城市地下綜合管廊投融資體制

王建波， 趙 佳， 覃英豪

城市地下綜合管廊投融資體制

王建波1， 趙 佳1， 覃英豪2

（1.青島理工大學 管理學院，山東 青島 266520；2.中建三局第三建設工程有限責任公司，廣東 廣州 510275）

城市地下綜合管廊是建于城市地下用于敷設地下管線的重要市政基礎設施，是提高城市綜合承載能力的重要工具。分析我國地下綜合管廊的發(fā)展背景，分別闡述國內外地下綜合管廊投融資體制及其典型的投融資運作模式，并針對綜合管廊現(xiàn)有投融資體制的特點，分析其利與弊。在此基礎上，針對我國實際情況，提出了構建以PPP模式為主，以發(fā)行專項債券、設立產(chǎn)業(yè)基金為輔的綜合管廊投融資體制改革創(chuàng)新新格局的觀點，并論述了三者在實際案例中的具體運作流程及其運作特點，最后提出了三者對應的配套政策建議和具體實施措施，對解決我國現(xiàn)階段城市地下綜合管廊建設中的投融資問題提供了一定的借鑒意義。

地下綜合管廊； 投融資體制； PPP； 專項債券； 產(chǎn)業(yè)基金

隨著新型城鎮(zhèn)化進程的推進，城市大規(guī)模擴張，出現(xiàn)了越來越多的“城市病”，如人口壓力過大、資源環(huán)境承載能力超過極限、環(huán)境污染、居住擁擠、交通堵塞、房價奇高等。城市重規(guī)模擴張，輕服務管理，城市空間利用效率偏低，基礎設施和公共服務已經(jīng)不能滿足城市發(fā)展需求。尤其是在城市地下管線建設管理上，呈現(xiàn)出建設規(guī)模不足、管理水平不高等問題。一些大城市相繼發(fā)生大雨內澇、管線泄露爆炸、路面塌陷等事件，嚴重影響了人民群眾生命財產(chǎn)安全和城市運行秩序。城市地下管線指城市范圍內供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等管線及其附屬設施，被認為是保障城市運行的重要基礎設施和“生命線”，如何守護好這道“生命線”，成為國家、社會、個人的大課題。

為解決此問題，世界上最先進、最有效的做法就是修建地下綜合管廊。地下綜合管廊也稱“綜合管溝”、“共同溝”，是建于城市地下用于敷設地下管線的重要基礎設施。地下綜合管廊是城市地下空間統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃的重要部分，建設綜合管廊，將市政管線收容入內，形成完備的城市地下管線體系和合理的城市地下管線空間布局。就目前的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況來看，加強城市地下管線建設管理，既可以解決當前地下管線事故頻發(fā)、安全隱患突出、應急防災能力薄弱等問題，保障城市安全運行；又可以起到促進經(jīng)濟增長、化解產(chǎn)能過剩、提高城市綜合承載能力、提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的作用。

1 國內外城市地下綜合管廊投融資體制

1.1 國外綜合管廊典型投融資

地下綜合管廊起源于十九世紀法國巴黎，隨后英國、西班牙、日本等紛紛加入建設綜合管廊的行列，經(jīng)過兩百多年的實踐，在投資規(guī)劃、建設技術、融資渠道、管理模式、運營技能和法律法規(guī)等方面都積累了豐富的經(jīng)驗，為其他國家發(fā)展建設城市地下綜合管廊提供了重要的借鑒［1］。

歐洲國家興建的綜合管廊，屬于典型的政府全資，即建設全部資金均由政府通過財政撥款、政策性銀行貸款或財政專項資金劃撥等方式籌集，綜合管廊建成之后，政府擁有綜合管廊所有權并負責運營管理和承擔運營費用，管線單位可付費租用綜合管廊的內部空間進行管線敷設，政府利用租金實現(xiàn)綜合管廊的投資資金回收［2］。綜合管廊的出租價格，由市議會按照大部分公共基礎設施的定價思路通過民主表決方式制定，并制定相關法律用以確保綜合管廊的排他性，即綜合管廊建成之后，相關管線單位必須使用綜合管廊敷設管線，不得再使用傳統(tǒng)的直埋敷設方式，這在一定程度上為政府回收資金提供了保障［3］。

