積極推進(jìn)改革 降低實體經(jīng)濟(jì)用地成本

申 兵 汪陽紅 黃征學(xué) 張 燕

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積極推進(jìn)改革 降低實體經(jīng)濟(jì)用地成本

申 兵 汪陽紅 黃征學(xué) 張 燕

實體經(jīng)濟(jì)用地成本構(gòu)成及特征

（一）實體經(jīng)濟(jì)用地成本構(gòu)成

實體經(jīng)濟(jì)用地成本主要指實體企業(yè)為開展正常的經(jīng)濟(jì)活動得到可利用土地過程中的所有物質(zhì)成本，包括土地取得成本和土地開發(fā)成本，可細(xì)分為土地出讓金、土地占用和使用相關(guān)稅金、相關(guān)行政事業(yè)性收費以及自行開發(fā)的投入。

土地出讓金。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，土地使用者為獲得若干年限土地使用權(quán)的讓渡，向土地所有者的代表，即市縣人民政府所支付的費用。

與土地占用和使用相關(guān)的稅金。可視為用地成本的稅收，主要包括土地使用稅、耕地占用稅、契稅和房地產(chǎn)稅。城鎮(zhèn)土地使用稅按年計算、分期繳納。2013年修訂的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》對全國不同級別城市明確了稅額標(biāo)準(zhǔn)，如大城市為每平方米用地1.5元至30元，中等城市1.2元至24元，小城市0.9元至18元，縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6元至12元。各地在執(zhí)行過程中，又對本地不同地區(qū)實行差別化稅率。耕地占用稅是占用耕地建房或者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位或個人所應(yīng)繳納的稅種，以納稅人實際占用的耕地面積為計稅依據(jù)，按照規(guī)定的適用稅額一次性征收。契稅的納稅義務(wù)人是在我國境內(nèi)轉(zhuǎn)移土地、房屋權(quán)屬承受的企業(yè)或單位，其中包括土地使用者。對企業(yè)而言，房地產(chǎn)稅主要是對企業(yè)自用房產(chǎn)按原值進(jìn)行征稅。

土地使用費。主要是土地管理部門、財政部門等政府部門依據(jù)國家法律、法規(guī)和省以上財政部門的規(guī)定行使其管理職能，向用地企業(yè)收取的費用。目前涉及土地使用方面的收費主要包括兩大類：一是資源補(bǔ)償類收費。如果土地使用者獲得使用權(quán)的土地屬于新增建設(shè)用地或農(nóng)耕地轉(zhuǎn)化用地，按照國家及省級政府規(guī)定需要繳納相應(yīng)的新增建設(shè)用地有償使用費、農(nóng)耕地占補(bǔ)平衡費、土地復(fù)墾費等。二是行政管理類收費。包括征地管理費、土地出讓業(yè)務(wù)費，以及土地權(quán)屬調(diào)查、地籍測繪、注冊登記、發(fā)證等方面的收費。

企業(yè)對土地再開發(fā)的投入。主要是指企業(yè)實際拿到的土地不能直接滿足經(jīng)濟(jì)活動的需要，對土地進(jìn)行二次再開發(fā)增加的相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)投入。

（二）實體經(jīng)濟(jì)用地成本特點

土地取得的初始成本較高。當(dāng)前，我國工業(yè)用地供應(yīng)多為將若干年限（多為50年）的土地使用權(quán)一次性批租給用地企業(yè)，企業(yè)一次性支付出讓金，較之年租制，加大了企業(yè)初始投資壓力，中小企業(yè)更是如此。從政府角度看，這種供地方式也存在著政府在出讓期內(nèi)對土地難以調(diào)控、難以處置低效閑置土地等問題。

行政事業(yè)性收費加大了用地成本。其中，行政管理類收費額度較小，對企業(yè)成本影響較小。而名目不一的新增建設(shè)用地有償使用費、農(nóng)耕地占補(bǔ)平衡費、耕地占用補(bǔ)償、耕地質(zhì)量補(bǔ)償、土地復(fù)墾費等資源補(bǔ)償類收費額度相對較大，對企業(yè)用地成本影響也較大。

