宗教治理法治化：功能·重點(diǎn)·措施

戴傳利

（中共安徽省委黨校 法學(xué)教研部，安徽 合肥 230022）

宗教治理法治化：功能·重點(diǎn)·措施

戴傳利

（中共安徽省委黨校 法學(xué)教研部，安徽 合肥 230022）

隨著全面依法治國方略的實(shí)施，宗教治理法治化具有非常迫切的現(xiàn)實(shí)需求。宗教治理法治化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，要從立法和執(zhí)法方面著力，同時(shí)，一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)根基，樹立新的世界觀。二是發(fā)展教育，普及先進(jìn)文化，崇尚科學(xué)。三是著力發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)，傳播先進(jìn)文化，增強(qiáng)辨別力。四是堅(jiān)持各種宗教平等政策，保障宗教信仰自由的權(quán)利。五是解決“三不管”問題，提高治理效果。

宗教治理；法治化；夯實(shí)根基；增強(qiáng)辨別力；治理效果

近幾年來，信仰宗教的人越來越多，特別是我國西部地區(qū)發(fā)生的一些暴恐事件，許多都與信徒的極端行為有關(guān)，宗教治理問題成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。宗教治理法治化，切合了建設(shè)社會(huì)主義法治國家的方略要求。加強(qiáng)研究，無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、宗教治理法治化的功能

從現(xiàn)實(shí)看，在我國的某些地方，信仰宗教的人有增多的趨勢。我國是貫徹政教分離、堅(jiān)持宗教信仰自由政策的國家。國家的法律和政策保護(hù)正當(dāng)?shù)淖诮绦叛觯瑫r(shí)，正當(dāng)?shù)淖诮绦叛鰧鉀Q人們的精神寄托與慰藉、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是有好處的。但是，不可否認(rèn)，一些地方，宗教在為信徒提供精神寄托與慰藉的同時(shí)，善良的宗教信徒容易被少數(shù)別有用心的人利用，可能會(huì)淪為“三股勢力”滲透的重要載體（國際恐怖主義和包括“東突”勢力在內(nèi)的境內(nèi)外民族分裂勢力、宗教極端勢力和暴力恐怖勢力等“三股勢力”）。［1］在構(gòu)建法治中國的偉大社會(huì)實(shí)踐中，宗教治理法治化當(dāng)然是法治建設(shè)的應(yīng)然之意，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)彰顯出法治化治理的巨大功能。

（一）保障正常的宗教活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

沒有穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、國家富強(qiáng)都無從談起。社會(huì)要穩(wěn)定，就要有秩序；要有秩序，就要遵守規(guī)則，合法有序的宗教活動(dòng)對社會(huì)穩(wěn)定起著積極作用，非法無序的宗教會(huì)造成社會(huì)秩序的破壞。在我國的一些地方，宗教信徒很多，宗教氛圍非常濃厚。在這些區(qū)域，不信仰宗教或不參加宗教活動(dòng)的居民，會(huì)受到來自家庭、社會(huì)、宗教界人士等方面的壓力，一方面，得不到周圍人的認(rèn)可，有可能融入不了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。另一方面，可能遭遇“見面不問候、生病不看望、過節(jié)不拜年、死后不送葬”的待遇。［2］有些地方，信教群眾在家庭或一些廢舊房屋里進(jìn)行宗教活動(dòng)，監(jiān)管難度比較大；有些地方，由于過去審批不嚴(yán)，沒有很好地統(tǒng)一規(guī)劃，造成寺廟比學(xué)校還多，增加了政府監(jiān)管的難度；一些地方，“地下教經(jīng)點(diǎn)”屢禁不止，非法宗教活動(dòng)嚴(yán)重干擾了社會(huì)秩序，為境外分裂勢力及暴力恐怖犯罪提供了可乘之機(jī)。因此，準(zhǔn)確界定合法宗教與非法宗教，從而使宗教活動(dòng)治理法治化，既是正常宗教活動(dòng)和社會(huì)穩(wěn)定的重要保障，也是構(gòu)建法治中國過程中亟待解決的問題。

