公安機(jī)關(guān)刑事案件立案程序問(wèn)題及對(duì)策研究
——以立案程序功能論為視角

馬婷婷

(廣東警官學(xué)院 法律系，廣東 廣州 510232；西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120)

公安機(jī)關(guān)刑事案件立案程序問(wèn)題及對(duì)策研究
——以立案程序功能論為視角

馬婷婷

(廣東警官學(xué)院 法律系，廣東 廣州 510232；西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120)

我國(guó)的立案程序移植于前蘇聯(lián)。其預(yù)設(shè)功能為屏蔽功能、分流功能和統(tǒng)計(jì)功能。但是，固有的程序缺陷使這三項(xiàng)功能并未在實(shí)踐中真正發(fā)揮作用?？疾煨淌略V訟啟動(dòng)程序的兩種模式。隨機(jī)型啟動(dòng)模式和程序型啟動(dòng)模式中的“初查模式”不僅符合訴訟規(guī)律，而且完善的配套機(jī)制也有助于刑事訴訟啟動(dòng)程序功能的發(fā)揮。公安部印發(fā)的《公安部關(guān)于改革完善受案立案制度的意見(jiàn)》為我國(guó)刑事立案程序真正發(fā)揮應(yīng)有功能提供了可操作的實(shí)踐路徑。

立案程序功能；刑事訴訟程序啟動(dòng)模式；受立案制度

自新中國(guó)刑事訴訟法頒布至2012年該法的第二次修訂，立案一直都是我國(guó)刑事程序啟動(dòng)的標(biāo)志。它是指公安司法機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)、自首以及自訴人起訴的材料，按照各自的管轄范圍進(jìn)行審查后，認(rèn)為有犯罪事實(shí)發(fā)生并需要追究刑事責(zé)任時(shí)，決定將其作為刑事案件進(jìn)行偵查或者審判的訴訟活動(dòng)。[1]可見(jiàn)，刑事訴訟中的立案范圍頗廣，它不僅包括各種專門機(jī)關(guān)的立案活動(dòng)，還包括立案審查和立案決定的作出兩個(gè)行為。本文的研究對(duì)象為公安機(jī)關(guān)的立案程序。以立案決定為界，公安機(jī)關(guān)將案件移送審查起訴之前的行為實(shí)際上分為初查行為①這里需要注意的是，按照《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第171條的表述，公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件在立案之前實(shí)際上有審查和初查兩種。由于通說(shuō)一般將公安機(jī)關(guān)立案之前的行為稱為初查，也為了統(tǒng)一表述方式。本文將公安機(jī)關(guān)立案前的行為統(tǒng)一稱為“初查”。和偵查行為。那么，這種從規(guī)范上對(duì)公安機(jī)關(guān)的審前行為進(jìn)行分割的設(shè)計(jì)初衷為何？實(shí)際運(yùn)作是否符合其功能預(yù)設(shè)，能否達(dá)到設(shè)計(jì)效果？立案是否真是“不破不立”、“邊破邊立”、“破了再立”等現(xiàn)象的制度根源？在現(xiàn)有立法背景下，如何真正發(fā)揮立案的功能？這些實(shí)際問(wèn)題即為本次研究關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、刑事案件立案程序功能論

(一)刑事案件立案程序的預(yù)設(shè)功能

我國(guó)的刑事訴訟法主要借鑒的立法例是蘇俄刑事訴訟法。[2]而其中，較為特別的制度設(shè)計(jì)即是將立案設(shè)置為獨(dú)立和必經(jīng)的訴訟階段。[3]設(shè)計(jì)者認(rèn)為，立案程序“一方面，能夠使每個(gè)犯罪行為都得到嚴(yán)肅處理；另一方面，也能夠及時(shí)的防止追究那些不具有犯罪特征的事實(shí)，或者從根本上杜絕這種情況。訴訟程序的這一階段是一個(gè)過(guò)濾器，它能使有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在任何情況下都集中精力加強(qiáng)同犯罪行為進(jìn)行斗爭(zhēng)?！盵4]可見(jiàn)，立案程序作為獨(dú)立的訴訟階段為我國(guó)刑事訴訟法所規(guī)定是有其特定的功能預(yù)設(shè)的。綜合各家觀點(diǎn)，其功能預(yù)設(shè)主要為以下三種。

1. 屏蔽功能①需要注意的是，有學(xué)者從實(shí)現(xiàn)國(guó)家刑罰權(quán)的角度分析，認(rèn)為立案程序“可以提高刑罰的實(shí)際兌現(xiàn)率，從而增強(qiáng)刑法規(guī)范的社會(huì)引導(dǎo)力和威懾力”，這使得立案具有將犯罪納入刑事程序的“輸入功能”。參見(jiàn)宋英輝、李忠誠(chéng).刑事程序法功能研究[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2004.然而，筆者認(rèn)為，將刑罰權(quán)的實(shí)現(xiàn)作為立案的功能并不科學(xué)。立案只是刑事程序的初始階段，案件只有經(jīng)過(guò)偵查、起訴、審判之后，才可能判斷刑罰權(quán)能否實(shí)現(xiàn)。因此，立案程序可實(shí)現(xiàn)刑罰權(quán)的這一“輸入功能”有違程序邏輯。