不同類型實體經(jīng)濟(jì)對用地成本承受力不同。中小企業(yè)、新興成長企業(yè)等生存發(fā)展的困難較多，對用地成本上升表現(xiàn)顯著的剛性壓力。相比而言，具有技術(shù)、資金等優(yōu)勢的大企業(yè)對用地成本更易消化，例如更容易獲得銀行貸款，或者采取投資戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，將占地大的加工制造環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到用地成本相對較低的地區(qū)等。

理論成本和實際成本存在差異。工商企業(yè)所繳納的稅收是我國地方財政收入的重要來源，工商業(yè)用工是地方擴(kuò)大就業(yè)的重要途徑。因此，對地方政府而言，出讓工商業(yè)用地，特別是工業(yè)用地主要不是著眼于所獲得的各種出讓資金收入，而是在于企業(yè)投產(chǎn)后增加的稅收和就業(yè)?；诖耍胤秸o予工業(yè)企業(yè)的土地出讓價會顯著低于二級市場的轉(zhuǎn)讓交易價格甚至低于政府前期開發(fā)投入，現(xiàn)實生活中“零地價”“低地價”“負(fù)地價”現(xiàn)象較為普遍，地方政府為鼓勵工業(yè)發(fā)展返還土地出讓金及土地使用稅金的現(xiàn)象也并不少見。

降低實體經(jīng)濟(jì)用地成本的思路與路徑

（一）降低實體經(jīng)濟(jì)用地成本的原則

與節(jié)約集約利用相結(jié)合。用地成本過高會侵蝕實體經(jīng)濟(jì)的利潤，但如果過低，又會導(dǎo)致土地的粗放利用，需要平衡二者關(guān)系。當(dāng)前，土地利用粗放擴(kuò)張，節(jié)約集約利用水平較低仍是我國土地利用的主要矛盾。我國人均城鎮(zhèn)用地達(dá)145平方米，人均村莊用地達(dá)240平方米，均超過國家標(biāo)準(zhǔn)上限。城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中，低效用地約5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%；農(nóng)村居民點空閑和閑置用地面積達(dá)3000萬畝左右，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4，低效用地達(dá)9000萬畝以上，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的3/4。工業(yè)用地容積率平均僅為0.3－0.6。因此，降低實體經(jīng)濟(jì)用地成本應(yīng)按照嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率指導(dǎo)方針，在控制建設(shè)用地總量和強(qiáng)度的前提下，重點降低那些提高土地利用容積率、加強(qiáng)對城市“三舊”土地利用、積極進(jìn)行用地再開發(fā)等符合節(jié)約集約利用要求的工商業(yè)企業(yè)用地成本。

與結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級相結(jié)合。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要大力調(diào)整、空間結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步優(yōu)化的當(dāng)前，降低用地成本應(yīng)服務(wù)于這些任務(wù)。在行業(yè)上，重點降低符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級方向的高技術(shù)行業(yè)、創(chuàng)新型行業(yè)以及一些新業(yè)態(tài)的用地成本，促進(jìn)其發(fā)展，提高其競爭力，這也是強(qiáng)化供給側(cè)改革的必然要求。在區(qū)域上，以《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》劃分的區(qū)域類型為基礎(chǔ)，以《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》為依托，著力降低重點發(fā)展地區(qū)、城鎮(zhèn)化重點地區(qū)的用地成本，避免因為降低用地成本而使環(huán)保不達(dá)標(biāo)、產(chǎn)能過剩行業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)的現(xiàn)象發(fā)生。

與制度改革創(chuàng)新相結(jié)合。在目前工商業(yè)用地價格上升趨緩的態(tài)勢下，大幅度降低費用成本的空間不太大。土地出讓金中相當(dāng)部分用于征地和拆遷補(bǔ)償，且隨著對農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民利益保護(hù)的加強(qiáng)，征地拆遷補(bǔ)償支出不斷加大，直接降低土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)并不現(xiàn)實。土地稅收和費用大幅下降因會直接減少地方政府財政收入而實施困難。因此，在直接減少費用的基礎(chǔ)上，需要通過供地和用地管理、引入社會資本參與土地開發(fā)等制度創(chuàng)新以及城鄉(xiāng)土地一體化市場構(gòu)建等改革來降低用地成本。

（二）降低實體經(jīng)濟(jì)用地成本的基本路徑

降低實體經(jīng)濟(jì)用地成本應(yīng)主要降低土地取得成本，兼顧降低開發(fā)成本，即攤薄初始成本、縮減費用成本、分擔(dān)開發(fā)成本和壓低交易成本。