日本綜合管廊的運作，屬于典型的政企合資，即政府通過劃撥財政資金出資，各參與企業(yè)（特指管線單位）通過貸款或其他方式出資，雙方共同成立綜合管廊項目公司，由項目公司負責綜合管廊建設，并委托第三方運營管廊，運營費由雙方按一定比例進行費用分攤。但日本綜合管廊建設在實際運作中，卻是有區(qū)別的。綜合管廊以傳統(tǒng)方式建設所需資金實際上是由管線單位出資，政府則負責彌補實際成本與管線單位出資之間的差額。后期運營時，綜合管廊的本體是由道路管理者負責，而內部管廊的維護，則由管線單位負責。日本政府還頒布并多次修訂和完善了特別措施法，明確規(guī)定了綜合管廊的資金管理、費用分攤、所有權、使用權、管理權如何界定等問題。

1.2 國內綜合管廊典型投融資

我國地下綜合管廊起步較晚，繼大陸第一條現(xiàn)代化地下綜合管廊上海浦東新區(qū)張楊路綜合管廊之后，許多城市都積極規(guī)劃建設綜合管廊，如廣州大學城、寧波市東部新城區(qū)、奧運村、上海世博園等。

國內綜合管廊發(fā)展最好的是臺灣地區(qū)，投融資運作模式屬于政企合資另外一種典型模式，即政府根據(jù)綜合管廊建設總費用按一定的比例出資，剩余費用由管線單位在綜合考慮管線敷設所需空間和管線傳統(tǒng)敷設成本的基礎上，進行一定的比例分攤。運營費用則由管線單位負責三分之一，其余由政府協(xié)調等比例分攤［3］。為保障綜合管廊建設的持續(xù)性，還設立了綜合管廊專項建設基金，并通過各級法律法規(guī)約束資金的使用和管理。同時建立完善的管理制度，涉及綜合管廊設計標準、費用分攤、內部維修等。

上海世博園綜合管廊的運作，類似于日本的模式。綜合管溝建設費用，由政府確定的投資單位負責籌措，管線單位分擔綜合管廊的建設費用，分擔費用原則上不超過原管線直接敷設的成本。綜合管廊運營管理費用中的大中修等維護費用由政府承擔，其他管理費用由管線單位按照入廊管線分攤。管理費用的指導價格，由市市政局會同市物價管理部門制定［4］。政府部門就綜合管廊的建設標準和總管廊辦法作出了相應的規(guī)定。

1.3 綜合管廊現(xiàn)有投融資體制利弊分析

綜合管廊是市政公共基礎設施，為保證政府對公共產(chǎn)品的控制力，國內外在綜合管廊的建設初期都是利用政府財政資金進行建設。加之綜合管廊的建設成本比傳統(tǒng)的直埋式管線敷設成本要昂貴得多，風險較大，除管線單位之外，其余以營利為目的的社會資本很少進入綜合管廊投融資市場。目前綜合管廊的投融資市場，都是以政府主導為基礎的投融資，較成熟的運作機制是政企合資模式，以管線單位為投融資主體，雙方共同合作出資，在減少政府財政負擔的同時成功規(guī)避了政府全資模式下綜合管廊租賃風險問題，大大提高了綜合管廊利用率。

但隨著綜合管廊建設需求越來越大，單靠政府財政支撐綜合管廊發(fā)展的龐大資金需求，可能性越來越小。實踐中較成功的政企合資模式雖然在費用分攤、產(chǎn)權界定、配套法律有一定規(guī)定，但實際操作過程中都要求每個環(huán)節(jié)必須完備，稍有不慎就會失敗。因此要想最大限度的刺激綜合管廊發(fā)展，就必須嘗試引進社會資本，也就是發(fā)揮市場機制在基礎設施建設中的資源配置作用、鼓勵和吸引社會資本進入綜合管廊建設和服務市場，以改革綜合管廊的投融資體制作為解決問題的突破口。

2 城市地下綜合管廊投融資體制改革建議

進行綜合管廊投融資體制改革，目的是為了解決地下綜合管廊的發(fā)展不能滿足日益增長的社會公共需求問題以及綜合管廊行業(yè)供應短缺的問題，下文將從三方面就如何進行綜合管廊投融資體制改革的具體措施進行研究探討，以期構建以PPP模式為主，以發(fā)行專項債券、設立產(chǎn)業(yè)基金為輔的投融資體制。