設(shè)置獨(dú)立的立案程序最初考慮的就是其屏蔽功能。[5]眾所周知，偵查行為相較一般社會(huì)行為來(lái)講，往往直指公民的基本權(quán)利，并或多或少的加以限制和剝奪。而從刑事訴訟法的作用范圍來(lái)看，任何公民都有可能成為偵查行為的施加對(duì)象。如若缺乏程序約束，偵查權(quán)很容易膨脹并侵犯公民的基本權(quán)利。將立案作為偵查程序啟動(dòng)的前提，就是為了在偵查行為與公民權(quán)利間設(shè)置了一道“關(guān)卡”，使偵查行為不能恣意啟動(dòng)?？梢?jiàn)，立案程序可以使無(wú)辜公民免受不必要偵查行為的困擾和侵犯，是保護(hù)公民基本權(quán)利的“過(guò)濾器”。

2. 分流功能

立案程序可以使司法資源更為“有的放矢”。其一，立案可以避免刑事程序的不當(dāng)啟動(dòng)，實(shí)現(xiàn)罪與非罪上的程序分流。司法資源有限，不加甄別的啟動(dòng)刑事程序?qū)⒃斐蓸O大浪費(fèi)。而經(jīng)過(guò)立案程序，可以屏蔽那些不得或者不應(yīng)進(jìn)入刑事訴訟程序的案件，保證追訴的準(zhǔn)確性，降低刑事訴訟成本。其二，立案程序可以確定追訴方向，實(shí)現(xiàn)或繁或簡(jiǎn)的程序分流。刑事訴訟法根據(jù)案件的性質(zhì)和繁簡(jiǎn)程度，設(shè)置了多種追訴途徑，如普通程序、簡(jiǎn)易程序、“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序”等。通過(guò)初查，偵查人員對(duì)證據(jù)進(jìn)行初步分析后，可以將案件納入不同的程序予以處理，從而實(shí)現(xiàn)追訴分流，節(jié)省司法資源。

3.統(tǒng)計(jì)功能

立案程序?qū)I(yè)已發(fā)生的犯罪行為納入刑事程序，可以使公安司法機(jī)關(guān)掌握不同時(shí)期各種犯罪的活動(dòng)情況，分析和研究犯罪活動(dòng)的動(dòng)向和特點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、指導(dǎo)偵查工作方向。同時(shí)，也可以為從事學(xué)術(shù)研究的人員提供統(tǒng)計(jì)素材和研究樣本，以便其對(duì)常發(fā)案件進(jìn)行理論分析和創(chuàng)新，從而進(jìn)一步指導(dǎo)立法和實(shí)踐。

功能的預(yù)設(shè)決定了制度設(shè)計(jì)的方向——立案的功能預(yù)設(shè)決定了立案的本體設(shè)計(jì)。其中，立案的預(yù)設(shè)功能最直接的影響即是對(duì)立案條件的設(shè)計(jì)。程序的設(shè)計(jì)者期待立案能夠達(dá)到上述功能，就需要為立案設(shè)置一定的門檻，且這一門檻還不能過(guò)低。過(guò)低的門檻會(huì)令立案太過(guò)容易而失去屏蔽功能、分流效果和統(tǒng)計(jì)意義。因此，我國(guó)刑事訴訟法將立案條件設(shè)置為了“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”。雖然這一設(shè)置因門檻過(guò)高屢被詬病，但在上述預(yù)設(shè)功能下，亦順理成章。而且，上述功能還對(duì)立案的其他程序設(shè)計(jì)及實(shí)踐運(yùn)行產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，故考察立案程序的預(yù)設(shè)功能就成為研究公安機(jī)關(guān)刑事立案程序各種問(wèn)題的前提。

(二)公安機(jī)關(guān)刑事案件立案程序的實(shí)際功能

立案程序的預(yù)設(shè)功能揭示了規(guī)范制定者所預(yù)期的設(shè)計(jì)效果。在這一預(yù)設(shè)功能下，立案程序在立法及實(shí)踐中都呈現(xiàn)了出較為嚴(yán)格的運(yùn)行狀態(tài)。那么，這種“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”的立案程序是否真的達(dá)到了上述預(yù)設(shè)的功效呢？

