會治理的一個重要的途徑。當(dāng)然，必須明確民眾的需求是社會組織參與社會治理的基本動機(jī)。

3.協(xié)同參與項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制

所謂的項(xiàng)目監(jiān)督，即對項(xiàng)目的執(zhí)行情況實(shí)時跟蹤監(jiān)控，并根據(jù)實(shí)際需要決定是否進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)充，最終保證項(xiàng)目能夠按計(jì)劃保質(zhì)保量完成。由于項(xiàng)目監(jiān)督工作專業(yè)水平高、持續(xù)時間長、需要人手多，使得政府部門在此方面存在短板現(xiàn)象。而一些社會組織在監(jiān)管工作方面具有獨(dú)特優(yōu)勢。例如，2012年4月，“環(huán)保組織發(fā)布報(bào)告指出48家知名紡織品牌企業(yè)和零售商存在環(huán)境違規(guī)，短期內(nèi)獲得了34家涉事企業(yè)回應(yīng)”。可見，社會組織只要擁有足夠的專業(yè)水準(zhǔn)，無論對于社會主體的行為，還是公共項(xiàng)目的進(jìn)展，都具有一定的監(jiān)管能力。因此，可以讓一些專業(yè)能力較高、技術(shù)水平較好的社會組織介入到社會發(fā)展項(xiàng)目的監(jiān)控過程中，協(xié)助政府部門監(jiān)督項(xiàng)目的進(jìn)展，及時反饋有效信息，以保障項(xiàng)目落實(shí)的質(zhì)量，提升社會治理的水平。

（二）建立健全社會組織內(nèi)部治理機(jī)制

完善社會組織內(nèi)部治理，實(shí)現(xiàn)社會組織內(nèi)部治理的規(guī)范化、科學(xué)化，是增強(qiáng)社會組織自主性、提升社會組織參與社會治理能力的根本途徑。首先，科學(xué)制定組織章程。章程是能夠反映社會組織成員共同意愿并規(guī)定社會組織的性質(zhì)、宗旨、任務(wù)、結(jié)構(gòu)、組織成員權(quán)利與義務(wù)以及組織活動規(guī)則等的正式文件，被譽(yù)為社會組織的“小憲法”，社會組織要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合國內(nèi)外優(yōu)秀社會組織的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，采用民主方式科學(xué)制定體現(xiàn)本組織特色的章程。要保障和維護(hù)章程的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，社會組織的一切活動、組織所有成員的行為必須以章程為指導(dǎo)，對章程的修改也必須通過嚴(yán)格的程序進(jìn)行。其次，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。社會組織應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)，立足組織章程，遵循行規(guī)行約，建立健全以會員大會或會員代表大會為決策中心，以理事會或董事會為執(zhí)行組織，以秘書處、辦公室、財(cái)務(wù)部、宣傳部等為辦事機(jī)構(gòu)的組織體系，并在理事會或董事會之外設(shè)立監(jiān)事會或監(jiān)督員，不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。再次，健全內(nèi)部治理機(jī)制。在完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，社會組織應(yīng)建立健全以社會組織章程為核心的民主選舉、議事決策、人事管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理、會員管理、捐贈公示、重要信息披露等制度，切實(shí)形成自我管理、自我發(fā)展、自我約束的有效機(jī)制。有條件的社會組織還可以聘請法律顧問，增強(qiáng)用法律手段維護(hù)組織利益、規(guī)范社會組織的運(yùn)作能力。

（三）建立健全政府與社會組織之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

社會組織是政府與社會公眾之間的橋梁和紐帶，發(fā)揮著聯(lián)系公眾、溝通政府的職能作用。而社會組織要發(fā)揮好樞紐作用，一方面需要建立內(nèi)在會員溝通協(xié)調(diào)機(jī)制來凝聚力量、收集信息，另一方面需要建立外在的政府溝通協(xié)調(diào)機(jī)制以反映民情、協(xié)同治理。