2.1 試點政府與社會資本合作（PPP）模式

PPP（Public-Private Partnerships，政府和社會資本合作）是一種新型融資模式，是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。針對政府負有責任又適宜市場化運作的基礎設施類等項目，采用PPP模式，能夠有效發(fā)揮社會資本在融資、專業(yè)、技術和管理方面的優(yōu)勢；有利于轉變政府職能，使政府從基礎設施的“提供者”向社會資本的“合作者”及PPP項目的“監(jiān)督者”轉變；推動投融資機制的創(chuàng)新及社會各類資本的互相融合，調動市場進行資源配置，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟［5］。國內外在污水處理、機場、城市軌道交通等基礎設施建設過程中引入PPP模式，取得了巨大的成功。目前我國發(fā)展改革委已經(jīng)設立PPP項目庫，面向全社會公開發(fā)布信息。入庫項目涉及水利設施、交通設施、市政設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境等多個領域，所有項目都已明確項目所在地、所屬行業(yè)、建設內容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責任人及聯(lián)系方式等基本信息。

石家莊市正定新區(qū)的綜合管廊是我國PPP項目庫中唯一的地下綜合管廊項目，屬于地方融資平臺公司“存量項目”。此項目是在正定新區(qū)起步區(qū)的7條道路下建設綜合管廊，主要為干線綜合管廊，項目劃分為起步區(qū)范圍綜合管廊、東通干線綜合管廊和北延干線綜合管廊，共長36.23 km，起步區(qū)段（約24.63 km）由滹沱投資開發(fā)公司于2012年開建，主體完工約15 km。采用PPP的運作模式為：將三段綜合管廊捆綁，采用PPP模式投資、建設、運營和維護。選擇社會投資人與浩運建設投資公司成立特許經(jīng)營項目公司，項目注冊資本暫定16億元，資本金比例約44%，前者出資11億元，后者代表新區(qū)管委會出資5億元，后者不控股，僅持有“1元金股”，對項目公司的融資、抵押、質押、改制等重大決策具有一票否決權；管委會將滹沱投資開發(fā)公司的起步區(qū)段資產(chǎn)劃轉到浩運建設投資公司名下，后者按一定價格將其轉讓給項目公司；項目公司通過管委會的授權協(xié)議獲得項目的30年特許經(jīng)營權；在特許經(jīng)營期內，項目公司負責起步區(qū)未完工綜合管廊及東通干線和北延干線綜合管廊的投資與建設，并負責所有綜合管廊的運營和維護，自行承擔相關費用、責任和風險，可向入廊用戶收取管廊服務費等費用，并取得相應利潤；特定期滿后，所有綜合管廊項目設施完好無償移交給新區(qū)管委會或其指定機構；管委會出臺強制入廊政策，建立財政補貼政策、風險分攤制度、績效指標集評價機制等，并負責項目的發(fā)改、稅收、環(huán)境等管理和審批事項，同時與項目公司建立定期的協(xié)商和評價制度。

上述項目屬于存量項目，項目的前期調研、設計、審批等時間較短，風險相對較小，采用PPP模式，對社會資本投資吸引力較大，也有利于政府回籠資金。PPP模式在綜合管廊存量項目中的成功運用，也為新建綜合管廊項目采用PPP模式提供了豐富的經(jīng)驗，極大增強了政府和社會資本投資綜合管廊建設的積極性。因此在我國城市地下綜合管廊的探索建設初期試點PPP模式，能夠很好的解決當前我國城市地下綜合管廊投融資所面臨的諸多問題。

2.2 發(fā)行地下綜合管廊建設專項債券

專項債券也稱收益?zhèn)菫榛I集資金建設某專項具體工程而發(fā)行的債券。相比于一般債券以本地區(qū)的財政收入作為擔保償還的模式，專項債券的償還往往以項目建成后取得的收入作為保證，最大的創(chuàng)新之處就是用項目收益本身作為債券兌付保障，無需政府財政兜底，有效減輕政府財政壓力，這對引導政府和社會籌措綜合管廊建設資金需求有一定的啟示作用。

