法治思維和法治方式視閾下“一打三整治”法治常態(tài)化的若干思考

□葉華雷，米　卿

（1.中共舟山市委政法委員會，浙江 舟山　316021）

（2.舟山市人民檢察院，浙江　舟山　316021）

法治思維和法治方式視閾下“一打三整治”法治常態(tài)化的若干思考

□葉華雷1，米卿2

（1.中共舟山市委政法委員會，浙江 舟山316021）

（2.舟山市人民檢察院，浙江舟山316021）

浙江省開展的“一打三整治”專項執(zhí)法行動，不僅是為解決日益嚴峻的海洋環(huán)境污染和漁業(yè)資源衰退等現(xiàn)實問題，更是要通過整治工作建立起為政府和民眾兩個維度共同遵守的法治常態(tài)化機制體制。分析當前“一打三整治”行動工作現(xiàn)狀，應運用法治思維和法治方式，通過長期宏觀和短期微觀兩個層次的建設，推動“一打三整治”法治常態(tài)化。

“一打三整治”；法治思維；法治方式；浙江省

浙江省擁有海域面積26萬平方公里，海島近3000個，占到全國海島總數(shù)的近一半，是我國東部沿?？衫煤Ｑ筚Y源最多的省份，浙江伴海而生，因海而興，實現(xiàn)了從漁業(yè)大省到工業(yè)強省再到國家海洋經濟開發(fā)戰(zhàn)略大省的演進。以浙江省舟山市為例，其集漁業(yè)港口和臨港產業(yè)等海洋經濟模式于一體，是國家海洋經濟發(fā)展的示范區(qū)。但是近年來，隨著海洋生態(tài)環(huán)境惡化和海洋捕撈過度擴張，東海漁業(yè)資源迅速衰竭，整個東海漁場近海已經瀕臨“荒漠化”邊緣。舟山市捕撈船平均馬力高于全國平均值四倍且三無船舶大量存在，加之網具違規(guī)、非法捕撈等亂象，東海無魚已經成了浙江之痛。此外，浙江沿海作為長三角及其毗鄰地區(qū)的內陸陸源性污染的主承載區(qū)，近海海洋污染日益加劇，治理海洋污染具有成本的巨大性和長期性等，也成為浙江一省面臨的困境?！皷|海無魚和污染”已經觸及到海洋的生態(tài)紅線、社會的民生底線、穩(wěn)定的平安底線。這些都是經濟社會發(fā)展過程中的制度和管理“空窗”造成的，與當時的思維和理念相匹配，正是基于這種歷史的經驗和教訓，為有效壓減嚴重過剩的海洋捕撈，保護海洋生態(tài)環(huán)境，修復振興浙江漁場，浙江省決定從2014年開始，用三年左右時間，開展?jié)O場“一打三整治”專項執(zhí)法行動，即依法打擊涉漁“三無”船舶（指用于漁業(yè)生產經營活動，無船名號、無船籍港、無船舶證書的船舶）和違反伏休規(guī)定等違法生產經營行為，全面開展?jié)O船“船證不符”（指船舶實際主尺度、主機功率等與相應證書記載內容不一致）整治、禁用漁具整治和污染海洋環(huán)境行為整治。

黨的十八大報告提出的運用法治思維和法治方式解決問題的要求，為實現(xiàn)“一打三整治”根本和長遠目標指明了道路。我們必須從依法治國的要求出發(fā)，綜合運用法治思維和法治方式開展“一打三整治”，實現(xiàn)其法治常態(tài)化。

