消防行政執(zhí)法的監(jiān)管過失責(zé)任研究

任海龍，李華樂

(衡水市消防支隊，河北 衡水　053000)

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消防行政執(zhí)法的監(jiān)管過失責(zé)任研究

任海龍，李華樂

(衡水市消防支隊，河北 衡水053000)

從消防行政執(zhí)法的監(jiān)管過失責(zé)任入手，提出了消防行政執(zhí)法的責(zé)任風(fēng)險。結(jié)合具體案例分析消防行政執(zhí)法因監(jiān)管過失引發(fā)的瀆職責(zé)任，并探討了如何在消防監(jiān)督執(zhí)法工作中通過加強內(nèi)外部監(jiān)督、規(guī)范執(zhí)法行為來降低責(zé)任風(fēng)險。

消防行政執(zhí)法；過失；瀆職罪

消防行政執(zhí)法權(quán)是《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)賦予的，消防監(jiān)督執(zhí)法人員在辦理行政案件過程中，因工作失職或不作為、濫作為造成嚴(yán)重后果所產(chǎn)生的法律責(zé)任就是瀆職罪。通過對瀆職罪的研究，消防監(jiān)督執(zhí)法人員觸犯瀆職罪主要適用濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪兩個罪刑[1]。

一、濫用職權(quán)、玩忽職守罪的犯罪構(gòu)成

(一)濫用職權(quán)罪的定義

濫用職權(quán)罪，是指國家機關(guān)工作人員故意逾越職權(quán)或者不履行職責(zé)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。其構(gòu)成要件主要為：一是客體要件。本罪侵犯的客體是國家機關(guān)的正常活動，即由于國家機關(guān)工作人員故意逾越職權(quán)，致使國家機關(guān)的某項具體工作遭到破壞，給國家、集體和人民利益造成嚴(yán)重損害，從而危害了國家機關(guān)的正?；顒?。二是客觀要件。本罪客觀方面表現(xiàn)為濫用職權(quán)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。三是主體要件。本罪主體是國家機關(guān)工作人員，即在各級人大及其常委會、各級人民政府、各級人民法院和人民檢察院中依法從事公務(wù)的人員。四是主觀要件。本罪在主觀方面表現(xiàn)為故意，行為人明知自己濫用職權(quán)的行為會發(fā)生致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的結(jié)果，并且希望或者放任這種結(jié)果發(fā)生。不論行為人是為了自己的利益還是為了他人利益濫用職權(quán)，均不影響本罪的成立。

(二)濫用職權(quán)罪的認(rèn)定

成立濫用職權(quán)罪，首先必須有濫用職權(quán)的行為，如果行為人沒有濫用職權(quán)，處理事項是在自己的職權(quán)范圍內(nèi)的，則不能認(rèn)定為濫用職權(quán)罪。其次要求行為造成重大損失，對于沒有造成重大損失的濫用職權(quán)行為，不能認(rèn)定為濫用職權(quán)罪[2]。重大損失，既包括有形的損失，也包括無形的損失。重大損失具體情形包括：一是造成死亡1人以上，或者重傷2人以上，或者輕傷5人以上的；二是造成直接經(jīng)濟損失20萬元以上的；三是造成有關(guān)公司、企業(yè)等單位停產(chǎn)、嚴(yán)重虧損、破產(chǎn)的；四是嚴(yán)重損害國家聲譽，或者造成惡劣社會影響的；五是其他致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的情形；六是徇私舞弊，具有上述情形之一的。