1.屏蔽功能虛置

按照制度設(shè)計(jì)的意圖，立案程序設(shè)計(jì)頗為嚴(yán)格的最重要原因就是在立案決定作出之前，避免公安機(jī)關(guān)隨意啟動(dòng)偵查程序，侵犯公民的基本權(quán)利。然而，立案條件的設(shè)置決定了立案決定作出前需要先確定“案件是否有犯罪事實(shí)，是否需要追究刑事責(zé)任”，而這都需要相應(yīng)的證據(jù)加以證明。而問(wèn)題就出在了這一立案前的“證明過(guò)程”中，這一過(guò)程被稱之為“初查”。刑事訴訟法并未規(guī)定“初查”，相關(guān)規(guī)定雖明確了“初查”地位，并規(guī)定初查中不能采取限制被調(diào)查對(duì)象人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的措施，但法律又規(guī)定立案前可以對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行“口頭傳喚”及在緊急情況下可以先行拘留。②詳見(jiàn)《刑事訴訟法》第110條、第113條；《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第171條。實(shí)踐中，由于上述立法問(wèn)題，加之某些案件的偵破規(guī)律，偵查機(jī)關(guān)對(duì)“初查”和“偵查”行為的使用遠(yuǎn)沒(méi)有那么涇渭分明，初查中采取偵查措施的情況廣泛存在。①例如，某些地方公安機(jī)關(guān)進(jìn)行的“立線偵查”即是對(duì)立案法律規(guī)定的突破。詳見(jiàn)張毅.對(duì)疑似被侵害失蹤人員的“立線偵查”[J].中國(guó)刑事警察,2007,(1):15.這些矛盾之處不僅在規(guī)范內(nèi)部形成了文義上的沖突，在實(shí)踐中也因初查監(jiān)督闕如而出現(xiàn)了“偵查權(quán)的濫用”?？梢?jiàn)，偵破案所需偵查行為并未因?yàn)榱傅母唛T檻而受到阻滯——某位干警的話更為形象，即初查中“該做的都做了，不該做的轉(zhuǎn)換形式也做了”！立案程序預(yù)設(shè)的屏蔽功能并未實(shí)際發(fā)揮作用。

2.分流功能弱化

將立案設(shè)置較高門檻，確實(shí)阻止了大多數(shù)的非刑事案件進(jìn)入訴訟程序，要么轉(zhuǎn)為民事糾紛處理、要么轉(zhuǎn)為治安案件處置，這確實(shí)在一般刑事訴訟層面節(jié)省了司法資源。然而，細(xì)思之下，仍有可商榷之處。刑事案件在不同階段有不同的“專業(yè)人士”跟進(jìn)和處理。在刑事程序的啟動(dòng)階段，作為專業(yè)人士的公安偵查人員對(duì)“是否有犯罪事實(shí)發(fā)生”應(yīng)當(dāng)可以根據(jù)表面證據(jù)做出較為準(zhǔn)確的判斷。但判斷“應(yīng)否追究刑事責(zé)任”卻超出了偵查人員的能力范圍，這不僅因?yàn)樾淌略V訟法規(guī)定了“未經(jīng)人民法院依法判決，對(duì)任何人都不得確定有罪”這一基本原則，更因?yàn)槿藗儗?duì)刑事案件的認(rèn)識(shí)規(guī)律決定了立案階段很難判定是否應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。也就是說(shuō)，以“刑事責(zé)任”作為條件確定立案與否，很容易出現(xiàn)錯(cuò)誤：要么沒(méi)有及時(shí)立案，這可能造成涉法涉訴信訪；要么不當(dāng)追訴，即便之后撤案，仍然浪費(fèi)了司法資源。此外，從追訴分流角度看，由于我國(guó)刑事訴訟法并未規(guī)定在公安機(jī)關(guān)立案及偵查階段可以對(duì)刑事案件進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流，甚至要求不論之后程序如何繁簡(jiǎn)分流，公安機(jī)關(guān)的偵查取證行為仍要嚴(yán)格進(jìn)行，②根據(jù)《刑事訴訟法》第277條至279條對(duì)“當(dāng)事人和解程序”的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)只能在偵查階段主持制作和解協(xié)議書，并可以向人民檢察院提出從寬處理的建議，而并沒(méi)有規(guī)定公安機(jī)關(guān)可以因?yàn)楹徒舛钒富蛘呙獬渥C據(jù)收集義務(wù)。故公安機(jī)關(guān)的立案程序?qū)τ谧吩V分流功能來(lái)講并未發(fā)揮作用。