一、法治思維和法治方式視閾下“一打三整治”的法理辨析

（一）“一打三整治”需要明確政府與民眾兩個維度的定位?！耙淮蛉巍笔窃谡c以漁民為主的民眾兩個維度間開展的工作，政府及其工作人員是否能夠以法治思維和法治方式開展工作，決定了該項工作實現(xiàn)法治化的深度和廣度，而民眾是否能以法治思維和法治方式實現(xiàn)從被動接受到與政府有效互動共同維護好該項工作的轉變，則決定了該項工作是否有效和成功?，F(xiàn)階段海上漁業(yè)、環(huán)保等方面存在的問題是新老問題交織的結果，依靠“一打三整治”解決這些問題必然要借助政府的行政權力，如果該項工作中不能實現(xiàn)制度的完善、權力的適當運用、公民的有效參與等，“一打三整治”必然無法從根本上解決各類問題。黨中央提出以法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定，首先就是要求政府進行明確的定位，避免政府過于注重行政權力的運用，而忽視了行政權力運用過程中法治規(guī)則的建立。對社會領域行政權滲透過多并不利于問題的根本解決，反而在整治工作中使政府承擔過多的責任，公民也產生了對政府更大的依賴。這種行政實踐中的過度干預也導致很多問題被放大，以至于公民參與的積極性被限制和弱化。因此，政府應明確定位，一要限制政府濫用權力，二要政府的適當行政和積極引導公民參與。因此，“一打三整治”更應明確行政權作用力的方向，通過行政權的適度運用，實現(xiàn)整體工作的“鯰魚效應”。這也可以使民眾擺脫對自身維度定位認知錯誤的傾向，使民眾特別是“一打三整治”主體中的漁民擺脫政府最大、一切依賴政府的固化思維模式。例如，漁區(qū)轉產轉業(yè)和漁民安置等問題，很多時候漁民通過鬧訪、群體性事件等方式攫取利益，部分民眾則懼怕政府權力而不斷忍受自身權益遭到侵損，這些極端的問題，都是公民維度定位失度導致的。只有政府及漁民兩個維度進行新的合理化定位，“一打三整治”最終才能被法治化機制所替代，并在此基礎上，逐漸在政府與民眾間養(yǎng)成嚴格遵循法律規(guī)則和法律程序，尊重行政權威和公民權益的理念，實現(xiàn)法治思維和法治方式在政府及其工作人員整體意識中的養(yǎng)成。［1］

（二）“一打三整治”解決問題應貫穿法治化理念和思維。法治思維與法治方式不是碰到問題走“嚴打”或“捂蓋子”兩個極端，也不是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，而是通過樹立法治理念，依靠法治最終解決問題。這一點對于基層部門尤顯重要。例如一些政府基層部門習慣于用行政管控思維化解社會矛盾，認為政府管得越多問題就越少，然而往往事與愿違，在這種管控方式下，漁區(qū)漁民往往也是以“走關系、找熟人”為理念，漁區(qū)海上刑事犯罪及破壞海洋環(huán)境違法犯罪也是在“利己主義和機會主義”思維下的產物。對于市場經濟下的管理體制而言，其發(fā)展完善本身就應是從“熟人社會”向“陌生人社會”轉型，以法治化的規(guī)則維護整個社會最基本的原則，這也是“一打三整治”最終所要實現(xiàn)的目的，即通過有計劃、有步驟的整治工作，建立起符合法治化要求的新的漁區(qū)問題管控治理機制，將法治思維和法治方式貫穿其中成為整治工作的主線。

（三）“一打三整治”法治常態(tài)化機制建設應有制度支撐。美國“破窗理論”揭示了環(huán)境治理的重要性，而環(huán)境治理則需要健全的制度以及良好的制度執(zhí)行機制，只有科學化機制的建立和有效執(zhí)行，才能消除問題產生的根源，因為，“在一個不尊重法律的社會，法律猶如稻草人只能嚇鳥。在這樣的社會，司法神像也只是個稻草人?！保?］“一打三整治”目的是通過整治實現(xiàn)漁區(qū)治理的長效化。當前解決沿海漁業(yè)問題主要依賴《漁業(yè)法》及其衍生的全國性或地方性政策法規(guī)等，該立法并未區(qū)分我國海洋漁業(yè)的特殊性及其在整個漁業(yè)中的主體地位和涉海漁業(yè)的復雜性，正是錯誤強調陸地與海洋漁業(yè)管理的同一性，導致現(xiàn)有《漁業(yè)法》并不適應當前我國涉海漁業(yè)管理問題，涉海漁業(yè)在作業(yè)方式、管理模式、質量要求及其發(fā)展上的特殊性并未得到彰顯，給涉海漁業(yè)管理及相關問題處理留下隱患。此外，現(xiàn)有《漁業(yè)法》雖經多次修改，但是仍過于原則，國家也未出臺涉海漁業(yè)的專門性法規(guī)，導致漁民失海、轉產轉業(yè)、海洋資源補償?shù)葐栴}長期難以有效處理，地方探索無法深度開展。此外，沿海各省以及省內相關漁業(yè)法規(guī)體系不完善且情況不一，很多新舊規(guī)定存在重疊沖突等問題，也不利于問題的跨區(qū)域處理。除漁業(yè)立法問題外，綜合性海洋環(huán)境保護、海洋生態(tài)修復、陸海統(tǒng)籌開展工作等的立法仍處于半空白階段，這也導致因海洋環(huán)境引發(fā)的社會性問題難以得到根本解決。