(三)玩忽職守罪的定義

玩忽職守罪，是指國家機關(guān)工作人員嚴(yán)重不負責(zé)任，不履行或不正確地履行自己的工作職責(zé)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。其構(gòu)成要件主要為：一是客體要件。本罪侵犯的客體是國家機關(guān)的正常活動，即由于國家機關(guān)工作人員對本職工作嚴(yán)重不負責(zé)，致使國家機關(guān)的某項具體工作遭到破壞，給國家、集體和人民利益造成嚴(yán)重損害，從而危害了國家機關(guān)的正常活動；本罪侵犯的對象既可以是公共財產(chǎn)也可以是公民的人身及其財產(chǎn)。二是客觀要件。本罪在客觀方面表現(xiàn)為國家機關(guān)工作人員違反工作紀(jì)律、規(guī)章制度，擅離職守，不盡職責(zé)義務(wù)，或不正確履行職責(zé)義務(wù)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。三是主體要件。本罪主體是國家機關(guān)工作人員，即在各級人大及其常委會、各級人民政府、各級人民法院和人民檢察院中依法從事公務(wù)的人員。四是主觀要件。本罪在主觀方面為過失，故意不構(gòu)成本罪。過失，是指行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見自己的行為可能發(fā)生危害社會的結(jié)果，因為疏忽大意而沒有預(yù)見，或者已經(jīng)預(yù)見而輕信能夠避免，以致發(fā)生這種結(jié)果的心理態(tài)度。

(四)玩忽職守罪的認(rèn)定

成立玩忽職守罪，一是行為人不履行或不正確履行自己的職責(zé)義務(wù)；二是行為人主觀表現(xiàn)是過失；三是行為人因自己的過失行為造成了公共財產(chǎn)、國家和人民利益的重大損失[3]。

二、消防監(jiān)督執(zhí)法人員責(zé)任追究實例

(一)吉林德惠特別重大火災(zāi)爆炸事故消防監(jiān)督執(zhí)法人員責(zé)任調(diào)查情況

國務(wù)院事故調(diào)查組在吉林省德惠市寶源豐禽業(yè)有限公司“6·3”特別重大火災(zāi)爆炸事故出具的調(diào)查報告中指出，德惠市公安消防大隊違規(guī)將寶源豐禽業(yè)有限公司申請消防設(shè)計審核作為備案抽查項目，在沒有進行消防設(shè)計審核、消防驗收的前提下，違法出具《建設(shè)工程消防驗收合格意見書》；未發(fā)現(xiàn)和督促糾正建設(shè)單位擅自更換不符合防火標(biāo)準(zhǔn)的建筑材料的問題；未按照《吉林省消防安全重點單位界定標(biāo)準(zhǔn)》將寶源豐禽業(yè)有限公司列為二級消防安全重點單位，實施重點監(jiān)控；未指導(dǎo)米沙子鎮(zhèn)派出所對寶源豐禽業(yè)有限公司定期進行消防安全教育培訓(xùn)；對2010年寶源豐禽業(yè)有限公司多次發(fā)生的火災(zāi)事故沒有認(rèn)真嚴(yán)肅地查處，致使該企業(yè)沒有認(rèn)真吸取事故教訓(xùn)、加強消防安全工作和對重大事故隱患進行整改消除。

(二)本案中消防監(jiān)督執(zhí)法人員的責(zé)任追究

本案中，呂某某(大隊長)、高某(兼職驗收員)、劉某某(建審員)存在違法將審核項目改變?yōu)閭浒疙椖?，在沒有進行消防設(shè)計審核、消防驗收的前提下，違法出具《建設(shè)工程消防驗收合格意見書》的犯罪行為。該行為符合濫用職權(quán)罪的主客觀構(gòu)成要件：消防大隊人員擅自將許可項目改變?yōu)楸O(jiān)管項目并違法出具超越本單位職權(quán)范圍內(nèi)的消防合法性手續(xù)(驗收意見書)；此次事故造成121人死亡、76人受傷以及17 234 m2主廠房和主廠房內(nèi)生產(chǎn)設(shè)備被損毀，直接經(jīng)濟損失1.82億元，符合造成重大損失的立案標(biāo)準(zhǔn)。在本案判決中，未體現(xiàn)徇私舞弊情節(jié)，但對照亡人數(shù)量和財產(chǎn)損失程度，應(yīng)定性為情節(jié)特別嚴(yán)重，綜合其認(rèn)罪表現(xiàn)等量刑標(biāo)準(zhǔn)而進行判決。

