網(wǎng)絡(luò)輿情治理的困境及應(yīng)對(duì)策略探究

□葛　偉

（中國人民公安大學(xué)，北京　100038）

○治安學(xué)研究主持人：郭建華

網(wǎng)絡(luò)輿情治理的困境及應(yīng)對(duì)策略探究

□葛偉

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

作為社會(huì)輿論的一種新型表達(dá)方式，網(wǎng)絡(luò)輿情是公民對(duì)某種社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)問題通過網(wǎng)上公開表達(dá)形成的具有一定影響力和傾向性的共同意見的體現(xiàn)。近年來發(fā)生的一系列重大網(wǎng)絡(luò)輿情事件，讓人們充分領(lǐng)略了網(wǎng)絡(luò)輿情在社會(huì)管理和監(jiān)督中所發(fā)揮的作用。網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政治秩序和社會(huì)穩(wěn)定的影響與日俱增，同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)輿情治理正面臨著前所未有的困境。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)擺脫維穩(wěn)性和對(duì)抗性的慣性思維，借鑒國外治理網(wǎng)絡(luò)輿情的成功經(jīng)驗(yàn)，建立一套完善的網(wǎng)絡(luò)治理體系，注重網(wǎng)絡(luò)司法機(jī)制、輿情預(yù)警機(jī)制、輿論危機(jī)處理機(jī)制等建設(shè)來引導(dǎo)公民客觀理性地表達(dá)利益訴求。

網(wǎng)絡(luò)輿情；面臨困境；國外經(jīng)驗(yàn)；治理體系

進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代以后，民眾可以借助網(wǎng)絡(luò)終端將其訴求公諸社會(huì)，影響視聽，形成網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外的共振效應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)輿情也因此產(chǎn)生。網(wǎng)絡(luò)輿論反映著特定的社會(huì)問題，已成為社會(huì)輿論的發(fā)源地和放大器，深刻地改變著社會(huì)輿論環(huán)境。它與社會(huì)事件緊密相關(guān)，在全社會(huì)范圍內(nèi)能夠迅速擴(kuò)散、傳播，形成巨大的輿論壓力，影響政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決策措施和處理方式。習(xí)近平總書記在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上指出，互聯(lián)網(wǎng)治理體系的變革應(yīng)堅(jiān)持尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、共同維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序的原則。為構(gòu)建良好網(wǎng)絡(luò)秩序，需要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情治理研究，這對(duì)于構(gòu)建服務(wù)型政府，拓寬上情下達(dá)和下情上傳的渠道，及時(shí)解決涉及公民權(quán)益的問題，推動(dòng)公民參與社會(huì)政治生活，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有重要意義。

一、當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展特點(diǎn)及治理的必要性

當(dāng)前民眾借助網(wǎng)絡(luò)參與社會(huì)政治生活的范圍越來越廣泛、程度日益加深，網(wǎng)絡(luò)傳播所具有的一系列特點(diǎn)使得網(wǎng)絡(luò)輿情的形成和發(fā)展也表現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特色。但由于輿情形成主體認(rèn)知的差異，及存在著輿情正負(fù)功能轉(zhuǎn)變迅速性的特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)輿論常常被某些人所操控而成為煽動(dòng)破壞社會(huì)穩(wěn)定的工具，因此，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行有效治理對(duì)維護(hù)虛擬社會(huì)和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的穩(wěn)定都十分必要。

（一）網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展現(xiàn)狀。

1.輿情形成主體的不全面性。社會(huì)公民以參與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)政治生活的廣泛程度為界限可以分為兩類：第一類是日常接觸網(wǎng)絡(luò)較多的群體，如媒體工作者、網(wǎng)絡(luò)行業(yè)從業(yè)者、知名人士等；第二類是基本不接觸網(wǎng)絡(luò)的群體，如農(nóng)村和貧困地區(qū)人口、年齡較大的群體。這兩類群體之間存在的差異，被稱之為數(shù)字鴻溝①。數(shù)字鴻溝在政治上主要表現(xiàn)為民主鴻溝。所謂民主鴻溝，是指那些是否利用數(shù)字網(wǎng)絡(luò)資源去參與社會(huì)公共生活的人們之間的差別。［1］在某種程度上，互聯(lián)網(wǎng)在拓展人們表達(dá)聲音的同時(shí)，也擴(kuò)大了新的社會(huì)分化。對(duì)于某些人而言，網(wǎng)絡(luò)可以成為他們表達(dá)意見和訴求的平臺(tái)，但對(duì)于另外一些群體，網(wǎng)絡(luò)卻成了他們參與公共生活的絆腳石。公民參與網(wǎng)絡(luò)政治生活的區(qū)分還體現(xiàn)在不同的地區(qū)和職業(yè)上。北京、上海、蘇州、杭州、南京等一二線城市的網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍超過了70%，與之相對(duì)的偏遠(yuǎn)地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)普及率則低于30%，網(wǎng)絡(luò)普及率明顯影響到了網(wǎng)民的公眾社會(huì)問題的參與度。