3.統(tǒng)計(jì)功能異化

立案是刑事程序啟動(dòng)的標(biāo)志。從規(guī)范意義上講，只有經(jīng)過(guò)立案，案件才能冠以“刑事”稱謂。可見(jiàn)，立案數(shù)確實(shí)可以反映一段時(shí)期社會(huì)治安狀況及常發(fā)案件種類，成為司法統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)，并為學(xué)術(shù)研究提供樣本。不過(guò)，統(tǒng)計(jì)功能的發(fā)揮需要有一個(gè)前提，即“立案數(shù)”需與“發(fā)案數(shù)”相匹配。而實(shí)際上，從立案程序最初設(shè)立到現(xiàn)在，公安機(jī)關(guān)對(duì)“立案數(shù)”的統(tǒng)計(jì)與現(xiàn)實(shí)的“發(fā)案數(shù)”一直相差甚遠(yuǎn)。此即為犯罪黑數(shù)問(wèn)題。犯罪黑數(shù)是指那些雖已發(fā)生，但卻沒(méi)有進(jìn)入刑事訴訟程序的犯罪案件數(shù)量。[6]在任何一個(gè)國(guó)家，犯罪黑數(shù)均大量存在。造成這一現(xiàn)象的原因主要包括兩類。其一，社會(huì)公眾認(rèn)知。如果犯罪行為根本沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)，或者即便被發(fā)現(xiàn)卻并沒(méi)有被認(rèn)為是犯罪，或者即便被認(rèn)為是犯罪但并沒(méi)有被報(bào)告，③對(duì)于個(gè)人拒絕報(bào)案和舉報(bào)的問(wèn)題，英國(guó)學(xué)者認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)原因：第一，盡管某一事件在法律上已被認(rèn)為是犯罪，但個(gè)人并不以為然。例如學(xué)生一般不會(huì)舉報(bào)吸食大麻的行為。第二，犯罪事件被認(rèn)為太過(guò)微乎其微——我們有多少人向追訴機(jī)關(guān)報(bào)告過(guò)交通違章犯罪呢？第三，認(rèn)為向警察報(bào)告沒(méi)有太大意義。很多人基于對(duì)警察無(wú)能的考慮，認(rèn)為報(bào)案也沒(méi)有用。第四，犯罪事件被認(rèn)為是私事，無(wú)需警察插手。封閉的族群及社區(qū)往往有自行處理相關(guān)事件的習(xí)慣。第五，對(duì)警察懷有敵意。因種族、階層關(guān)系形成的群體、通常不會(huì)向警察報(bào)告身邊發(fā)生的犯罪。第六，認(rèn)為舉報(bào)犯罪會(huì)給自己帶來(lái)麻煩和危險(xiǎn)。第七，對(duì)于某些特定犯罪，如綁架案，被害人往往不會(huì)輕易報(bào)案。Mayhew p.,etal.,The 1992 British Crime Survey(Home Office Research Study No.132)(1993)chap.3,henceforth BCS.則就形成了犯罪黑數(shù)。其二，立案統(tǒng)計(jì)問(wèn)題。這一問(wèn)題主要出自偵查機(jī)關(guān)，其原因首先是統(tǒng)計(jì)技術(shù)上的缺陷，而更重要的則是人為造成的有案不立問(wèn)題。之前，很多地方將提高“破案率”作為考核指標(biāo)，導(dǎo)致偵查人員“不破不立”、“邊破邊立”、“破了再立”；現(xiàn)在，又有地方將降低“立案數(shù)”作為考核指標(biāo)，又導(dǎo)致偵查人員消極立案?？梢?jiàn)，公安機(jī)關(guān)對(duì)于立案數(shù)并非沒(méi)有統(tǒng)計(jì)，而是統(tǒng)計(jì)有誤，這也令立案程序的統(tǒng)計(jì)功能在實(shí)踐中被異化。

二、刑事訴訟程序啟動(dòng)的域外考察

如上所述，我國(guó)刑事案件立案程序主要移至于蘇俄。而考察各主要法治國(guó)家的刑事訴訟啟動(dòng)程序后可以得見(jiàn)，將立案程序設(shè)置為獨(dú)立階段的做法并非主流。條文縷析后，可以將各國(guó)刑事訴訟程序的啟動(dòng)模式分為兩種。

(一)隨機(jī)型啟動(dòng)模式

刑事訴訟程序隨機(jī)啟動(dòng)模式下，只要偵查人員獲得犯罪信息就可啟動(dòng)偵查，并不需要任何審批程序，刑事程序即隨之開(kāi)始，代表國(guó)家有英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、日本。

在英國(guó)，刑事訴訟規(guī)范并沒(méi)有規(guī)定專門的啟動(dòng)程序。根據(jù)1964年修訂的《法官規(guī)則》第一條的規(guī)定，當(dāng)警察正在試圖查清犯罪是否已經(jīng)發(fā)生或者作案者為何人時(shí),如果其認(rèn)為有用信息可以獲取,則即可展開(kāi)偵查，此時(shí)，他有權(quán)訊問(wèn)任何人，而不論該人是否為犯罪嫌疑人。[7]同時(shí)，警察只要有合理理由懷疑某人已實(shí)施、正在實(shí)施或?qū)⒁獙?shí)施一項(xiàng)可拘留的罪行，就可以實(shí)施逮捕，①需要注意的是，這里的逮捕相當(dāng)于我國(guó)的傳喚或者拘留。這是刑事訴訟程序正式開(kāi)始的標(biāo)志。而且，為了避免偵查權(quán)的濫用，《1984年警察與刑事證據(jù)法》還規(guī)定，在連續(xù)24小時(shí)的羈押后，除非治安法院簽發(fā)進(jìn)一步逮捕的令狀，嫌疑人必須被釋放或者被指控。[8]英、美同源，刑事訴訟程序啟動(dòng)模式也頗為相似。在美國(guó)，刑事程序的啟動(dòng)亦無(wú)需審批，只要被害人、第三人報(bào)案，或者在工作中發(fā)現(xiàn)犯罪，警察即可以啟動(dòng)偵查。[9]在偵查過(guò)程中，當(dāng)警察認(rèn)為有合理根據(jù)時(shí)，就可以對(duì)犯罪嫌疑人實(shí)施逮捕，刑事訴訟程序隨之啟動(dòng)。[10]而且，為了避免不當(dāng)羈押侵犯嫌疑人的憲法權(quán)利，犯罪嫌疑人被帶往警局登記個(gè)人信息、逮捕理由及到達(dá)時(shí)間后，還需在48小時(shí)內(nèi)被帶到治安法官面前，以進(jìn)一步審查逮捕是否具有合理根據(jù)。[11]可見(jiàn)，英美兩國(guó)均未把警察的一般偵查活動(dòng)納入刑事訴訟程序范疇，刑事程序往往是從逮捕或者傳訊嫌疑人開(kāi)始的。[12]