（四）“一打三整治”是運動性執(zhí)法的片面認識應徹底消除。法律體系的不完善和執(zhí)法的不到位給機會主義違法提供了滋生的溫床，古希臘法學家阿納卡西斯說過：“法律很像蜘蛛網，小而無力的東西落在上面立刻被粘?。坏谴蟮臇|西落上了，便掙破網孔而逃之夭夭。”［3］問題解決得不徹底，導致了“運動式執(zhí)法”的出現(xiàn)，“運動式執(zhí)法”雖然會在一定時期內解決秩序的恢復等問題，但無法實現(xiàn)秩序維護的長期化和制度化。“一打三整治”雖然不屬于運動式執(zhí)法，但是如果其在開展過程中不能使秩序恢復常態(tài)化并樹立規(guī)則意識和完善法治化行政等，則可能無法抹去其在漁區(qū)公民心中“運動式執(zhí)法”的影響，政府和公民都依賴這種執(zhí)法方式時，漁區(qū)社會就會陷入“混亂—治理—再混亂—再治理”的死圈。這不是政府和公民所希望的，就像方流芳所言：“在運動治國之下，一個國家總是難以形成穩(wěn)定的規(guī)則，民眾總是難以對法治本身建立信心。在運動和矯枉的每個輪回中，國家治理朝不同的方向擺動，力量在擺動中對沖，法律的演進不時中斷，然后重新開始?！保?］對此，“一打三整治”應擺脫行政化治理的影子，以行政權為手段，通過短期內對已被破壞秩序的矯治，實現(xiàn)社會關系的修復，并在此基礎上實現(xiàn)法治機制、規(guī)則治理的跟進，漁區(qū)公民法治思維的養(yǎng)成，使所有的機構和經驗做法都服務于依法行政及司法的法治化治理需要，使整治工作讓位于常態(tài)化和長期化的監(jiān)督管理和治理制度體系，最終使“一打三整治”完成其歷史使命。

（五）“一打三整治”應促進契合法治治理體系基礎建設的強化。“兵馬未動，糧草先行。”物質條件的健全和完善對“一打三整治”實現(xiàn)法治化治理具有重要作用。

一是當前海洋漁業(yè)及環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管裝備落后。浙江省管轄海域總面積26萬平方公里，且海島數(shù)量占全國一半，沿海漁民群體龐大且外來漁船數(shù)量眾多，而當前滿足浙江省漁區(qū)治理需要的執(zhí)法船和海上執(zhí)法設備普遍不足，且部分設備老化，很多海上問題只能在陸上解決，因此無法滿足“一打三整治”履行職責的需要，導致不能有效開展相關制度建設，臨時性替代措施過多存在。

二是現(xiàn)有海洋漁業(yè)執(zhí)法機制存在一定的不足。當前海洋漁業(yè)執(zhí)法仍以傳統(tǒng)管控方式為主，工作中強調打控，這使得實際執(zhí)法過程中存在多頭執(zhí)法、政出多門、執(zhí)法標準不統(tǒng)一且執(zhí)法隨意性較大，特別是執(zhí)法社會監(jiān)管缺乏等情況。部分地方海洋漁業(yè)執(zhí)法成為海上地方保護主義的新工具。

三是海洋漁業(yè)及環(huán)境資源科研力量不足。依靠科技手段解決漁業(yè)資源衰退、海洋環(huán)境惡化、海洋生態(tài)修復是第一要務。由于傳統(tǒng)工作中，注重海洋執(zhí)法，忽視海洋科研，導致執(zhí)法與科研不同步，不能形成發(fā)現(xiàn)問題解決問題的良性協(xié)作機制，導致海上執(zhí)法不到位、盲目性大、科技含量較低，海洋執(zhí)法與海洋科研的脫節(jié)不利于相關制度體系的合理化。此外，海洋漁業(yè)和環(huán)境執(zhí)法體系及隊伍素質有待進一步提高。我國的海洋漁業(yè)和環(huán)境執(zhí)法模式仍是傳統(tǒng)“統(tǒng)一領導，分級管理”，“一打三整治”也是臨時設立相應的指揮部門負責協(xié)調指揮，這些都無法為長期開展相關工作提供持續(xù)領導力，同時，不同部門的人員素質參差不齊、認識也很難進行總體上的統(tǒng)一，這些都限制了相關工作的開展，且導致執(zhí)法沖突、政府權威受損。［5］

二、法治思維和法治方式視閾下“一打三整治”法治化的長期宏觀構建

雖然浙江省開展“一打三整治”有效促進了沿海地區(qū)的穩(wěn)定，但是定期性的整體執(zhí)法并不是真正的法治狀態(tài)，有必要以法治思維和法治方式為出發(fā)點，通過長期宏觀層面的構建，使“一打三整治”最終演化為一種法治化、科學化、機制化的工作，實現(xiàn)相關問題治理的法治常態(tài)化。