2.網(wǎng)絡(luò)輿情正負(fù)功能轉(zhuǎn)變的迅速性。輿論可以被稱作為“社會(huì)合意”，它的產(chǎn)生是一個(gè)“問題出現(xiàn)—社會(huì)討論—合意達(dá)成”的過程。網(wǎng)絡(luò)輿論的形成也是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)群體合意的過程，但這只是最理想、最潛在層面的合意過程。諾依曼的“沉默螺旋”理論則在更深層次指出，輿論的形成過程是一種“意見的表明和沉默的擴(kuò)散”的螺旋式社會(huì)傳播過程，［2］輿論議題的形成往往是傳統(tǒng)媒體、具有專業(yè)素質(zhì)和學(xué)術(shù)背景的網(wǎng)絡(luò)公眾人物、網(wǎng)絡(luò)民眾三者博弈的過程，由于傳統(tǒng)媒體具有信息公開、傳播范圍廣、深諳語言文字組織之道的優(yōu)勢(shì)，他們發(fā)布的觀點(diǎn)很容易被網(wǎng)絡(luò)公眾理解為“大多數(shù)人”的“優(yōu)勢(shì)”意見。網(wǎng)絡(luò)輿論是一個(gè)中性詞，關(guān)鍵問題在于是誰主導(dǎo)了這場(chǎng)輿論，一旦被別有用心者所掌控，往往會(huì)影響網(wǎng)民的理性思維和判斷能力，這不僅對(duì)個(gè)體受眾產(chǎn)生不好的影響，而且會(huì)對(duì)公共安全和社會(huì)穩(wěn)定造成不良影響。

3.網(wǎng)絡(luò)社會(huì)群體的認(rèn)同性和輿論的針對(duì)性。傳統(tǒng)的社會(huì)認(rèn)同是指?jìng)€(gè)體成員對(duì)其歸屬于何種身份和階層的接受，是被動(dòng)的歸屬性心理選擇過程。與傳統(tǒng)社會(huì)認(rèn)同的被動(dòng)性、歸屬性不同，網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的社會(huì)認(rèn)同具有主動(dòng)性、建構(gòu)性。［3］主動(dòng)構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)社群認(rèn)同，雖然具有明確的價(jià)值判斷和價(jià)值追求，但未必是經(jīng)過縝密的邏輯思維而形成的理性認(rèn)同，相反大都是出于心理較淺層次的認(rèn)可而形成的感性認(rèn)同。目前最容易引起網(wǎng)民關(guān)注并形成輿論浪潮的公共事件主要有兩種：一種是與其切身利益相關(guān)的事件，如工資、房價(jià)、交通、社會(huì)福利等；另一種則是社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題，如反腐、拆遷等社會(huì)公平正義問題。當(dāng)錯(cuò)誤的感性認(rèn)同經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)傳播無限放大的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)輿論危機(jī)，社會(huì)管理者一旦喪失了輿論影響力的主導(dǎo)權(quán)，它的權(quán)威性和信任度就會(huì)受到挑戰(zhàn)。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿情治理的必要性。

1.維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的需要。網(wǎng)絡(luò)輿情是一把“雙刃劍”。一方面，它能夠反映網(wǎng)民的合理訴求，揭露和曝光社會(huì)上的一些陰暗面和負(fù)面現(xiàn)象，在一定程度上維護(hù)了網(wǎng)民群體的合法權(quán)益。另一方面，由于網(wǎng)民身份的虛擬性，以及表達(dá)個(gè)體的偏好性、知識(shí)水平、利益訴求的不同，網(wǎng)絡(luò)輿情往往帶有很強(qiáng)的個(gè)人主觀主義色彩，甚至出現(xiàn)了利用網(wǎng)絡(luò)表達(dá)渠道發(fā)布網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行惡意誹謗和中傷的情形，更有一些國外勢(shì)力，利用網(wǎng)絡(luò)的匿名性、隱蔽性，在網(wǎng)上發(fā)布不實(shí)言論，企圖擾亂人心，破壞我國意識(shí)形態(tài)安全。因此，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行治理，有效梳理網(wǎng)民信息表達(dá)和交流渠道，嚴(yán)懲網(wǎng)絡(luò)造謠和惡意中傷行為，對(duì)于建立良好的網(wǎng)絡(luò)輿情生態(tài)，健全網(wǎng)民合理表達(dá)訴求的渠道，凈化網(wǎng)絡(luò)空間具有重要作用。

2.維護(hù)社會(huì)治安秩序的需要。能夠在較大范圍內(nèi)形成熱議的網(wǎng)絡(luò)輿情事件基本是涉及群眾切身利益、缺乏表達(dá)利益訴求渠道的公共事件，例如環(huán)境污染事件、食品藥品安全事件等。由于輿情正負(fù)功能轉(zhuǎn)變的迅速性，一旦被別有用心者所掌控，往往會(huì)影響網(wǎng)民的理性思維和判斷能力，在某些網(wǎng)民的組織和動(dòng)員之下，其他一些網(wǎng)民往往會(huì)借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行組織、策劃、串聯(lián)，將輿情事件從“線上”帶到“線下”，形成大規(guī)模的群體性事件。例如2012年江蘇啟東市發(fā)生的反對(duì)排污入海事件：7月25日某些網(wǎng)民表示計(jì)劃于當(dāng)月28日進(jìn)行大規(guī)模示威游行，新浪用戶“南通通州義工聯(lián)合會(huì)”于7月27日刊發(fā)了《抵制南通日本“王子”造紙排污啟東大事記要》號(hào)召抵制排污，于是28日出現(xiàn)了大批民眾進(jìn)行街頭抗議，甚至出現(xiàn)沖擊政府機(jī)關(guān)、毀壞財(cái)物的局面。這種突發(fā)性群體事件一般帶有暴力和破壞性色彩，如果有關(guān)部門處理不及時(shí)，則會(huì)使矛盾進(jìn)一步擴(kuò)大，給社會(huì)穩(wěn)定帶來較大危害。所以，在網(wǎng)絡(luò)源頭上進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，合理引導(dǎo)網(wǎng)民的情緒，切斷網(wǎng)絡(luò)串聯(lián)渠道，對(duì)有效避免群體性事件的發(fā)生十分必要。