彈性出讓（租），積極攤薄初始成本。土地出讓金之所以成為用地成本的“大頭”，主要是因為企業(yè)一次性支付多年使用權(quán)的出讓金。改變一次性支付的情況，可使企業(yè)獲得土地的成本分?jǐn)偟狡髽I(yè)生命周期之中，不僅有助于降低企業(yè)用地初始成本，而且有助于政府調(diào)控閑置用地、批而未用土地和低效利用土地的再開發(fā)。因此，需要探索更加靈活的彈性出讓年期制度，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求和用地單位經(jīng)營情況確定工業(yè)用地使用權(quán)出讓年限，期限屆滿時，再根據(jù)具體情況延長使用期限。在具體供地方式上，可采取先租后讓、長期租賃、彈性出讓等方式。在國家政策方面，2015年9月，國土資源部聯(lián)合五部委下發(fā)的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》，針對新產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)多、起步階段競爭力弱、用地期限不確定及在不同發(fā)展時期用地規(guī)模差別大等特征，提出對這些產(chǎn)業(yè)可以采取租賃方式或先租后讓、租讓結(jié)合的方式供應(yīng)土地，租賃期滿符合條件擬轉(zhuǎn)為出讓土地的，可以協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)。在地方政府層面，一些城市（如上海、深圳、山東濰坊市等）開始進(jìn)行彈性出讓的差別化工業(yè)用地供應(yīng)制度改革。下一階段，應(yīng)在總結(jié)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和試點地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將彈性靈活的土地出讓制度向更多的工商行業(yè)和地區(qū)推廣，切實降低企業(yè)開辦的初始用地成本。

政府讓利，努力縮減稅費成本。地方政府需要從土地出讓金、土地稅金和收費中讓利于企業(yè)，減少企業(yè)這部分的費用支出。

縮減土地出讓金中政府收益部分。土地出讓金除彌補(bǔ)征地、拆遷、一次開發(fā)成本外，還有政府凈收益。2014年土地出讓凈收益占全國土地出讓收入的21.8%，這一比例與前些年50%以上的水平相比已明顯下降，但為促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，仍有一些縮減空間。目前土地出讓金扣除征地、拆遷等支出后，30%－50%用于計提多個專項資金，如社會保障資金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、廉租住房資金、教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、國有土地收益基金、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等，除規(guī)定的計提資金外，地方政府還規(guī)定了一些其他計提資金，如農(nóng)民培訓(xùn)資金等。適當(dāng)壓縮這部分計提資金是降低土地出讓金的路徑之一。壓縮的途徑：一是合并同類資金并下調(diào)計提比例，如可考慮合并農(nóng)田水利建設(shè)資金和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，并下調(diào)計提比例；二是地方政府計提比例高于國家的，下調(diào)至國家確定比例；三是考慮取消部分計提資金項目。

給予土地稅費征收優(yōu)惠。一是鼓勵土地節(jié)約集約利用。如對符合規(guī)劃、不改變土地用途的前提下，現(xiàn)有工業(yè)用地提高土地利用率和增加用地容積率的，包括通過廠房加層、廠區(qū)改造、內(nèi)部用地整理等，地方政府可考慮不再征收土地價款。二是扶持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。如對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主體本身通過延伸產(chǎn)業(yè)鏈、拓展上下游業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行融合發(fā)展的，應(yīng)允許給予土地使用稅稅收返還等優(yōu)惠政策。

通過靈活管理土地利用方式給予企業(yè)優(yōu)惠。對于同一地區(qū)而言，劃拔用地成本低于招拍掛等形式取得的土地，工業(yè)用地價格低于商服用地價格，為體現(xiàn)對于服務(wù)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的支持，國家和一些地方政府開始探索通過靈活管理土地利用方式給予企業(yè)用地條件的優(yōu)惠。如對于閑置劃撥土地上的工業(yè)廠房、倉庫等用于養(yǎng)老、流通、服務(wù)、旅游、文化創(chuàng)意等行業(yè)發(fā)展，允許企業(yè)在一定時間內(nèi)可繼續(xù)以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質(zhì)。這些政策或做法實際是利用靈活的土地管理方式，讓渡了政府可收取的地價款。這些政策目前多為原則性意見，需盡快轉(zhuǎn)化為可操作的具體措施，如不變更土地使用性質(zhì)的年限應(yīng)與個體行業(yè)的生命周期吻合，同時應(yīng)經(jīng)過科學(xué)的程序論證，避免政府單方提出過短或過長的期限。