一是建立內(nèi)嵌式溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。主要是通過黨政主體相關(guān)人員在社會組織的非領(lǐng)導(dǎo)崗位兼職，以個體的雙重身份來實(shí)現(xiàn)兩大組織信息的快速疏導(dǎo)和及時反饋。在我國基層社會組織發(fā)展的初期，這種通過人員融合實(shí)現(xiàn)的組織內(nèi)嵌式的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了特定階段社會組織與黨政主體的高效互動，確保了組織有序發(fā)展。

二是建立參與式溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。即指社會組織或政府在開展多項(xiàng)活動中邀請（或制度規(guī)定）對方相關(guān)人員共同參與，增進(jìn)彼此了解，實(shí)現(xiàn)協(xié)商共議等。一方面，社會組織邀請政府人員參與組織活動已經(jīng)非常普遍，這也是雙方重要的溝通協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)。另一方面，政府在提高決策科學(xué)性、推進(jìn)基層民主的過程中，越來越多的需要社會組織參與。因此，這種交叉參與式的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制將實(shí)現(xiàn)社會組織與黨政主體的良性互動，促進(jìn)公共利益最大化。

三是建立平臺式溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。主要是借助網(wǎng)絡(luò)平臺、黨建平臺、有形平臺，推進(jìn)社會組織與政府之間的日常聯(lián)系、多元渠道溝通以及即時信息互動。如政府部門建立社會組織管理QQ群、微信群，及時與社會組織單位和個人溝通交流，適時掌握社會組織新動態(tài)。

（四）建立健全政府購買社會組織公共服務(wù)的長效機(jī)制

按照十八屆三中全會“推廣政府購買服務(wù)”、“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)”的要求，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移，逐步將事務(wù)性管理工作、適合通過市場和社會組織提供的公共服務(wù)，以合同、委托等適當(dāng)方式依法交給具有相應(yīng)資質(zhì)的社會組織承擔(dān)，并提供相應(yīng)的資源支持，不斷拓展社會組織參與公共服務(wù)供給的范圍和空間。應(yīng)建立健全決策、監(jiān)督、評估和問責(zé)機(jī)制，引入競爭機(jī)制、信息公開和退出機(jī)制。包括：健全公開透明規(guī)范的服務(wù)購買流程，根據(jù)中央及地方相關(guān)文件要求，制定適合本地區(qū)的《政府向社會組織購買服務(wù)目錄》，將購買資金單獨(dú)列入部門預(yù)算，確定需要向社會組織購買的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量，以及購買方式和預(yù)算；建立嚴(yán)格、專業(yè)、多元的監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，如會計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所等；引入競爭機(jī)制，鼓勵市場競爭，以向社會公開招標(biāo)為主要購買方式，嚴(yán)格考核競標(biāo)機(jī)構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)和綜合服務(wù)能力，擇優(yōu)選擇簽訂合同協(xié)議；引入退出機(jī)制，對不符合資質(zhì)或不能按照合同標(biāo)準(zhǔn)履約的承接方應(yīng)及時與其終止合同，拉入“黑名單”。

［1］何水.社會組織參與服務(wù)型政府建設(shè)：作用、條件與路徑［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2015：158.

［2］王名.社會組織概論［M］.北京：中國社會出版社，2010：39.

［3］黃曉勇.中國民間組織報(bào)告（2008）［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：14.

［4］王彥斌.社會管理的共構(gòu)［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011：64.

［5］嚴(yán)振書.現(xiàn)階段中國社會組織發(fā)展面臨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)及促進(jìn)思路［J］.北京：北京社會科學(xué)，2000（1）：32.

［6］范鐵中.非政府組織與社會管理［M］.上海：上海大學(xué)出版社，2015：27.

［7］戴海東，蒯正明.社會組織參與社會治理過程中存在的問題與對策［J］.科學(xué)社會主義，2014（02）：19.

（責(zé)編：劉海琴）

C912.21

A

1008-8431（2016）04-0065-04

2016-06-15

本文系2014年重慶市社會科學(xué)規(guī)劃培育項(xiàng)目“社會組織參與社會治理長效機(jī)制研究”（2014PY16）的系列研究成果之一。

王勇（1984-），男，中共重慶市委黨校萬州分校區(qū)情教研部主任、講師。