（二）依法打擊暴恐行為

我國的一些地方，近幾年宗教活動(dòng)不斷升溫，在“三股勢力”別有用心的推波助瀾中，甚至近乎宗教狂熱；宗教狂熱的背后，容易滋生非法宗教活動(dòng)。從近幾年發(fā)生的一些暴力恐怖事件看，許多都與非法宗教活動(dòng)有關(guān)聯(lián)。例如，2013年，新疆和田發(fā)生的“6.28”群眾持械聚眾鬧事事件；2013年10月28日，發(fā)生在北京的金水橋暴恐事件；2014年6月15日，新疆和田棋牌室砍人事件；2014年6月30日，新疆喀什市艾提尕爾清真寺伊瑪目居瑪·塔伊爾大毛拉被害案件等等。事情背后的原因是相當(dāng)復(fù)雜多樣的，但其中一個(gè)重要原因，是我們在宗教管理法治化方面還有缺憾，許多人對合法與非法宗教活動(dòng)認(rèn)識(shí)比較模糊，立法方面還不夠完善。要準(zhǔn)確打擊非法宗教活動(dòng)，就要有細(xì)化可供操作和有威懾力的法律規(guī)定為前提，否則就“無法可依”。

（三）克服宗教活動(dòng)治理中的隨意性

隨著社會(huì)主義法治國家目標(biāo)的提出和推進(jìn)，社會(huì)的一切治理行為都應(yīng)該納入到法治化軌道，宗教治理也不例外。如何界定合法與非法宗教行為、對宗教違法行為如何處置等等，都依賴于法的明確性。界定非法宗教活動(dòng)的討論焦點(diǎn)、辨析難點(diǎn)，主要集中在兩方面：一是打著宗教旗號的違法犯罪活動(dòng)是否屬于非法宗教活動(dòng)。二是如何區(qū)分宗教活動(dòng)與民族傳統(tǒng)習(xí)慣。［3］如在一些地方，面對著日益增加的信教男人留胡須、女人蒙面以及穿吉力巴甫服裝等有極端宗教思想傾向的人群，公安機(jī)關(guān)想管，但卻難以找到合適的法律依據(jù)。

（四）依法區(qū)分宗教與民族風(fēng)俗習(xí)慣，防止宗教過多干預(yù)社會(huì)事務(wù)

在我國的一些地區(qū)，人們的穿著、飲食、婚喪、嫁娶等，都滲透著宗教的烙印。原來，一些少數(shù)民族的婚禮，既可以喝酒，還有民族歌舞隊(duì)，熱鬧非凡。而被宗教滲透后，現(xiàn)在的婚禮，既不喝酒，也沒有民族歌舞，“喜事辦的跟喪事一樣”?；橐?，要念妮卡，才算正式婚姻，甚至異化為不需要進(jìn)行婚姻登記，只要找阿訇念完妮卡，就被認(rèn)為是合法婚姻。在極少數(shù)地方，宗教也滲透到社會(huì)矛盾糾紛的化解中。例如，在一些交通事故造成的傷害案件中，交警和當(dāng)?shù)攸h委（政府）依法處理事件，往往得不到當(dāng)事人的認(rèn)同，當(dāng)事人可能會(huì)漫天要價(jià)或者無理取鬧，但只要阿訇出面調(diào)解，家屬可能就會(huì)很平靜，不會(huì)再漫天要價(jià)，甚至?xí)艞壓戏ǖ乃鲀敊?quán)利。因?yàn)榘①甑脑?，法定的賠償請求權(quán)，可能就會(huì)被家屬放棄。我們從諸如此類的案件中，可以看到宗教對社會(huì)事務(wù)及法律糾紛事務(wù)干預(yù)的力量之大、之廣。群眾有糾紛，不找法院，找阿訇處理，會(huì)在一定程度上弱化司法的作用，不利于人們法律意識(shí)的培養(yǎng)。如果再不依法加強(qiáng)對宗教活動(dòng)的治理，將會(huì)對法治建設(shè)構(gòu)成極大的危害。