3.培養(yǎng)客觀、理性、具有獨(dú)立判斷能力的社會(huì)公民的需要。習(xí)近平總書記在主持召開2016年度網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)時(shí)指出：“網(wǎng)絡(luò)安全為人民，網(wǎng)絡(luò)安全靠人民，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全是全社會(huì)共同責(zé)任，需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織、廣大網(wǎng)民共同參與，共筑網(wǎng)絡(luò)安全防線?！睙o論是網(wǎng)絡(luò)輿情的引導(dǎo)、梳理者，還是作為網(wǎng)絡(luò)輿情制造者的網(wǎng)民，由于每個(gè)人自身的文化素質(zhì)、經(jīng)歷、職業(yè)、偏好等等都不盡相同，所以在對(duì)某一問題的思考上，有的人具有獨(dú)立判斷能力，有的則會(huì)盲目跟風(fēng)；有的人進(jìn)行理性思考，有的只是感性的思考。在網(wǎng)絡(luò)輿情的治理過程中，要注重引導(dǎo)網(wǎng)民合理、合法表達(dá)訴求，明確自己的權(quán)利和義務(wù)，培育其獨(dú)立思考、理性判斷能力，塑造健康向上的價(jià)值追求，具有理性思考判斷能力的網(wǎng)民又能推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)輿情往積極的一面發(fā)展，只有通過這種螺旋式往復(fù)過程，才能推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)輿情朝著正確、健康的方向發(fā)展。

二、我國網(wǎng)絡(luò)輿情治理存在的突出問題及困境

網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)展給網(wǎng)絡(luò)政治生活的管理和網(wǎng)絡(luò)安全帶來了巨大的挑戰(zhàn)，但現(xiàn)階段有關(guān)法律法規(guī)尚不健全，許多部門仍舊延續(xù)著傳統(tǒng)的對(duì)抗性思維，不恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用傳統(tǒng)治理方式來應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情，使得網(wǎng)絡(luò)輿情治理成效大打折扣，存在的主要問題有以下幾個(gè)方面。

（一）法律規(guī)制存在的問題。

1.網(wǎng)絡(luò)輿情治理的法律法規(guī)滯后于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展。目前，我國互聯(lián)網(wǎng)管理法律法規(guī)有《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播保護(hù)條例》《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》等，但已無法與當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)輿情治理的需要相適應(yīng)，出現(xiàn)了立法落后于網(wǎng)絡(luò)發(fā)展、管理脫節(jié)的現(xiàn)象。有關(guān)網(wǎng)絡(luò)犯罪的法規(guī)界定不夠明確和清楚，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)群體權(quán)利的保障，也阻礙了網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的有效進(jìn)行。目前，對(duì)網(wǎng)民某些侵權(quán)行為的追究，對(duì)網(wǎng)絡(luò)惡搞行為、違規(guī)言論、網(wǎng)絡(luò)謠言的傳播，除了刪帖，有關(guān)執(zhí)法部門往往生搬硬套刑法、民法等有關(guān)法規(guī)中的某些規(guī)定。面對(duì)輿情治理過程中發(fā)生的新問題、新難點(diǎn)，如何根據(jù)現(xiàn)有的法律進(jìn)行應(yīng)對(duì)，是有關(guān)執(zhí)法部門面臨的亟待解決的主要問題。

2.網(wǎng)絡(luò)輿情法規(guī)治理體系存在協(xié)調(diào)性缺陷。目前，我國制定的有關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿情治理的法律相當(dāng)有限，主要是通過有關(guān)政府部門制定部門規(guī)章、規(guī)范性文件的形式對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行治理。由于能夠制定此類規(guī)定的部門較多，例如公安、國安、網(wǎng)信辦等部門，他們往往都是按照各自部門的日常管理模式和職權(quán)范圍進(jìn)行規(guī)范性文件的制定，因此這類規(guī)范性文件在不同程度上會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管空白、權(quán)力交叉和某些條文對(duì)相同問題進(jìn)行處理時(shí)發(fā)生矛盾的情況，這種法律規(guī)制模式未能體現(xiàn)團(tuán)結(jié)協(xié)作、職權(quán)明確的輿情治理理念，也就不能為網(wǎng)絡(luò)輿情的有效治理提供法律基礎(chǔ)。另外，各部門出于各自利益的考慮，對(duì)獲得的消息不會(huì)與其他部門進(jìn)行共享，往往會(huì)貽誤戰(zhàn)機(jī)，并且在執(zhí)法過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)搶榮譽(yù)、推諉責(zé)任的情況，這就使得網(wǎng)絡(luò)輿情治理工作難以達(dá)到理想的效果。