蘭某作為原消防大隊監(jiān)督管理參謀，存在未能夠依法履行消防監(jiān)督管理職責(zé)的行為：未指導(dǎo)米沙子鎮(zhèn)派出所對寶源豐禽業(yè)有限公司定期進行消防安全教育培訓(xùn)；對2010年寶源豐禽業(yè)有限公司多次發(fā)生的火災(zāi)事故沒有認(rèn)真嚴(yán)肅地查處，致使該企業(yè)沒有認(rèn)真吸取事故教訓(xùn)，加強消防安全工作和對重大事故隱患進行整改消除，上述行為符合玩忽職守罪的主客觀構(gòu)成要件。蘭某以玩忽職守罪被提起公訴，但由于本案中，公安派出所未能夠履行消防監(jiān)管職責(zé)，未將寶源豐禽業(yè)有限公司作為二級消防安全重點單位向德惠市公安消防大隊上報，是造成該單位失控漏管的主要原因，在本案中負次要責(zé)任，因此，綜合蘭某認(rèn)罪表現(xiàn)等量刑標(biāo)準(zhǔn)其免于刑事處罰。

(三)本案中消防監(jiān)督執(zhí)法人員的處理情況

2014年12月26日，長春市二道區(qū)人民法院以濫用職權(quán)罪判處原德惠市公安消防大隊大隊長呂某某有期徒刑5年6個月，判處原德惠市公安消防大隊副大隊長兼任建審員劉某某有期徒刑5年，判處原德惠市公安消防大隊驗收員高某有期徒刑4年，以玩忽職守罪，對原德惠市公安消防大隊內(nèi)勤兼防火監(jiān)督員蘭某免予刑事處罰。

三、消防行政執(zhí)法的責(zé)任風(fēng)險

(一)消防行政審批工作中的責(zé)任風(fēng)險

目前，消防行政審批共有5類，其中，行政許可審批3類，分別為建設(shè)工程消防設(shè)計審核、建設(shè)工程消防驗收和公眾聚集場所營業(yè)、開業(yè)前消防安全檢查，備案類消防審批2類，分別為建設(shè)工程消防設(shè)計備案抽查和建設(shè)工程竣工驗收消防備案抽查。

《消防法》規(guī)定，國務(wù)院公安部門規(guī)定的大型人員密集場所和其他特殊建設(shè)工程需進行消防設(shè)計審核和驗收。不難看出，進行消防設(shè)計審核和驗收的均為規(guī)模較大、火災(zāi)危險性較大的建設(shè)工程，這類工程被列為許可項目后，無論是技術(shù)設(shè)計把關(guān)還是法定審批程序都將很嚴(yán)格；備案類項目則存在一個抽檢比例的問題，如未被抽中，備案即合法，相比消防行政許可的辦理，其較為簡單。這就造成在消防行政監(jiān)督執(zhí)法工作中出現(xiàn)為規(guī)避繁瑣審批程序或其他原因，而造成應(yīng)審未審或以備代審，即瀆職情形的發(fā)生。在吉林德惠特別重大火災(zāi)爆炸事故中，罪犯呂某某、劉某某、高某在明知該單位為審核項目的情況下，擅自改變其為備案審批項目，在未進行消防設(shè)計審核和消防驗收的情況下出具驗收意見書即是嚴(yán)重的濫用職權(quán)行為[4]。

(二)消防行政監(jiān)管工作中的責(zé)任風(fēng)險

《消防法》規(guī)定，公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)的情況依法進行監(jiān)督檢查；公安派出所負責(zé)日常消防監(jiān)督檢查，同時，規(guī)定了公安機關(guān)消防機構(gòu)及公安派出所對檢查發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患和消防違法行為進行處理的權(quán)利。在消防行政監(jiān)管中，消防監(jiān)督執(zhí)法人員未能按照法定職責(zé)對社會單位實施監(jiān)管或?qū)Πl(fā)現(xiàn)的消防違法行為不進行處理，即易產(chǎn)生玩忽職守的風(fēng)險。在吉林德惠特別重大火災(zāi)爆炸事中，4名人員存在未能夠履行對派出所的培訓(xùn)指導(dǎo)責(zé)任、對單位火災(zāi)事故處理不徹底、對單位火災(zāi)隱患的整改措施落實不力等主觀故意或過失情節(jié)，構(gòu)成了玩忽職守行為。