繼續(xù)降低征轉(zhuǎn)用地收費。2015年國家已取消各級的征地管理費。一些地方政府自行確定的其他收費，如耕地質(zhì)量補(bǔ)償費、新征地工作經(jīng)費等名目不一的收費也應(yīng)考慮取消或調(diào)低征收額度。

放松管制，多方分擔(dān)開發(fā)成本。根據(jù)黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”精神，在土地一級開發(fā)過程中引入社會資本，可通過避免由政府主導(dǎo)造成土地一級開發(fā)市場壟斷，以及通過提高土地開發(fā)效率來降低土地一級開發(fā)成本，也有利于降低用地企業(yè)所需繳納的土地出讓金。除土地一級開發(fā)市場外，在土地二次開發(fā)市場中探索實行靈活的土地開發(fā)方式，也可以降低用地企業(yè)成本。如一些地方探索的鼓勵原土地使用者以合資入股的方式進(jìn)行共同開發(fā)等做法，一些地方政府探索建立工業(yè)轉(zhuǎn)型升級用地開發(fā)資金的做法，都有助于促進(jìn)增加工業(yè)用地供給，降低用地成本。

強(qiáng)化改革，大幅壓低制度性交易成本。除了資金性成本外，我國尚不健全的土地市場體系以及不完善的土地管理制度，都增加了企業(yè)的用地成本。迫切需要深化改革，最大幅度地降低制度性交易成本，重點是改革完善審批制度。針對現(xiàn)行土地審批制度執(zhí)行過程中存在的審批權(quán)過于集中、審批程序繁雜、重復(fù)審查較多、自由裁量權(quán)過大等問題，應(yīng)考慮減少建設(shè)用地預(yù)審和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等審批環(huán)節(jié)。

政策建議

（一）積極推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革

2015－2017年，全國33個縣開展土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項改革。通過推進(jìn)集體建設(shè)用地制度改革，能夠盤活閑置低效的集體土地，顯化集體建設(shè)用地的價值，降低征地補(bǔ)償成本，從長遠(yuǎn)看有利于降低企業(yè)獲得土地的成本。通過探索宅基地的有償使用制度和自愿有償退出等機(jī)制，有利于農(nóng)民利用宅基地或閑置宅基地整理，從事休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，降低農(nóng)民及回鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)的成本。因此，應(yīng)及時總結(jié)經(jīng)驗，適時擴(kuò)大改革試點范圍，在更多地區(qū)促進(jìn)企業(yè)用地成本的降低。

（二）深化財稅體制改革

土地出讓金、土地稅金和收費基本屬地方財政收入，降低實體經(jīng)濟(jì)用地成本主要靠地方政府讓利。當(dāng)前，中央和地方政府在事權(quán)與財權(quán)劃分方面還不盡合理，地方政府承擔(dān)了與其財力并不對稱的基本公共服務(wù)，地方財政收入減少不利于地方基本公共服務(wù)水平的提高。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)加快合理劃分中央與地方事權(quán)的改革，調(diào)整中央和地方收入劃分，適當(dāng)“上移”部分地方政府基本公共服務(wù)事權(quán)，并完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)地方政府減稅讓利于企業(yè)的意愿。

（三）擴(kuò)大人口密集地區(qū)供地規(guī)模

目前建設(shè)用地指標(biāo)管理中總體的方向是控制東部地區(qū)的用地規(guī)模，擴(kuò)大中西部地區(qū)的用地規(guī)模。東部地區(qū)除了像北京、上海、廣州等城市的核心區(qū)域外，大城市周邊及城市群中的中小城市仍是未來支撐我國經(jīng)濟(jì)增長的重要潛力地區(qū)，不但是實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍的地區(qū)，也是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的地區(qū)。當(dāng)前應(yīng)在城市群規(guī)劃編制過程中，根據(jù)未來人口集聚和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的情況，建立與人口規(guī)模相匹配的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模，通過增加對這些地區(qū)用地指標(biāo)供給，增加企業(yè)可用土地供給。

作者單位：國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所