（一）“一打三整治”中法治思維與法治方式的落實需要以制度完善為基礎，實現(xiàn)法律規(guī)則至上。

法治要求法律擁有絕對的權威，遵守規(guī)則是不能放棄的義務，背離規(guī)則必須承擔責任。當前“一打三整治”工作是基于我國法律規(guī)則存在不完善基礎下以政府行為為主導開展的社會秩序修復行為，而要實現(xiàn)這種行為的合法性和長期性，仍必須以整體上制度的構建和完善為基礎。

一是加快海洋漁業(yè)法律體系建設步伐。要對現(xiàn)行《漁業(yè)法》《海域使用管理法》《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》等相關法律進行修改和內容整合，盡快出臺集海洋漁業(yè)捕撈、開發(fā)、科研、養(yǎng)護于一體的海洋漁業(yè)單行法，并以此為基礎建立海洋漁業(yè)法律體系。浙江省也可以在“一打三整治”過程中整合撤并原有相關規(guī)定，出臺具有探索性質的海洋漁業(yè)綜合治理保護等地方性法規(guī)。［6］

二是完善和建立海洋環(huán)境保護法律體系。以海洋環(huán)境保護、海洋生態(tài)修復等為主要內容，實現(xiàn)海洋環(huán)境問題管理等的專門化?？梢栽陂L三角各地實踐的基礎上，實現(xiàn)長三角地區(qū)省市海洋環(huán)保、生態(tài)修復及資源開發(fā)等的一體化，通過探索制定區(qū)域性立法或授權制定區(qū)域性法規(guī)的方式，解決跨區(qū)域海洋環(huán)境綜合問題。

三是形成浙江省海洋資源開發(fā)利用法治化解決體系。在浙江省發(fā)展海洋經濟的過程中，以海洋資源開發(fā)利用為核心，有規(guī)劃地制定階段性海洋資源開發(fā)利用辦法，如出臺浙江省海洋漁業(yè)及環(huán)境問題綜合治理規(guī)劃或辦法等，分階段解決海洋資源開發(fā)利用與保護中出現(xiàn)的新問題、新情況，并根據(jù)國家最新的相關法律法規(guī)及政策制定科學合理成體系化的實施辦法，形成有浙江特色的海洋問題法治化解決體系。此外，海洋漁業(yè)及環(huán)境問題的解決既要從海域實際出發(fā)，也要借鑒歐美等發(fā)達國家的先進立法經驗，特別要對海洋漁業(yè)、環(huán)境及資源等單獨立法，吸收沿海地區(qū)公民為立法參與主體，從而使我們的法律體系更具有科學性和先進性。

（二）“一打三整治”中法治思維與法治方式的實現(xiàn)要求海洋管理與執(zhí)法中政府與公眾定位的確定性從而強化政府責任?！耙淮蛉巍毙枰鞔_政府與公眾這兩個維度的定位問題，法治思維與法治方式是政府與公民雙向互動所共同需要的，而不是僅要求政府一方應具備。

一是政府應通過“一打三整治”明確自身行政主體地位，以建立權力清單并予以公布的方式，加大對行政權力過多干預、自由裁量權缺失界限等的限制，實現(xiàn)法治化對行政及司法權運用的有效規(guī)制和界定。只有建立行政司法權適度作用的機制，明確自由裁量權的界限，才能使“一打三整治”具有更強的法治屬性，使其產生的命令、決定等具有程序公正性。在實體公正的前提下求得程序的公正，更能使所涉區(qū)域漁民及社會公眾尊重政府的法治權威，促使政府和民眾更傾向于通過法律解決問題，同時消除“機會主義違法犯罪”發(fā)生的土壤。

二是政府應承擔起培養(yǎng)民眾法治思維和引導民眾用法治方式解決問題的責任。張居正說過：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽言，而難于言之必效?！弊鳛楹Ｑ蠊芾砗蛨?zhí)法受眾的沿海漁區(qū)相關利益群體，他們對政府政策執(zhí)行和配合的程度決定了執(zhí)法的最終效果，而他們自身價值的實現(xiàn)則需要政府解決相應的問題。首先，應當解決失海漁民及轉產轉業(yè)漁民的生活及發(fā)展需求。在已經建立的漁民或漁區(qū)人員補償安置工作的基礎上，探索建立特殊的漁民養(yǎng)老社會保障及醫(yī)療保障體系，并給予財政上的傾斜。其次，以海洋經濟發(fā)展及產業(yè)化帶動漁民及漁區(qū)人員轉產轉業(yè)，制定全省統(tǒng)一的培訓及就業(yè)政策，實現(xiàn)此類群體轉產轉業(yè)的針對性。通過對漁民及漁區(qū)人員根本生存和發(fā)展問題的解決，多措并舉培養(yǎng)他們的法治化理念和處事方式，從而減少相關對抗執(zhí)法、群體性事件的發(fā)生。