在德國(guó)，刑事訴訟程序分三個(gè)階段：準(zhǔn)備程序、中間程序和審判程序。其中，準(zhǔn)備程序又稱為偵查程序。在這一階段，當(dāng)獲悉犯罪行為時(shí)，“警察機(jī)關(guān)及警察官員應(yīng)當(dāng)偵查犯罪行為，并作出不容推延的命令，以避免事實(shí)真相被掩蓋?！倍?，“警察機(jī)關(guān)和警察官員應(yīng)當(dāng)不延遲地將案卷材料移送檢察院?！盵13]此外，在緊急情況下對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行暫時(shí)逮捕后，應(yīng)毫不延遲地——最遲應(yīng)在次日——被送往被逮捕地的區(qū)法院。由法官聽(tīng)取嫌疑人的陳述，決定對(duì)其進(jìn)行待審羈押還是予以釋放。[11]可見(jiàn)，德國(guó)也沒(méi)有設(shè)置獨(dú)立的刑事訴訟啟動(dòng)程序，只要警察或者檢察官采取了追訴措施，刑事訴訟程序隨即啟動(dòng)。在日本，偵查分為任意偵查和強(qiáng)制偵查，而不論對(duì)于何種偵查行為都沒(méi)有規(guī)定特別的啟動(dòng)程序。公民可以通過(guò)告訴、告發(fā)、請(qǐng)求、自首等途徑提供線索，警察及檢察官亦可在工作中直接發(fā)現(xiàn)犯罪線索。[14]警察官因?yàn)槟撤N緣由“認(rèn)為存在犯罪”的時(shí)候，就必須開(kāi)始偵查。[15]而且，亦如上述國(guó)家一樣，日本也采用令狀主義，強(qiáng)制偵查措施的適用需要法院簽發(fā)令狀。[11]

綜上，隨機(jī)型啟動(dòng)模式下，刑事程序是基于偵查行為的自然發(fā)生而啟動(dòng)的。立案程序所要求的最重要的屏蔽功能是通過(guò)對(duì)強(qiáng)制措施的司法審查來(lái)實(shí)現(xiàn)的。而對(duì)于案件分流，各國(guó)均有相應(yīng)的制度加以落實(shí)。其中，最為典型的就是美國(guó)的辯訴交易制度，其可謂是案件分流制度中的翹楚；②根據(jù)美國(guó)司法部統(tǒng)計(jì)，在2010年間結(jié)案的98489件案件中，認(rèn)定有罪的案件有97.37%都通過(guò)認(rèn)罪答辯程序結(jié)案。而這部分被告人均放棄了對(duì)質(zhì)權(quán)。參見(jiàn)Bureau of Justice Statistics：Federal Justice Statistics 2010，12/2013.除犯罪黑數(shù)無(wú)法避免之外，各國(guó)均通過(guò)嘗試與大學(xué)研究機(jī)構(gòu)或社會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu)合作，使用先進(jìn)的統(tǒng)計(jì)手段對(duì)本地的犯罪狀況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)以制定相應(yīng)的規(guī)范及實(shí)務(wù)對(duì)策。

(二)程序型啟動(dòng)模式

顧名思義，程序型啟動(dòng)模式就是法律規(guī)定刑事訴訟程序的啟動(dòng)需要經(jīng)過(guò)特別的手續(xù)或者程序。這一模式又分為“初查模式”和“立案模式”兩種類型?！俺醪槟Ｊ健钡拇韲?guó)家是法國(guó)和意大利。法國(guó)刑事訴訟程序分為三個(gè)階段：追訴、預(yù)審和審判階段。追訴是刑事訴訟的開(kāi)始。[16]以追訴為界，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、搜集證據(jù)的行為分為初步偵查和正式偵查兩步。初步偵查的發(fā)動(dòng)往往具有隨機(jī)性，由警官、警官助理或者檢察官依職權(quán)進(jìn)行。初步偵查后，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)其已經(jīng)掌握的犯罪，搜集到較為充分的證據(jù)之后,就會(huì)向預(yù)審法官提出立案?jìng)刹橐庖?jiàn)書。[17]從而發(fā)動(dòng)正式偵查，刑事程序隨即啟動(dòng)?？梢?jiàn)，法國(guó)的初步偵查程序類似于我國(guó)的立案程序，但其并不具有獨(dú)立地位，只是偵查的預(yù)備階段，而“立案?jìng)刹橐庖?jiàn)書”的作用則是通過(guò)初步偵查將案件正式登記為刑事案件。意大利也有類似做法。檢察官在啟動(dòng)刑事訴訟，進(jìn)行正式偵查之前，司法警察也需要初步偵查，即在司法警察發(fā)現(xiàn)犯罪或者接到發(fā)生犯罪的報(bào)告之后，應(yīng)當(dāng)在48小時(shí)內(nèi)進(jìn)行初步偵查，包括勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)、訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人等，緊急情況下還可以直接對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行逮捕、搜查、竊聽(tīng)等強(qiáng)制性偵查措施。之后，司法警察認(rèn)為案件具備繼續(xù)偵查條件的，就要在開(kāi)始初步偵查的48小時(shí)內(nèi)，向檢察官提交一份報(bào)告，收到材料后，檢察官會(huì)在專門的“犯罪登記表”中對(duì)案件進(jìn)行登記。自此之后，檢察官開(kāi)始進(jìn)入正式偵查。[18]可見(jiàn)，法國(guó)和意大利的刑事訴訟程序都是經(jīng)過(guò)“初查”程序后啟動(dòng)的。而且，兩國(guó)都建立了針對(duì)強(qiáng)制性偵查措施的司法救濟(jì)程序，譬如，預(yù)審法官對(duì)初步偵查行為審查后認(rèn)為不當(dāng)?shù)?，可以宣布無(wú)效或者進(jìn)行糾正。這說(shuō)明此種類型的刑事訴訟啟動(dòng)模式屏蔽功能比較強(qiáng)，不僅有初查作為正式偵查的過(guò)濾器，還有司法審查作為偵查行為實(shí)施的屏障。此外，初查后決定是否正式偵查的程序設(shè)計(jì)亦賦予了這一階段“罪與非罪”的案件分流功能，案件登記制度亦為司法統(tǒng)計(jì)提供了程序基礎(chǔ)。