3.現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏對(duì)網(wǎng)民的權(quán)利救濟(jì)制度?，F(xiàn)有的輿情管理法律法規(guī)主要以維護(hù)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)秩序、保障互聯(lián)網(wǎng)安全為目標(biāo)，以強(qiáng)制性的規(guī)范內(nèi)容為主，強(qiáng)調(diào)政府的管理掌控角色。政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)政治生活的過多管理和控制，往往在一定程度上干預(yù)了公民自由表達(dá)的權(quán)利，不利于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)生活漸進(jìn)有序開展。相關(guān)執(zhí)法人員在對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行處理時(shí)，執(zhí)法行為方式會(huì)與網(wǎng)民權(quán)利之間形成矛盾，矛盾解決過程中有可能會(huì)發(fā)生執(zhí)法部門執(zhí)法不當(dāng)或者發(fā)生侵害網(wǎng)民合法權(quán)利的事件。另外，現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)輿情法律法規(guī)缺少對(duì)權(quán)利被侵害的網(wǎng)民的法律救濟(jì)制度，各項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章中也很少有條文涉及到對(duì)政府行政管理行為的審查監(jiān)督。所以，網(wǎng)民在被政府不當(dāng)網(wǎng)絡(luò)行政管理行為侵害時(shí)，就缺乏了相應(yīng)的司法救濟(jì)措施。

（二）政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理的邏輯思維困境。

1.維穩(wěn)思維。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是維穩(wěn)思維異化導(dǎo)致了社會(huì)生活中的輿論危機(jī)事件。二是維穩(wěn)思維被教條地應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)輿論管理之中。

穩(wěn)定是發(fā)展的前提。穩(wěn)定一直被社會(huì)管理者置于重要地位，但從最近幾年網(wǎng)絡(luò)輿情事件看，維穩(wěn)成為一些政府不作為和亂作為的借口。一些管理者置網(wǎng)絡(luò)輿情的特性于不顧，不具體問題具體分析，僵化地將現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的維穩(wěn)辦法教條地運(yùn)用到網(wǎng)絡(luò)輿論管理中來，對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息往往采取隱瞞、封鎖等辦法來維護(hù)網(wǎng)絡(luò)社群的穩(wěn)定。在這種思維的引導(dǎo)下，政府與民眾的矛盾不斷激化，政府在民眾心中的信任度不斷降低，進(jìn)而引發(fā)群體性事件。其實(shí)維穩(wěn)的本質(zhì)在于“維心”，但在現(xiàn)階段，一些網(wǎng)絡(luò)管理者卻沿襲維穩(wěn)思維消極回避和堵截網(wǎng)絡(luò)信息的傳播，往往導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情更為迅速地?cái)U(kuò)散，深層危機(jī)更加突顯，維穩(wěn)效果陷入惡性循環(huán)，最終導(dǎo)致維穩(wěn)成本不斷上升。

2.對(duì)抗性思維。權(quán)利制約權(quán)力是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法理基礎(chǔ)，政府必要的規(guī)制是網(wǎng)絡(luò)輿論理性監(jiān)督的保障。然而，在目前的網(wǎng)絡(luò)輿情治理中一種非此即彼的二元對(duì)立思維卻占據(jù)了主導(dǎo)地位。

公民有權(quán)利在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表意見，指出地方政府管理上的弊端，揭露某些官員的腐敗、不作為、亂作為的情形。但由于現(xiàn)階段訴求渠道的不暢通以及網(wǎng)民權(quán)利維護(hù)體系的不完善，增加了網(wǎng)絡(luò)輿論演變成網(wǎng)絡(luò)輿論危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)突發(fā)公共事件，特別是圍繞強(qiáng)征強(qiáng)拆、官員腐敗、環(huán)境污染項(xiàng)目等事件所形成的網(wǎng)絡(luò)熱門話題，部分網(wǎng)民在討論中體現(xiàn)出來的某些非理性行為往往成為某些官員封堵打壓網(wǎng)絡(luò)輿論的借口。最常見的情形就是，將輿論的雙方簡單進(jìn)行“我們——他們”的區(qū)分。對(duì)有利于“我們”的信息進(jìn)行積極宣傳，對(duì)站在“我們”對(duì)立面的“他們”的網(wǎng)絡(luò)政治參與行為采取簡單的封殺手段：刪評(píng)論、關(guān)論壇、追查相關(guān)責(zé)任人。如此的網(wǎng)絡(luò)輿情治理結(jié)果最終只能是掩耳盜鈴，自欺欺人，非但不能取得良好的成效，反而會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論的激化和社會(huì)矛盾的擴(kuò)大化。

三、國外治理網(wǎng)絡(luò)輿情的成功經(jīng)驗(yàn)

在網(wǎng)絡(luò)輿情管理和引導(dǎo)方面，發(fā)達(dá)國家頒布了較為完善的互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)，并采取了有針對(duì)性的措施來規(guī)范網(wǎng)絡(luò)言論、保障網(wǎng)民權(quán)利，有許多值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的經(jīng)驗(yàn)。總結(jié)起來，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的韓國模式。作為世界上第一個(gè)頒布專門互聯(lián)網(wǎng)審查法律法規(guī)的國家，從2002年開始，韓國出臺(tái)《促進(jìn)信息化基本法》《信息通信基本保護(hù)法》等法律法規(guī)，為推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)參與實(shí)名制的實(shí)施提供了法律基礎(chǔ)。2003至2005年，韓國政府通過與大型門戶網(wǎng)站論壇約談，舉行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名論證的方式，積極推廣網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制。不僅如此，韓國還通過法律要求在日平均點(diǎn)擊量超過十萬次的門戶網(wǎng)站和公共論壇的留言欄上發(fā)表意見、上傳照片等，必須實(shí)名注冊(cè)，違反此規(guī)定就將被處以2000萬韓元以下罰款。與此同時(shí)，政府通信部門聯(lián)合有關(guān)網(wǎng)站成立了一個(gè)“違規(guī)言論投訴平臺(tái)”，主要由政府官員實(shí)施監(jiān)督，網(wǎng)站工作人員來負(fù)責(zé)具體監(jiān)測(cè)工作。如果因?yàn)殚T戶網(wǎng)站的原因而未能對(duì)違規(guī)發(fā)布言論者追責(zé)，那么網(wǎng)站就要替違規(guī)者接受處罰。所以，韓國網(wǎng)民在網(wǎng)上發(fā)表政治或者相關(guān)言論時(shí)，不得不謹(jǐn)慎考慮是否違反法律。