三是“一打三整治”應確保法律法規(guī)及政策實施的連續(xù)性和確定性。盧梭說過：“一切法律之中最重要的法律既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。”“一打三整治”的長期化和法治化，就是要通過法律法規(guī)和政策確定性、常態(tài)性來獲得民眾的認可。［7］首先，要充分尊重相關民眾的表達權，通過建立符合涉海地區(qū)特點的利益訴求表達機制，增強民眾及企業(yè)還有相關政府基層人員的話語權，從而做到政策制定符合地區(qū)實際和便利執(zhí)行。其次，要保障漁民及漁區(qū)人員的知情權，要通過法律法規(guī)制定邀請相關利益人員參加、及時發(fā)布征求意見、重特大信息及時公布、普通信息動態(tài)推送等方式實現(xiàn)他們的知情權，使謠言止于陽光。

最后，“一打三整治”要引入多層次的社會監(jiān)督?？梢匝埾嚓P人員、媒體、律師等群體進行監(jiān)督，協(xié)助做好開展整治中的釋法說理工作，并逐漸形成常態(tài)化和制度化的監(jiān)督機制。

（三）“一打三整治”中法治思維與法治方式的貫徹要求海洋管理與執(zhí)法現(xiàn)有機制的進一步整合和完善。法治思維要求考慮問題實現(xiàn)規(guī)則前提下的整體性，法治方式則要求遵循規(guī)則基礎上的效率性和合理性。當前浙江省乃至我國海洋漁業(yè)、資源、環(huán)境等領域執(zhí)法及監(jiān)督體系較為復雜，專家稱之為“政出多門、九龍治水”，治理效果不理想。以浙江省為例，如果部門治理效果好，也就不必要以整合力量和管理開展“一打三整治”。

一是消除內部利益壁壘，加強海洋管理和執(zhí)法機構職責等的整合。要從“一打三整治”以省委為主導設置整治階段、負責相關工作的非常態(tài)工作機構，向撤并整合相關部門權責后形成省委管理下的專業(yè)負責海洋整體管理和執(zhí)法的常設性機構轉變，統(tǒng)一負責全省相關海洋管理和執(zhí)法工作的開展。以“減少機構、明確職責”為原則，考慮整合漁政、環(huán)保、資源開發(fā)管理等部門的職責，并設置省委省政府直接管理的海洋管理和執(zhí)法委員會，負責協(xié)調、監(jiān)督、考核省內各部門的履職情況。

二是打破外部壁壘，加強海洋管理和執(zhí)法的跨區(qū)域合作。浙江省作為海洋大省毗鄰福建、上海、江蘇、山東等海洋大省或經濟強市，大家面對的問題較為相似，對此可考慮成立專門的促進區(qū)域合作工作組，開展相關區(qū)域合作的溝通協(xié)調及機制體制建立推進工作。條件成熟時可以先行探索成立長三角及其毗鄰地區(qū)漁業(yè)及海洋環(huán)境管理和執(zhí)法委員會，共同制定區(qū)域漁業(yè)政策、海洋環(huán)保及資源修復政策。如在區(qū)域內實施主要經濟魚類資源的最大可捕量、總許可漁獲量制度，統(tǒng)一執(zhí)法標準及程序，方便地區(qū)協(xié)商處理問題等，集群體之力解決東海和黃海共同面臨的問題。

三是建立全省統(tǒng)一的海洋管理執(zhí)法及監(jiān)督信息化平臺，盡可能實現(xiàn)信息平臺向省外主要漁業(yè)地區(qū)延伸。實現(xiàn)漁民信息、涉海環(huán)境企業(yè)信息、海洋科研機構信息、海上問題監(jiān)控等“一打三整治”所涉領域的網絡信息化整合，并實現(xiàn)問題解決的“一站式服務”。同時通過信息平臺引入社會對海洋管理和執(zhí)法的監(jiān)督，促進工作的陽光化。該項工作可以通過分階段規(guī)劃逐步實現(xiàn)。

四是實現(xiàn)海洋管理和執(zhí)法與海洋科研活動的結合。通過海洋管理執(zhí)法與海洋科研的互動，為海洋管理執(zhí)法提供科學的、有效的依據(jù)，同時促進海洋科研活動服務海洋管理執(zhí)法的現(xiàn)實需求，包括漁業(yè)資源管理、特殊海域生態(tài)修復、海洋生態(tài)保護區(qū)管護、海洋漁業(yè)執(zhí)法船與作業(yè)漁船及海洋環(huán)境動態(tài)監(jiān)測等。［8］