“立案模式”的代表國(guó)家是前蘇聯(lián)。前蘇聯(lián)《刑事訴訟法》在偵查程序之前設(shè)專章規(guī)定了“提起刑事案件(提起追究刑事責(zé)任)程序”。它是刑事訴訟的首要環(huán)節(jié)。只有立案后，偵查機(jī)關(guān)才有權(quán)進(jìn)行偵查，并對(duì)公民采取強(qiáng)制措施。在這種設(shè)置下，刑事立案就像是一個(gè)水龍頭，打開(kāi)之后，程序才能往下走。正如前述，前蘇聯(lián)把刑事立案作為保障人權(quán)的一道閥門，以避免刑事訴訟程序啟動(dòng)的隨意性。[19]我國(guó)的刑事案件立案程序即是參照此種類型建立的，而其弊端已經(jīng)言明，不再贅述。明證之一即是俄羅斯及東歐國(guó)家并未完全繼承前蘇聯(lián)的刑事程序設(shè)計(jì)，而是對(duì)刑事程序的啟動(dòng)模式做了一定調(diào)整。俄羅斯刑事訴訟法雖仍規(guī)定提起刑事案件必須具備法定事由，但程序的具體設(shè)計(jì)已經(jīng)改變。根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典第146條第4款的規(guī)定，偵查員、調(diào)查人員關(guān)于提起刑事案件的決定應(yīng)當(dāng)立即送交檢察長(zhǎng)。檢察長(zhǎng)在收到?jīng)Q定后，應(yīng)當(dāng)立即做出三種決定之一：同意提起刑事訴訟、拒絕提起刑事案件或者將材料發(fā)回進(jìn)行補(bǔ)充審查。但在緊急情況下，調(diào)查機(jī)關(guān)可以先行開(kāi)展偵查行為，如勘驗(yàn)、搜查、拘留和訊問(wèn)犯罪嫌疑人等活動(dòng)。[20]可見(jiàn)，提起刑事訴訟的決定權(quán)并不是由警察決定，而是由檢察官?zèng)Q定，預(yù)先偵查程序亦為法典所規(guī)制。此外，自1992年起，俄羅斯逐步確立了審前羈押的司法審查制度，以彌補(bǔ)立案程序屏蔽功能的弱化問(wèn)題。[21]這都保證了刑事案件提起程序?qū)π淌略V訟屏蔽功能的實(shí)現(xiàn)。總之，雖然俄羅斯刑事訴訟啟動(dòng)程序仍然是“線性結(jié)構(gòu)”中的一環(huán)，但其對(duì)自身立案程序缺陷做出的改革努力已卓有成效。

比較隨機(jī)型啟動(dòng)模式和程序型啟動(dòng)模式，前者按照偵查的實(shí)際需要隨時(shí)啟動(dòng)刑事程序，在犯罪的主動(dòng)追究上效率較高；后者中的“初查模式”雖然需要經(jīng)過(guò)初查程序才能啟動(dòng)偵查，但初查的啟動(dòng)亦是隨機(jī)，其效果并不亞于隨機(jī)型啟動(dòng)模式。也就是說(shuō)，除前蘇聯(lián)與我國(guó)以外，不論是隨機(jī)型啟動(dòng)模式還是程序型啟動(dòng)模式，偵查或者初查都是遵循案件的實(shí)際需要啟動(dòng)的。此乃二者之共性，二者的區(qū)別則形式大于實(shí)質(zhì)。前者偵查與起訴是無(wú)縫連接，后者多了一道登記手續(xù)。對(duì)于我國(guó)來(lái)講，立案程序的獨(dú)立地位顯然已經(jīng)根深蒂固，在這種情況下，顛覆性的改革并沒(méi)有操作意義，完善立案程序仍需以規(guī)范為前提。而觀之以上種種，“初查模式”的外形與我國(guó)相差不遠(yuǎn)，借鑒“初查模式”完善我國(guó)立案程序，改革成本較小、效率更高！