（二）嚴(yán)審輿情內(nèi)容的新加坡模式。首先在注冊(cè)登記方面，新加坡政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)接入商、宗教和政治內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)信息提供商、營利性網(wǎng)絡(luò)新聞提供商、政黨網(wǎng)站實(shí)行登記許可制度；對(duì)于其他網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者則采取自動(dòng)獲取許可證的辦法加以管理，登記即可獲得經(jīng)營執(zhí)照。其次，政府通過頒布全面、規(guī)范的互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行有效管理和監(jiān)督。宏觀層面上有《誹謗法》《煽動(dòng)法》《維護(hù)宗教融合法》，微觀層面有《網(wǎng)絡(luò)行為法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《互聯(lián)網(wǎng)操作規(guī)則》《分類許可證制度》等。［4］如果被查明的網(wǎng)絡(luò)謠言引發(fā)了社會(huì)恐慌或者激起了針對(duì)某些特殊群體的犯罪行為，那么謠言制造者將被視為違反《新加坡刑事法》第二百二十四章第五百零五條之規(guī)定，將被處以3年以下監(jiān)禁、罰款或者兩者并罰。

（三）輿情內(nèi)容多管齊下的美國模式。首先，美國政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的管理采取內(nèi)容分級(jí)制、內(nèi)容審查制、網(wǎng)站注冊(cè)審查制、稅收激勵(lì)制等制度。政府部門通過對(duì)門戶網(wǎng)站和網(wǎng)絡(luò)論壇實(shí)行分級(jí)管理，不論是電子小說，還是網(wǎng)絡(luò)游戲，電影視頻，都確定了明確的分級(jí)體系，以此來對(duì)內(nèi)容進(jìn)行分析確定。其次，政府會(huì)在政府網(wǎng)站定期公布違規(guī)門戶網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)論壇、不法分子的相關(guān)信息，以此來對(duì)不法分子形成震懾，也對(duì)網(wǎng)民起到警示作用。第三，美國還通過自身的科技優(yōu)勢(shì)實(shí)施技術(shù)控制手段。麻省理工學(xué)院所述的w3c機(jī)構(gòu)（即World Wide Web Consortium），推動(dòng)了PICS（Plat-form for Internet Content Selection）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議，確立了網(wǎng)絡(luò)分級(jí)制度標(biāo)準(zhǔn)，界定了網(wǎng)絡(luò)分級(jí)檢索方式。［5］美國電腦自律協(xié)會(huì)通過制定十條戒令，嚴(yán)禁使用電腦公開他人隱私，發(fā)布恐怖性質(zhì)言論或者網(wǎng)絡(luò)詐騙，偷盜等。第四，美國互聯(lián)網(wǎng)基金協(xié)會(huì)還制定了十條行業(yè)準(zhǔn)則，各類門戶網(wǎng)站和網(wǎng)絡(luò)論壇也都制定了相關(guān)的管理?xiàng)l例。如果某些網(wǎng)站違反此類規(guī)定，將會(huì)受到警告、被收取罰金甚至被關(guān)閉的處罰。

四、我國網(wǎng)絡(luò)輿情治理應(yīng)對(duì)策略探究

引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情向更好的方向發(fā)展，減少非理性、負(fù)面情緒的傳播是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，這不僅需要政府將合理疏通與引導(dǎo)作為治理的基本理念，還需要建立一套完善的網(wǎng)絡(luò)治理體系。

（一）在立法層面上推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿情管理法治化建設(shè)。

1.在立法結(jié)構(gòu)層面上，出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)基本法。首先，要明確網(wǎng)絡(luò)管理的兩個(gè)基本原則：第一，服務(wù)的原則。網(wǎng)絡(luò)法規(guī)的出臺(tái)是要服務(wù)于網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，為網(wǎng)絡(luò)的健康發(fā)展保駕護(hù)航，其出臺(tái)的目的不是犧牲公民自由表達(dá)的權(quán)利打擊違法犯罪，而是通過網(wǎng)絡(luò)立法保障公民的基本權(quán)利，確保公民表達(dá)自由與網(wǎng)絡(luò)安全之間的平衡。第二，發(fā)展的原則。網(wǎng)絡(luò)基本法要適應(yīng)日新月異的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，就必須將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)性規(guī)范納入其中，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)法規(guī)的可操作性和可持續(xù)性。其次，基本法要對(duì)網(wǎng)絡(luò)各個(gè)行為主體的權(quán)利和義務(wù)作出明確的規(guī)定，要在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上統(tǒng)一有關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿情治理的程序、內(nèi)容、責(zé)任、救濟(jì)途徑，來減少法律法規(guī)的重復(fù)性，填補(bǔ)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿情法規(guī)的空白，提高法律的適配性，最終要形成以網(wǎng)絡(luò)基本法為核心，以其他部門法為補(bǔ)充的網(wǎng)絡(luò)輿情法律法規(guī)治理體系。