（四）“一打三整治”中法治思維與法治方式的落實需要與促進治理法治化相匹配的執(zhí)行基礎。

法治思維與法治方式的實現(xiàn)，需要一定的現(xiàn)實基礎與之相匹配，良好的執(zhí)行基礎是“一打三整治”促進治理法治化的有效催化劑，能夠加速規(guī)則意識的形成。

一是要加強海洋漁業(yè)、資源及環(huán)境等執(zhí)法隊伍的建設。當前，海洋執(zhí)法領域人員整體素質不高，專業(yè)化、精英化人才缺乏，這些都使得制度、政策等的執(zhí)行被打折扣。以浙江省舟山市為例，因海上執(zhí)法的艱苦性和危險性，人們不愿到一線海洋執(zhí)法崗位工作，現(xiàn)有人員普遍專業(yè)素養(yǎng)不夠，多是憑傳統(tǒng)經驗工作，工作中較難實現(xiàn)從管理到治理、正常履職到專業(yè)執(zhí)法的轉變。對此應加大對現(xiàn)有海洋執(zhí)法人員的培養(yǎng)，實行待遇與素質掛鉤，不合格人員責任追究和退出機制。同時在海洋管理和專業(yè)執(zhí)法人員的選錄上，提高標準，增加專業(yè)人才的多樣性，確保應對問題的針對性，實現(xiàn)執(zhí)法隊伍職業(yè)化和精英化，通過精英化職業(yè)團隊的運作促進執(zhí)法和法治化常態(tài)治理機制的實現(xiàn)。

二是繼續(xù)加強海洋漁業(yè)、資源、環(huán)境執(zhí)法及修復維護等設施和裝備建設。通過“一打三整治”實現(xiàn)治理法治化不但是對人的考驗，也是對裝備的考驗。應制定全省統(tǒng)一的裝備和設施建設規(guī)定，平衡地區(qū)設施裝備差距帶來的履職能力、方式和結果不一等問題。同時，加大對相關設施裝備的科研力度及開拓產業(yè)服務實際需要，形成產業(yè)帶設施裝備更新，同時促進海洋經濟發(fā)展。上述兩個基礎問題都需要大量的資金，對此應當在財政上給予必要的規(guī)劃安排和爭取國家資金的支持。

三是要加強海洋管理和執(zhí)法從行政管理到法治治理的轉變，以法治思維和法治方式為引導，創(chuàng)新實現(xiàn)的路徑。如在海洋管理領域可以引入美國海洋區(qū)劃管理理論，針對漁業(yè)、環(huán)保、資源等的不同領域進行各有針對的創(chuàng)新區(qū)劃管理?？梢越⒁院Ｑ鬂O業(yè)、漁民、環(huán)保、資源開發(fā)利用為主體的法律體系和案例指導體系，從制度和實踐兩個層面處理好海洋管理和執(zhí)法問題。此外，積極加強政府與法院和檢察機關的聯(lián)系協(xié)作，在尊重司法獨立的前提下，將相關問題納入司法解決渠道，強化法院和檢察機關對“一打三整治”的支持和協(xié)助作用。

三、法治思維和法治方式視閾下“一打三整治”法治化短期微觀建設

以法治思維和法治方式為引導，實現(xiàn)“一打三整治”法治常態(tài)化宏觀構建是一個長期過程，不可能一蹴而就，因此，就需要以短期階段性工作的開展，消弭長期宏觀構建過程中各階段“空窗期”可能產生的各類問題，服務于“一打三整治”法治常態(tài)化宏觀層面的構建。

（一）以法治思維和法治方式為導引夯實“一打三整治”工作基礎。

一是開展及時有效的法律宣傳。針對船員隊伍龐大、素質參差不齊、外來打工人員多的特點，堅持海上治安陸上抓、海上犯罪陸上防的思路，利用伏季休漁期對漁民分級分批開展《治安管理處罰法》《安全生產法》《漁業(yè)法》及有關海洋環(huán)境保護及海洋經濟建設等法律法規(guī)教育培訓，將對相關知識的了解作為船員資格的一項審核內容，有效強化廣大漁民遵紀守法、安全生產的意識，提升海上治安工作和安全生產管理水平。定期開展“進企入戶”活動，組織各地基層村官、民警發(fā)揮自身特長，把典型案例制作成生動的漫畫張貼到社區(qū)、港口醒目位置，把法律知識宣傳手冊、法律條款小卡片分發(fā)到漁民手中，提高漁民學法、懂法、守法的自覺性。