三、公安機(jī)關(guān)刑事案件立案程序的完善

筆者認(rèn)為，對(duì)我國(guó)立案程序的完善其實(shí)就是尋求如何實(shí)現(xiàn)立案程序三項(xiàng)功能的過(guò)程。對(duì)于屏蔽功能，主要問(wèn)題出在立案前初查行為的規(guī)制上；對(duì)于分流功能，主要問(wèn)題出在立案條件設(shè)置過(guò)高上；對(duì)于統(tǒng)計(jì)功能，主要問(wèn)題出在“不破不立”上。對(duì)此，公安部于2015年12月印發(fā)了《公安部關(guān)于改革完善受案立案制度的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，提出了“受立案分離制度”，專門規(guī)制了初查程序，解決了立案程序中的諸多關(guān)鍵問(wèn)題。

(一)“受案立案分離制度”的完善

1.規(guī)范初查程序

1)完善接報(bào)案登記。根據(jù)《意見(jiàn)》的規(guī)定，對(duì)于公民的報(bào)案、控告、舉報(bào)、扭送，犯罪嫌疑人的投案及上級(jí)交辦和其他機(jī)關(guān)移送的案件，只要屬于公安機(jī)關(guān)管轄，各辦案單位都必須接受、不得推諉。對(duì)于報(bào)案，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行接報(bào)案登記，當(dāng)場(chǎng)接受證據(jù)材料，當(dāng)場(chǎng)出具回執(zhí)并告知查詢案件進(jìn)展情況的方式及途徑。上述案件及工作中發(fā)現(xiàn)的案件，除性質(zhì)和事實(shí)涉及國(guó)家秘密外，都須進(jìn)行網(wǎng)上登記。登記后認(rèn)為涉嫌犯罪的，按照刑事案件進(jìn)行初查。對(duì)于明顯不屬于公安機(jī)關(guān)主管的，應(yīng)當(dāng)立即告知報(bào)案人正確的主管機(jī)關(guān)。

2)確定初查程序期限。根據(jù)《意見(jiàn)》的規(guī)定，接報(bào)案件后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)初查，時(shí)間期限原則上不超過(guò)3日；需要查證犯罪線索的，初查期限不超過(guò)7日；重大疑難復(fù)雜的案件，經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，初查期限可以延長(zhǎng)至30日。

3)緊急情況處置。根據(jù)《意見(jiàn)》的規(guī)定，對(duì)于現(xiàn)行犯或者其他緊急情況，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行緊急處置，第一時(shí)間制止違法犯罪行為，控制嫌疑人、救治傷員、保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)并及時(shí)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證。處置完畢后，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)完成接報(bào)案登記。

2.建立初查監(jiān)督

1)明確主體責(zé)任。根據(jù)《意見(jiàn)》的規(guī)定，公安法制部門為受立案工作監(jiān)督管理主管部門；指揮中心為受立案反饋問(wèn)題的接受及發(fā)現(xiàn)部門；督查部門處理公民對(duì)受立案工作的投訴；紀(jì)檢檢查部門處理受立案工作中存在的違紀(jì)違法問(wèn)題；信訪部門調(diào)查處理受立案信訪案件。

2)完善考評(píng)機(jī)制。根據(jù)《意見(jiàn)》的規(guī)定，應(yīng)取消發(fā)案數(shù)、破案率等影響如實(shí)立案的不科學(xué)的考評(píng)指標(biāo)，增加當(dāng)事人對(duì)公安機(jī)關(guān)受立案工作滿意度的評(píng)價(jià)比重，確立正確的考評(píng)激勵(lì)機(jī)制。

3)建立追責(zé)機(jī)制。根據(jù)《意見(jiàn)》的規(guī)定，應(yīng)建立對(duì)報(bào)案不接、接案后不登記不受案不立案、受立案后不作為，越權(quán)管轄、違法受立案、插手經(jīng)濟(jì)糾紛、虛報(bào)接報(bào)案和受立案統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等違法違紀(jì)行為的追責(zé)機(jī)制，依照相關(guān)規(guī)定追究直接責(zé)任人員的責(zé)任。

3.完善立案標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《意見(jiàn)》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)。依法可由省級(jí)公安機(jī)關(guān)制定、細(xì)化的刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)該與同級(jí)人民檢察院、人民法院協(xié)商后確定。

4.完善硬件保障

根據(jù)《意見(jiàn)》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立、完善接報(bào)案受立案功能模塊，實(shí)現(xiàn)初查程序中工作信息的全程網(wǎng)上記載和運(yùn)轉(zhuǎn)，滿足辦案部門網(wǎng)上接報(bào)案登記、受理立案審查和法制部門網(wǎng)上監(jiān)督管理的工作需要；利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為當(dāng)事人提供互聯(lián)網(wǎng)辦案進(jìn)度查詢服務(wù)，及時(shí)向案件控告人、被害人及其家屬公開(kāi)案件相關(guān)信息；建立完善受立案公開(kāi)制度，定期公布公安機(jī)關(guān)受立案數(shù)據(jù)和分析研判情況，提高公眾防范意識(shí)。