目前我國第一筆城市地下綜合管廊建設專項債券是陜西省西咸新區(qū)灃西新城綜合管廊（一期）項目收益專項債券，也是我國首筆項目收益?zhèn)?。運作模式為：根據(jù)“盤活資產(chǎn)、特許經(jīng)營、保本微利、債務剝離”的思路，以獨立運作的西咸新區(qū)鴻通管廊投資有限公司作為債券發(fā)行主體，陜西省西咸新區(qū)灃西新城開發(fā)建設（集團）有限公司提供差額補償和保證擔保，所募集到的資金成立資金專戶，封閉運行，專項用于綜合管廊項目的建設，將綜合管廊租賃費和維護費作為還款來源，按照“融資統(tǒng)一規(guī)劃、債貸統(tǒng)一授信、動態(tài)長效監(jiān)控、全程風險管理”的模式采取“債貸組合”的方式。此項目專項債券有效解決了綜合管廊一期項目的建設資金短缺問題，實現(xiàn)了由銀行、信托貸款等間接融資向直接融資的轉變，為基礎設施建設投融資渠道創(chuàng)新開辟了新道路。

2.3 設立綜合管廊產(chǎn)業(yè)基金

產(chǎn)業(yè)基金是一種利益共享、風險共擔的集合投資制度。即通過向眾多投資者發(fā)行基金份額設立基金公司，由基金公司任命基金管理人或委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，基金公司主要從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎設施投資等實業(yè)投資［6］。

在地下綜合管廊建設中設立綜合管廊產(chǎn)業(yè)基金運用最成功、體系最完善的地區(qū)是中國臺灣。1992年，臺北設立了“臺北市共同溝建設基金”，屬于非營業(yè)循環(huán)性質的基金，此基金共籌集了25億元新臺幣，充分彌補了綜合管廊統(tǒng)籌規(guī)劃、政策研究的資金缺口［2］。之后，各市級政府部門設立“共同管道工程基金”機構，規(guī)定基金來源于政府年度預算的制定專用撥款、管線單位使用綜合管廊專用撥款、基金利息收入、貸款利息收入、捐贈收入、其他收入等，同時還完善了相關的基金收支、運營等辦法。將此基金運用于各大綜合管廊工程建設中，開創(chuàng)了地下綜合管廊融資新模式，大大推動了綜合管廊的發(fā)展。

總之，在進行綜合管廊投融資體制改革時，應通過PPP模式的合作機制鼓勵社會資本參與綜合管廊建設；同時在明確綜合管廊基本職能的基礎上，通過發(fā)行專項債券擴大政府投入的資金來源渠道；再者，鼓勵外資和民營資本發(fā)起設立綜合管廊建設的產(chǎn)業(yè)投資基金，以此來提高PPP模式在綜合管廊投融資體制改革中的可行性和實用性。

3 城市地下綜合管廊投融資體制改革配套政策建議

3.1 完善試點PPP模式的政策措施

為充分發(fā)揮PPP模式在城市地下綜合管廊建設中的作用，各地政府應積極鼓勵社會資本參與綜合管廊的建設，規(guī)劃綜合管廊建設PPP試點城市；國家可設立專項資金，對采用PPP模式的城市，按照規(guī)定比例，獎勵一定的資金補貼；綜合考慮綜合管廊的風險因素，合理確定社會資本的收益水平，保障社會資本的長期穩(wěn)定收益；做好建設過程中的合同管理，明確特許權、風險分擔、價格機制等內容，確保合同的全面性、規(guī)范性、有效性；明確政府和社會資本的獨立與合作博弈地位，避免相互串通；PPP模式還處于應用初期，尤其需要政府建立相關的法律法規(guī)，明確規(guī)定雙方在采購、招投標、特許權履行等方面的基本程序；對地下綜合管廊PPP模式試點項目實施全生命周期監(jiān)督管理，定期進行績效評價，用以進行定價調價，保證公共利益的最大化，而非利潤最大化。

3.2 制定發(fā)行專項債券的政策措施

各地方政府應完善綜合管廊債券相關法律，鼓勵社會各企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、可續(xù)期債券等專項債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設；應積極引導社會資本參與綜合管廊建設，完善城市地下空間規(guī)劃設計，運用各種有效措施來加大對綜合管廊專項債券的扶持力度，如運用專項政府債券、城市建設配套資金等方式制定多層次的風險緩解政策；應制定投融資分擔、產(chǎn)權劃分等相應政策措施，為社會各企業(yè)發(fā)行地下綜合管廊項目專項債券創(chuàng)造收益持續(xù)穩(wěn)定的政策氛圍。