二是通過及時掌控信息強化問題預警。以沿海地市級為單位，根據(jù)各海域特點積極探索以公安部門、環(huán)保部門為主體建立綜合信息工作小組，負責全面分析當?shù)睾Ｑ蟓h(huán)境形勢、海陸治安形勢，研究海洋環(huán)境保護和修復、漁場治安管理對策。組織基層環(huán)保專員民警對轄區(qū)企業(yè)、船只、漁民的基本情況進行拉網式排查，發(fā)現(xiàn)隱患及時進行警示。落實各類船舶分層次管理措施，健全完善船舶相關數(shù)據(jù)信息，加強重點船只、船員管控，形成政府、職能部門、漁民家屬三位一體的管理體系，建立起覆蓋面廣、反應靈敏的海上治安信息網絡。

三是多措并舉開展?jié)O民等檔案信息化建設。建議在“一打三整治”領域借鑒舟山的“網格化管理、組團式服務”工作平臺優(yōu)勢，加強外省重點地區(qū)及本地重要漁區(qū)漁民治安信息員隊伍建設，按照不同籍貫將浙江省內外等漁民家屬在陸上的租房情況分類建立電子信息化檔案，并實現(xiàn)各地聯(lián)網。定期深入港區(qū)查清船只、漁民、陸上漁業(yè)生產外來人員底數(shù)，逐船逐人登記造冊，重點對船上安全裝備、漁民攜帶出海船舶戶口簿、船民證件情況進行專項檢查，充分運用掌控的信息，開展網上比對、發(fā)函核查等工作，甄別各類問題人員。同時，對涉及海洋環(huán)境和海洋資源開發(fā)利用的企業(yè)，進行信息建檔定期更新，建立此類企業(yè)的定期核查和監(jiān)管制度，確保上述企業(yè)依法依規(guī)從事相關工作。［9］

（二）以法治思維和法治方式為理念加強“一打三整治”機制創(chuàng)新。

一是建立省內體系化防治格局。根據(jù)全省海區(qū)、漁區(qū)生產特點，以主要縣區(qū)和重點鎮(zhèn)為單位建立船管會，以行政村為單位建立船管組或船管聯(lián)絡員，以船為單位指定威望高、素質好的黨員干部、帶頭船老大所屬漁船為調解船，并建立調解專家?guī)欤闪⒑Ｉ险{解員、船上政治指導員和調解船隊伍，把漁事矛盾糾紛調解網絡延伸到生產船只、作業(yè)海區(qū)。同時，借助基層司法所、基層法庭及基層檢察室等，開展法治化防治工作建設，以法治為導引實現(xiàn)防治規(guī)范化。對于海洋生態(tài)修復和海洋環(huán)境保護治理，統(tǒng)一全省執(zhí)法標準，加大執(zhí)法力度，對于發(fā)生違法犯罪的加大打擊力度，同時對于上述問題發(fā)生背后的瀆職等職務犯罪行為加大打擊和追責力度。

二是建立網絡化便民服務體系。按照出海作業(yè)能力對出海船只進行細化分類，加強轄區(qū)重點船舶及重點船員的管理。積極開展上船辦證、現(xiàn)場辦公、送證上門、外來船舶報關等，及時做好登記、審核和排查等工作。堅持錯時走訪、彈性走訪，加大對漁船民的走訪力度，了解漁民家庭的實際困難。特別是要以科技手段為依托，加強漁民科技素質培養(yǎng)，建立網上網下辦公相結合的信息化便民服務平臺，實現(xiàn)服務的及時性、主動性。特別是要加強對涉?？蒲衅髽I(yè)的服務和支持力度，既要便民更要便利相關科研企業(yè)，逐步發(fā)揮它們在海洋管理和執(zhí)法中的效用。

三是建立高效動態(tài)管理體系。加強科技應用，強化科技防范效能，做到打擊與防范并重、人防與技防結合。各地可在主要港口建立治安崗亭，實行全天候巡邏值班，借力海防閉路監(jiān)控系統(tǒng)，同時，相鄰地區(qū)可以建立地域互動體系，實現(xiàn)工作中的互相支援。此外，成立由社區(qū)治安積極分子和基層民警組成的碼頭護港隊，不定時在港口、碼頭和人員密集地巡邏排查，嚴防發(fā)生各類違法犯罪活動。在海洋環(huán)境資源及漁場修復方面，繼續(xù)堅持增殖放流等海洋生態(tài)修復工作和海洋生態(tài)保護區(qū)建設，加大對破壞海域資源的經濟處罰力度和限制準入制度等。［10］