2.在立法內(nèi)容層面上，可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，逐步建立網(wǎng)絡(luò)注冊(cè)實(shí)名制。這種實(shí)名制即網(wǎng)絡(luò)后臺(tái)的實(shí)名與網(wǎng)絡(luò)前臺(tái)的匿名相結(jié)合的制度，既可以保障網(wǎng)民的隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)和自由表達(dá)的權(quán)利不受侵犯，又能夠使有關(guān)部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言等網(wǎng)絡(luò)違法犯罪行為進(jìn)行及時(shí)的查處。在推行實(shí)名制的過程中還要注意保護(hù)網(wǎng)民的個(gè)人隱私，對(duì)網(wǎng)站、論壇經(jīng)營者的真實(shí)身份進(jìn)行核實(shí)。 其次，要明確區(qū)分合法與違法言論之間的區(qū)別，例如要明確網(wǎng)絡(luò)謠言和言論自由的界限，明確隱私權(quán)與網(wǎng)絡(luò)知情權(quán)之間的界限，明確利用違法信息牟利與不牟利之間的區(qū)別等。另外，網(wǎng)絡(luò)輿情法律法規(guī)還要明確區(qū)分網(wǎng)民民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任的界限，使執(zhí)法者在執(zhí)法過程中有清晰的執(zhí)法依據(jù)。

3.在法律協(xié)調(diào)層面上，協(xié)調(diào)不同位階法律法規(guī)之間的關(guān)系。由于我國能夠制定網(wǎng)絡(luò)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的部門較多，所以不同部門法規(guī)之間、不同位階法規(guī)之間、不同時(shí)間制定的法規(guī)之間都有可能存在著矛盾。以網(wǎng)站、論壇經(jīng)營者為例，有關(guān)部門先后對(duì)其是否要對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布者的違規(guī)言論承擔(dān)責(zé)任發(fā)布了三種不一樣的部門規(guī)章和行政法規(guī)，即《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》，對(duì)網(wǎng)站、論壇經(jīng)營者是否承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)何種責(zé)任做出了不一樣的規(guī)定。因此，要從明確作為網(wǎng)絡(luò)管理者的各部門的權(quán)限出發(fā)，改變一起事件多頭管理、多頭制法的局面，理清各部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確一起事件一個(gè)部門單獨(dú)管理的原則，提高立法和執(zhí)法效率。同時(shí)，要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)與民法通則、行政法、刑法之間的銜接，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)適用的動(dòng)態(tài)性。

（二）在責(zé)任層面上加強(qiáng)輿情主體的責(zé)任意識(shí)。

1.提升輿論形成主體的責(zé)任意識(shí)。當(dāng)前一些網(wǎng)民法律意識(shí)淡薄，諸如網(wǎng)絡(luò)謠言、人肉搜索等網(wǎng)絡(luò)違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，因此政府在執(zhí)法過程中，要注意培養(yǎng)和提升網(wǎng)民守法意識(shí)。網(wǎng)民守法意識(shí)的形成要經(jīng)歷“知法—懂法—守法”三個(gè)階段，網(wǎng)民知法，必須加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)的宣傳力度，例如通過主流媒體持續(xù)報(bào)道，制作法制教育宣傳片的形式，通過網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)的方式，讓社會(huì)主流群體能夠清楚地知道有關(guān)網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)；網(wǎng)民懂法，就要使網(wǎng)絡(luò)法規(guī)的條文制定得清晰明確，使網(wǎng)民群體能夠理解自己在網(wǎng)絡(luò)虛擬空間的權(quán)利和義務(wù)。

2.提升公眾媒介經(jīng)營者的責(zé)任意識(shí)。新媒體環(huán)境下，傳統(tǒng)媒體在新聞信息的搶先發(fā)布上不斷受到自媒體的沖擊，新聞的時(shí)效性受到很大挑戰(zhàn)，一些媒體從業(yè)者為了擴(kuò)大新聞點(diǎn)擊量，刻意博人眼球，不顧新聞的真實(shí)性，違背職業(yè)道德轉(zhuǎn)載不明來源的網(wǎng)絡(luò)稿件，發(fā)布不實(shí)言論，造成較為惡劣的輿情傳播效應(yīng)。因此，媒體行業(yè)管理組織應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的媒體從業(yè)者主觀惡意發(fā)布不實(shí)言論的懲戒機(jī)制，并且定期開展對(duì)媒體從業(yè)者職業(yè)倫理道德教育的主題活動(dòng)，不斷提升其責(zé)任意識(shí)。

3.強(qiáng)化輿情處置主體責(zé)任。要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)輿情管理部門和相關(guān)執(zhí)法部門執(zhí)法人員的責(zé)任，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情掌控能力和輿情危機(jī)處理能力要做到科學(xué)、合理、全面考核，并且建立輿情處理后的及時(shí)反饋和效果評(píng)估體系，加強(qiáng)對(duì)管理人員和執(zhí)法人員的相關(guān)輿情正確處置技能的培訓(xùn)，進(jìn)一步提高行政主體的執(zhí)法能力和水平，努力做到輿情回應(yīng)及時(shí)，線下問題處理得當(dāng)，問題結(jié)果公布迅速。［6］政府對(duì)網(wǎng)民做出的承諾，要嚴(yán)格執(zhí)行。相關(guān)部門要立刻著手對(duì)突發(fā)事件的處理，啟動(dòng)調(diào)查程序，盡快公布調(diào)查結(jié)果，將有關(guān)責(zé)任落實(shí)到單位和個(gè)人，并及時(shí)將處理結(jié)果向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