3.3 規(guī)范綜合管廊產(chǎn)業(yè)基金的政策措施

鼓勵社會資本和社會機構設立以投資綜合管廊為主的產(chǎn)業(yè)基金。各級政府應完善對基金預算、審議的相關法律法規(guī)，完善國家預算法、會計法、審計法等，為地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)基金的建立運行提供充分法律保障；同時應做好宣傳工作，堅定發(fā)展建設城市地下綜合管廊的決心，引導社會接受設立綜合管廊產(chǎn)業(yè)基金的理念；其次應設立專用預算款用于產(chǎn)業(yè)基金，為產(chǎn)業(yè)基金的設立提供經(jīng)濟基礎；再者應建立相應法規(guī)政策和審批制度，確定基金使用主體對象、貸款對象和服務對象；制定綜合管廊產(chǎn)業(yè)基金的專項管理辦法，為基金的設立、運作和范圍界定提供法律政策支撐。

4 結 語

我國正處于加速建設城市地下綜合管廊的關鍵時期，但長期的債務、投入主體和融資渠道單一以及市場經(jīng)濟體制不完善等問題都制約了綜合管廊的發(fā)展，如何突破這個難題，不僅要改革創(chuàng)新投融資體制、科學規(guī)劃城市空間開發(fā)和完善綜合管理信息系統(tǒng)，更要完善的地下空間規(guī)劃和地下管線管理的綜合性法規(guī)，健全管線建設、運營、維護等配套制度，并明確政府和各管線單位在發(fā)展城市地下綜合管廊中的權責利益關系，形成良好的政府主導、市場運作、社會參與投融資新格局。

［1］孫云章.城市地下管線綜合管廊項目建設中的決策支持研究［D］.上海：上海交通大學，2008.

［2］邱玉婷.我國城市共同溝項目的的投融資分析［D］.上海：同濟大學，2008.

［3］張秋玲.公共管廊PPP投融資模式研究［D］.北京：北京建筑工程學院，2012.

［4］上海市建設和交通委員會，上海市市政工程管理局，上海世博會事務協(xié)調局.中國2010年上海世博會園區(qū)管線綜合管溝管理辦法（滬府發(fā)〔2007〕24號）［Z］.上海：上海市人民政府，2007.

［5］中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會.國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發(fā)改投資〔2014〕2724號）［Z］.北京：中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會，2014.

［6］中華人民共和國國家發(fā)展計劃委員會.產(chǎn)業(yè)投資基金暫行管理辦法［Z］.北京：中華人民共和國國家發(fā)展計劃委員會，2006.

［7］中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會.城市地下綜合管廊建設專項債券發(fā)行指引（發(fā)改辦財金〔2015〕755號）［Z］.北京：中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會，2015.

［8］中華人民共和國國務院辦公廳.國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見（國辦發(fā)〔2014〕27號）［Z］.北京：中華人民共和國國務院辦公廳，2014.

Investment and Financing System of Utility Tunnel

WANG Jian-bo1，ZHAO Jia1，QIN Ying-hao2
（1.School of Management，Qingdao University of Technology，Qingdao 266520，China；2.The Third Construction Co Ltd of China Construction Third Engineering Bureau，Guangzhou 510275，China）

Utility tunnel is an importantmunicipal infrastructure，which is built in the city underground for laying underground pipelines，and is an important tool to improve the city′s comprehensive carrying capacity.This paper analyzed the development background of utility tunnel，the elaboration of the investment and financing system of domestic and foreign utility tunnel and its typical investment and financing mode，and analyzed the advantages and disadvantages of the existing investment and financing system in view of its characteristics.This article puts forward the viewpoint that constructing a new pattern of investment and financing system reform and innovation which is based on public-private partnershipsmodel in main，supplemented by the issuance of special bonds and the establishment of the industrial fund，and it discusses the specific operational processes and operational characteristics of the three in the actual case，and concludeswith the corresponding supporting specific policy recommendations and implementationmeasures of the three，whichmay provide some reference for solving the problem of investment and financing in the construction of utility tunnel in China.

utility tunnel；investment and financing system；Public-Private Partnerships；special bond；industrial fund

TU990.3；F299.24

A

2095-0985（2016）04-0008-04

2015-12-04

2016-01-21

王建波（1963-），男，山東榮成人，教授，碩士，研究方向為工程投融資、工程造價管理（Email：wangjianbo2008@126.com）

趙 佳（1990-），女，四川南充人，碩士研究生，研究方向為工程造價管理（Email：zhjia820@163.com）

山東省自然科學基金（ZR2011GL021）；青島市社科規(guī)劃項目（QDSKL100403）