（三）以法治思維和法治方式為抓手強化“一打三整治”懲防并舉。

一是不斷加強漁場案件打擊力度。建立“海上‘楓橋經驗’”，完善全省漁場海上110社會聯(lián)動機制，加大公安邊防、漁政、海事等部門聯(lián)合執(zhí)法力度，實現(xiàn)多部門執(zhí)法機制常態(tài)化和分工有效明確，深入海區(qū)現(xiàn)場巡航執(zhí)法，不斷提高對海上治安的實時監(jiān)控和快速反應能力，嚴厲打擊海上違法犯罪活動，建立海上違法犯罪案件典型案例庫，加強沿海各地的經驗交流和合作，打擊的同時強化宣傳效果。此外，充分發(fā)揮陸上治安管理優(yōu)勢，依托定期化大走訪、大排查工作，以及浙江處理涉海司法問題的豐富經驗，整合清理完善各類涉海問題政策法規(guī)等，克服海上案件取證難、漁（船）民法律意識弱等不利因素，對轄區(qū)內的廢舊金屬收購、機動車維修、客運碼頭、網吧、銀行等重點場所加強管控，逐一做到人員、措施、責任三落實，提高發(fā)現(xiàn)違法犯罪人員和線索的能力。

二是不斷加強科技建設促進打擊的精確性。不斷加強科技經費投入力度，建立定期化、常態(tài)化科技建設及經費供給計劃，例如可加大經費支持力度，開展更新雷達、衛(wèi)導等設備工作，建立覆蓋全省洋面的報警網絡，并發(fā)揮沿海各地級市在網絡中的主體合作和制約作用，清晰界定權責，使打擊責任落到實處，真正對海上漁業(yè)領域及環(huán)境資源領域的違法犯罪形成有效震懾。依托環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)以及公安警務信息綜合應用平臺，準確錄入轄區(qū)發(fā)生的各類涉漁區(qū)案件、損失物品、可疑人員、重點對象等信息，及時開展信息研判、串并，排查發(fā)現(xiàn)違法犯罪嫌疑人。在船舶上安裝攝像探頭、貴重物品電子簽證等設備，并將上述監(jiān)控設備盡可能并入公安監(jiān)控網絡，實現(xiàn)海上監(jiān)控不留死角。此外，定期向船老大手機發(fā)布各類預警信息，拓寬情報信息來源，可以省公安廳為主體，統(tǒng)籌環(huán)保等相關部門建立全省“一打三整治”網絡情報信息系統(tǒng)，實現(xiàn)情報信息全省共享、按需配給，有效實現(xiàn)相關工作全省聯(lián)動。

三是建立完善與各沿海省份地區(qū)的聯(lián)系機制。積極開展浙江與外省及其他相關漁區(qū)以及省內不同地市之間的不同層次的聯(lián)誼結對活動，特別是建立定期交流反饋及動態(tài)合作機制，使作業(yè)方式相同、作業(yè)區(qū)域集中、容易產生矛盾的兩地漁民建立協(xié)作關系。以舟山市普陀區(qū)為例，其分別與省內的臺州溫嶺、臨海、椒江和寧波象山、奉化等地協(xié)商建立了“海事漁事糾紛調解綠色通道”，改變了跨地區(qū)海事漁事糾紛調處難的狀況，還組織漁船老大與外地漁民聯(lián)誼結對，有效融洽漁場關系，減少了因海事漁事糾紛引發(fā)的治安案件。

［1］王聰.法治思維與法治方式的價值、內涵及養(yǎng)成［J］.上海政法學院學報，2013（6）.

［2］張建偉.法律稻草人［J］.浙江人大，2012（1）.

［3］李福清.選擇性執(zhí)法的困境與出路［J］.法制與社會，2013 （11）.

［4］方流芳.運動治國和依法治國［EB/OL］.（2012-12-15）［2015-10-10］http://www.21ccom.net/articles/zgyj/fzyj/article_20121215 72982.html.

［5］胡成業(yè)，王飛，林杭賓.我國海洋漁業(yè)執(zhí)法體系及發(fā)展思考［J］.安徽農業(yè)科學，2014（11）.

［6］吳曉君.論我國漁業(yè)法律體系的結構與完善［J］.水產科技，2010（1）.

［7］張利英.讓法治精神內化于心［J］.紅旗文稿，2014（22）.

［8］沈軍.“一打三整治”：依法行政理念的生動實踐［N］.浙江日報，2015-03-06（14）.

［9］吳軍杰.“一打三整治”的浙江經驗［N］.中國漁業(yè)報，2015-01-05（A 02）.

［10］余勤.合力推進“一打三整治”專項行動［N］.浙江日報，2014-07-29（01）.

（責任編輯：田禾）

“‘楓橋經驗’與和諧社會”欄目由中共浙江省委政法委員會研究室本刊編輯部合辦

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1674-3040（2016）04-0014-06

2016-04-10

葉華雷，中共浙江省舟山市委政法委員會綜治協(xié)調處干部；米卿，浙江省舟山市人民檢察院反貪局副局長。