(二)“受案立案分離制度”的功能發(fā)揮

1.屏蔽功能

《意見(jiàn)》用“程序規(guī)范”的方式加強(qiáng)了立案程序屏蔽功能的發(fā)揮。公安機(jī)關(guān)接到報(bào)案后，應(yīng)當(dāng)立即初查，遇到緊急情況下應(yīng)當(dāng)迅速處置。這些規(guī)定實(shí)際上與程序的隨機(jī)型啟動(dòng)模式相契合。而且，即便司法審查缺位，但《意見(jiàn)》規(guī)定了初查須嚴(yán)格遵守期限限制、法制部門主導(dǎo)初查行為監(jiān)督及嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制。因此，對(duì)立案前初查程序及行為的嚴(yán)格規(guī)制保障了立案程序屏蔽功能的發(fā)揮。

2.分流功能

《意見(jiàn)》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)嚴(yán)禁插手經(jīng)濟(jì)糾紛，而且，《意見(jiàn)》還設(shè)專條強(qiáng)調(diào)完善立案標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)對(duì)立案條件的把握主要依據(jù)的是各個(gè)地方較為細(xì)化的立案標(biāo)準(zhǔn)。這使得“應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任”這一條件的消極影響基本已經(jīng)通過(guò)不同立案標(biāo)準(zhǔn)加以消解。而且，法制部門作為立案的審核部門也在機(jī)制上大大避免了不當(dāng)追訴的發(fā)生，促進(jìn)了案件的分流。

3.統(tǒng)計(jì)功能

《意見(jiàn)》規(guī)定了“報(bào)案必登”、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的運(yùn)用，從立案登記角度使統(tǒng)計(jì)更符合實(shí)際的案發(fā)數(shù)，保證了登記數(shù)量的準(zhǔn)確性。同時(shí)，受立案公開(kāi)制度也為學(xué)術(shù)研究提供了官方準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)樣本。而且，《意見(jiàn)》還規(guī)定摒棄不合理的考評(píng)指標(biāo)，特別是發(fā)案數(shù)和破案率，這將使“不破不立”失去利益依托。因此，受立案制度的完善促進(jìn)了立案程序統(tǒng)計(jì)功能的發(fā)揮。

綜上，公安機(jī)關(guān)受立案登記制度解決了立案程序在實(shí)踐中發(fā)生的主要問(wèn)題，促進(jìn)了其各項(xiàng)功能的發(fā)揮。雖然仍有些未盡事宜，如初查期限過(guò)短、內(nèi)部監(jiān)督合理性有待商榷等問(wèn)題，但現(xiàn)有法律規(guī)范背景下解決立案問(wèn)題的努力確實(shí)難能可貴。實(shí)際上，受案、立案、初查、偵查都只是規(guī)范對(duì)相應(yīng)程序階段或公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的稱謂而已。筆者認(rèn)為，將立案前的行為稱為初查、抑或偵查，其實(shí)并不重要，重要的是我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)符合訴訟規(guī)律的設(shè)計(jì)讓立案程序真正發(fā)揮促進(jìn)程序公平正義的功能。

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責(zé)任編輯：馬 睿

On the Issue of Criminal Cases Filing Procedure in Public Security Organs and Countermeasures-From the Perspective of Filing Procedure Function

Ma Ting-ting

(Dept. of Law, Guangdong Police College, Guangzhou 510232, China;School of Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

China's case filing procedure is adopted from former Soviet Union. Its preset functions include shielding function, shunt function and calculation function. However, the innate defects in procedure lead to the fact that the three functions can not be fully executed in practice. By examining the two modes of criminal case lawsuit start procedure, we can find that "the preliminary investigation mode" in both random start model and procedural start model not only adapts to the rules of lawsuit but also accelerates the realization of criminal lawsuit procedure function due to its perfect support mechanisms. Opinions of the Ministry of Public Security on the Reform and Improvement of the Case Filing System provide a feasible practical way for the execution of function of criminal case filing procedure.

case filing procedure function; criminal lawsuit procedure start mode; case receiving and filing system

2016-11-26

廣東省公安廳2015年全省公安機(jī)關(guān)重點(diǎn)調(diào)研立項(xiàng)課題“公安機(jī)關(guān)刑事立案程序問(wèn)題及對(duì)策研究——以‘受案立案分離制度’之構(gòu)建為視角”(201507);廣東警官學(xué)院2014年度院級(jí)省部級(jí)項(xiàng)目育苗項(xiàng)目“刑事程序啟動(dòng)制度研究——以公訴案件為對(duì)象”(2014-S01)

馬婷婷(1979-)，女，河北石家莊人，廣東警官學(xué)院法律系法學(xué)副教授,刑事法教研室副主任，法研所刑事執(zhí)法研究中心主任，珠三角公共安全研究所兼職研究員,西南政法大學(xué)訴訟法學(xué)博士研究生，從事刑事訴訟法、司法制度研究。

D915.3

A

1009-3745(2016)06-0087-07