（三）在公關(guān)層面上加強(qiáng)輿論危機(jī)處理機(jī)制建設(shè)。

1.加強(qiáng)輿論危機(jī)指揮體系和現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置隊(duì)伍建設(shè)。要應(yīng)對(duì)突發(fā)性網(wǎng)絡(luò)危機(jī)事件，就需建立常態(tài)化的危機(jī)處理領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)各系統(tǒng)、各機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，有效應(yīng)對(duì)輿情危機(jī)。該領(lǐng)導(dǎo)小組成員應(yīng)由各部門主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，在突發(fā)性輿論危機(jī)發(fā)生之后，各成員分別協(xié)調(diào)與自己相關(guān)管理領(lǐng)域的問題。其中，宣傳部門主要協(xié)調(diào)與媒體記者之間的關(guān)系，在尊重事實(shí)的基礎(chǔ)上有效引導(dǎo)新聞?shì)浾?；事件主管部門主要協(xié)調(diào)與事件形成主體之間的關(guān)系，合理解決矛盾，妥善處置善后事宜；公安部門主要應(yīng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)突發(fā)性問題，防止沖突的擴(kuò)大化，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。通過建立常態(tài)化領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，才能在第一時(shí)間內(nèi)有效應(yīng)對(duì)輿論危機(jī)，將矛盾化解在初期發(fā)展階段。

2.第一時(shí)間介入事件，發(fā)布即時(shí)信息，爭(zhēng)取危機(jī)處理的主動(dòng)權(quán)。輿論危機(jī)發(fā)生之后，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管部門要立即將了解和掌握事件的情況上報(bào)危機(jī)處理小組，并通過政府的新聞發(fā)布會(huì)將相關(guān)信息第一時(shí)間傳達(dá)給媒體及大眾。發(fā)布消息要遵循“統(tǒng)一口徑”的原則，盡量在實(shí)事求是的基礎(chǔ)上留有回旋的余地。另外，領(lǐng)導(dǎo)在輿情危機(jī)處理中具有不可替代的作用，輿情危機(jī)發(fā)生之后，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)在最短時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，回答媒體和公眾提出的問題，解答疑惑，對(duì)事件的處理給出承諾，并且對(duì)有關(guān)部門的不當(dāng)行為做出道歉，最大程度上減少輿情危機(jī)對(duì)政府形象的破壞。

3.引入第三方調(diào)查監(jiān)督機(jī)制，妥善解決網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)善后事宜。輿情危機(jī)發(fā)生之后，政府處理此事件的公信力勢(shì)必會(huì)下降，因此，相關(guān)部門可邀請(qǐng)專家學(xué)者、媒體、普通民眾組成獨(dú)立的第三方調(diào)查監(jiān)督小組，對(duì)事件的整個(gè)處理過程提供意見并進(jìn)行監(jiān)督。通過第三方對(duì)事件發(fā)展、處理過程的發(fā)聲，有助于提升政府的公信力，盡快走出負(fù)面輿情危機(jī)。另外，有關(guān)部門要認(rèn)真對(duì)待民眾的投訴，妥善處理事件受害者的賠償問題。同時(shí)，要對(duì)整個(gè)網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)處理情況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，從中發(fā)現(xiàn)存在的問題，有針對(duì)性地開展形象修復(fù)工作。

（四）在工作層面上加強(qiáng)輿情預(yù)警機(jī)制建設(shè)。

1.完善輿情監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。一是提升網(wǎng)絡(luò)輿情工作人員分析預(yù)測(cè)能力，對(duì)可能發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)輿情要有一定的敏感度，及時(shí)捕捉，對(duì)可能具有風(fēng)險(xiǎn)性的社會(huì)事件提前做好防范，在其發(fā)生前，通過正面疏導(dǎo)宣傳，在源頭上將輿情化解。二是做好人工檢測(cè)和智能監(jiān)測(cè)的有機(jī)結(jié)合，提高網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)的智能化水平，通過智能化的監(jiān)測(cè)，更加及時(shí)準(zhǔn)確地掌握網(wǎng)絡(luò)輿情的最新動(dòng)態(tài)，并對(duì)輿情趨勢(shì)進(jìn)行追蹤，從而制定完善的預(yù)警監(jiān)測(cè)報(bào)告體系。三是對(duì)輿情監(jiān)測(cè)制度本身進(jìn)行完善。配備充足的人員力量，保證輿情監(jiān)測(cè)的持續(xù)性，加強(qiáng)24小時(shí)值班制，同時(shí)對(duì)檢測(cè)技術(shù)進(jìn)行改進(jìn)，提供有力的技術(shù)支撐。四是與外部專業(yè)機(jī)構(gòu)合作。目前外部存在的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)無論是在對(duì)輿情的發(fā)現(xiàn)力還是研判力上均相對(duì)較為專業(yè)，適當(dāng)與其進(jìn)行合作，形成互補(bǔ)模式的監(jiān)測(cè)體系，將對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的處置更加有利。