四、如何正確履行消防監(jiān)督執(zhí)法工作責(zé)任

(一)推動建設(shè)工程消防行政審批改革

要進一步推動消防技術(shù)審查、消防驗收、現(xiàn)場檢測與行政審批的分離，著力解決現(xiàn)階段消防部門在行政權(quán)力運行中既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”的問題。要充分發(fā)揮消防中介機構(gòu)的作用，將依法應(yīng)進行消防設(shè)計審核的建設(shè)工程消防設(shè)計文件，委托其進行審查；驗收工程按照建設(shè)部門做法，由建設(shè)單位組織設(shè)計、施工、監(jiān)理單位自查驗收；消防設(shè)施委托消防設(shè)施檢測機構(gòu)現(xiàn)場檢查測試，公安機關(guān)消防機構(gòu)僅對建設(shè)單位申請消防行政審批的申報材料、消防社會技術(shù)服務(wù)機構(gòu)提交的報告進行形式審查，并對消防設(shè)計審查、自查驗收、消防設(shè)施檢測質(zhì)量實行監(jiān)督抽查，做出消防行政許可的決定。這樣，對提高審批質(zhì)量、效率和建設(shè)工程消防整體技術(shù)水平具有重要意義，同時，也可大大降低消防部門在行政審批工作中的責(zé)任風(fēng)險。

(二)加強消防監(jiān)督執(zhí)法公開

要不斷推進消防監(jiān)督執(zhí)法公開工作，利用社會力量監(jiān)督消防執(zhí)法行為。要深化警務(wù)公開，自覺公布舉報投訴電話，公開行政執(zhí)法權(quán)力及其辦事流程，自覺接受人大、政協(xié)、人民群眾、新聞輿論和社會組織的監(jiān)督，有效提升消防行政執(zhí)法的公平正義。

(三)建立健全消防行政執(zhí)法監(jiān)督機制

建立健全消防行政執(zhí)法監(jiān)督機制是不斷提高消防行政執(zhí)法水平的重要保障。因此，一要不斷強化責(zé)任意識，明確消防監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)限劃分，嚴(yán)格落實各項消防監(jiān)督執(zhí)法制度；二要進一步加強消防行政執(zhí)法質(zhì)量考評工作和責(zé)任追究制度，如在考評中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不當(dāng)或違法亂紀(jì)的問題，要認(rèn)真分析、找出原因、糾正錯誤，并嚴(yán)格追究其責(zé)任人員的責(zé)任。

(四)規(guī)范消防監(jiān)督執(zhí)法行為

要通過制度的建立、人員素質(zhì)的提升，不斷規(guī)范消防監(jiān)督人員的執(zhí)法行為。要根據(jù)實際工作情況構(gòu)建完善的消防行政執(zhí)法體系，不斷完善和修正現(xiàn)行執(zhí)法需求的法規(guī)體系和執(zhí)法制度。要強化消防監(jiān)督執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)工作，推動其在執(zhí)法實踐中，積極構(gòu)建新的知識體系，確保執(zhí)法的公開性、公平性、公正性，以實現(xiàn)執(zhí)法水平的提升。

[1] 吳在存.瀆職犯罪的法律適用[M].北京：人民法院出版社，2001.

[2] 張紹謙.瀆職犯罪案件中因果關(guān)系的判斷[N].檢察日報，2009-04-29(3).

[3] 張靈.論玩忽職守罪[D].大連：大連海事大學(xué)，2014.

[4] 朱艷.消防行政審批法律規(guī)制問題研究[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2010.

(責(zé)任編輯、校對陳華)

Study on the Supervision and Fault Liability of Fire Administrative Law Enforcement

REN Hailong, LI Huale

(HengshuiMunicipalFireBrigade,HebeiProvince053000,China)

In this paper, starting from the fire administrative law enforcement supervision negligence liability, and puts forward the risk of fire administrative law enforcement responsibility. On the case, analysig administrative law enforcement of fire due to regulatory negligence caused by dereliction of duty, and discusses how the fire supervision law enforcement work through strengthen the internal and external supervision, standardize law enforcement activities to reduce the risk of liability.

fire administrative law enforcement; negligence; crime of dereliction of duty

2015-05-26

任海龍(1976—)，男，河北滄州人，高級工程師； 李華樂(1986—)，男，河北正定人。

D631.6

A

1008-2077(2016)02-0090-03