2.健全網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)布機(jī)制。相關(guān)部門可以通過官方網(wǎng)站、政務(wù)微博、官方微信公眾號(hào)發(fā)布實(shí)時(shí)情況，傳遞真實(shí)、有效的信息，使網(wǎng)民及時(shí)了解事實(shí)真相，正確引導(dǎo)輿論走向，打擊網(wǎng)絡(luò)不實(shí)言論和謠言，及時(shí)回答網(wǎng)民提出的各種針對(duì)性問題，建立起政府與民眾間溝通的橋梁。要做好網(wǎng)絡(luò)評(píng)論工作，就要盡可能擺脫評(píng)論刻板的形象，保持客觀、公正，理性，尊重言論自由，并且要掌握語言技巧，做好溝通工作。輿情部門要注重培養(yǎng)輿情評(píng)論員、網(wǎng)絡(luò)論壇知名版主，通過發(fā)布和引入權(quán)威性評(píng)論，保證網(wǎng)絡(luò)輿情正確導(dǎo)向。

3.建立“線上”與“線下”相結(jié)合的即時(shí)通報(bào)處理機(jī)制。任何輿論事件都要經(jīng)歷“萌芽—發(fā)展—沖突—高潮—平息”的過程。如果能及時(shí)監(jiān)測(cè)到輿論的萌芽和發(fā)展趨向，做到權(quán)威發(fā)布領(lǐng)先于輿論，就可以在第一時(shí)間澄清事件，將矛盾化解在萌芽之中。權(quán)威發(fā)布要注意以下幾點(diǎn)：首先，權(quán)威發(fā)布要及時(shí)，要在事件發(fā)生的第一時(shí)間對(duì)事件情況進(jìn)行了解，對(duì)負(fù)面的網(wǎng)絡(luò)輿情信息及時(shí)進(jìn)行匯總分析，做好研判工作；其次，權(quán)威發(fā)布要細(xì)致，對(duì)于突發(fā)性事件，要對(duì)事件細(xì)節(jié)（時(shí)間、地點(diǎn)、人物、何事）的具體情況進(jìn)行發(fā)布，防止“事件陰謀論”的形成；第三，權(quán)威發(fā)布要有連續(xù)性，并且前后不能矛盾，否則很容易使自己由主動(dòng)變?yōu)楸粍?dòng)，使輿情朝向負(fù)面發(fā)展。另外，“線下”問題的解決是處理網(wǎng)絡(luò)輿情事件的根本，因此，有關(guān)單位和部門應(yīng)當(dāng)盡快協(xié)調(diào)處理好“線下”突發(fā)性涉公、涉私問題，并且堅(jiān)持維護(hù)合法權(quán)益，懲治違法行為，追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任的原則。

4.建立媒體經(jīng)營者不實(shí)言論懲戒機(jī)制。以涉警輿情事件為例，近期發(fā)生的洛陽警察抓賊反被抓事件、河南農(nóng)婦派出所自殺事件、證明你媽是你媽事件、黑龍江男子襲警被擊斃事件、上海交警被拖行致死事件、太原女民工討薪被打死事件、雷洋嫖娼被打死事件等，有關(guān)媒體從業(yè)人員為賺取點(diǎn)擊量，發(fā)布轉(zhuǎn)載未經(jīng)核實(shí)的不實(shí)言論，造成負(fù)面輿情的快速傳播，給社會(huì)帶來不良影響。因此，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立媒體從業(yè)者發(fā)布不實(shí)言論懲戒機(jī)制，可以以發(fā)布轉(zhuǎn)載不實(shí)、違規(guī)言論的次數(shù)為基數(shù)，建立不同層級(jí)的懲戒方式。另外，媒體經(jīng)營者要在新聞信息發(fā)布等重要崗位上安排業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、講原則的編輯，對(duì)新聞的真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)，避免不實(shí)新聞所帶來的負(fù)面輿論的傳播。

注釋：

①數(shù)字鴻溝又稱信息鴻溝，最先由美國遠(yuǎn)程國家通信局于1999年在名為《在網(wǎng)絡(luò)中落伍：定義數(shù)字鴻溝》的報(bào)告中定義：數(shù)字鴻溝（digital divide）指的是在那些擁有信息時(shí)代的工具的人與那些未曾擁有者之間的一個(gè)鴻溝。

［1］皮帕·諾里斯.解讀數(shù)字鴻溝——技術(shù)殖民與社會(huì)分化［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2003：18.

［2］徐曉日.網(wǎng)絡(luò)輿情事件的應(yīng)急處理研究［J］.華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007（1）.

［3］劉少杰.網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷［J］.學(xué)術(shù)月刊，2012 （10）.

［4］陳媛，古麗阿扎提·吐爾遜.論網(wǎng)絡(luò)輿情法律規(guī)制的國外經(jīng)驗(yàn)及其啟示［J］.情報(bào)理論與實(shí)踐，2016（2）.

［5］童琳.淺論美國政府的輿情控制［J］.新聞世界，2014（4）.

［6］何薇.地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理工作對(duì)策研究［D］.電子科技大學(xué)，2014.

（責(zé)任編輯：郭建華）

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2016-04-06

葛偉，中國人民公安大學(xué)2014級(jí)偵查專業(yè)碩士研究生，主要研究方向?yàn)閲鴥?nèi)安全保衛(wèi)。