（五）保護(hù)不信教群眾的合法權(quán)利

眾所周知，黨和國家的宗教信仰自由政策，包括信教的自由，也包括不信教的自由。但在一些宗教氛圍濃厚的地方，公民不信教的自由和權(quán)利經(jīng)常受到侵害，甚至受到人身攻擊。如婦女到市場買東西，如果沒有戴頭巾，可能會(huì)被一些宗教教徒強(qiáng)暴地在頭上套上塑料袋；有的宗教徒對不戴頭巾的人進(jìn)行謾罵、羞辱等，嚴(yán)重侵害了不信教人的權(quán)利。但是，不信教的人受到侵害后，卻沒有強(qiáng)有力的救濟(jì)途徑，政府沒有權(quán)力介入；即便是起訴到法院，也會(huì)因?yàn)楣潭ㄗC據(jù)的困難以及法律依據(jù)的不足，更因?yàn)槭巧鐣?huì)敏感問題而被排斥于法院大門之外，很難勝訴。

二、宗教治理法治化的重點(diǎn)

理論上對法治的分析，多以亞里士多德雙重含義理論為主流論調(diào)，法治雙重含義理論對我國宗教治理法治化路徑的完善，同樣具有指導(dǎo)價(jià)值。從“良法”與“從法”兩個(gè)視角看，我國宗教治理法治化尚需有以下一些努力的重點(diǎn)。

（一）完善國家層面的立法

目前，在宗教治理領(lǐng)域中，我國缺乏基本法，主要是以《宗教事務(wù)條例》這個(gè)行政法規(guī)作為治理宗教事務(wù)的主要依據(jù)。所以，近幾年來，不管是宗教界，還是學(xué)術(shù)界，已就制定一部宗教治理基本法代替《條例》逐漸達(dá)成共識(shí)，以依法治理宗教代替行政治理宗教模式。［4］在制定國家宗教基本法時(shí)，有幾個(gè)方面需要進(jìn)一步明確。

1.合法與非法宗教事務(wù)的界定?！胺ā钡姆秶降装男?？政策是否包括在“法”中？協(xié)調(diào)好法與政策的關(guān)系，是宗教治理中的一個(gè)重要問題。傳統(tǒng)法的理論是把法與黨的政策嚴(yán)格區(qū)分開來的，但隨著軟法理論研究的展開，“軟法亦法”的觀點(diǎn)也得到了許多人的支持，政策是內(nèi)含于軟法范疇內(nèi)的。按照這樣的邏輯，合法宗教活動(dòng)之“法”，當(dāng)然包括政策在內(nèi)。實(shí)踐中，對合法宗教活動(dòng)的界定，也是包括符合政策范疇的活動(dòng)。例如，2001年，全國宗教工作會(huì)議明確指出，依法治理宗教事務(wù)，是指政府根據(jù)憲法和有關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件，對宗教方面涉及國家利益、社會(huì)公共利益的關(guān)系和行為，以及社會(huì)公共活動(dòng)涉及宗教界權(quán)益的關(guān)系和行為的行政治理。［5］從我國局部地區(qū)宗教活動(dòng)的實(shí)際情況看，準(zhǔn)確界定“合法”與“非法”宗教活動(dòng)，還要注意識(shí)別打著合法宗教旗號進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的非法宗教活動(dòng)。［6］

2.注意區(qū)分宗教行為與民族風(fēng)俗習(xí)慣。在我國某些地區(qū)，“三股勢力”故意混淆宗教與民族風(fēng)俗習(xí)慣的差異，把宗教行為滲透到人們的婚喪嫁娶中，借機(jī)兜售極端宗教思想，使善良的宗教信徒一步步地誤入歧途。例如，他們利用少數(shù)民族女同志戴頭巾的習(xí)慣，引導(dǎo)宗教信徒穿戴具有極端宗教標(biāo)志的吉里巴甫服裝，鼓吹這樣的服飾，才是真正的伊斯蘭教信徒，把其他不戴頭巾的人說成不是真正的信教徒，把不信教的漢族看作是“異教徒”，殺死“異教徒”就可以升天堂，等等。這些錯(cuò)誤的思想，容易誤導(dǎo)信教群眾的宗教情感，被曲解的教義導(dǎo)引、或者社會(huì)矛盾的刺激而導(dǎo)致宗教狂熱，從而引起不同社會(huì)群體，尤其是不同宗教文化群體之間的矛盾和對立。［7］因此，強(qiáng)化對民族風(fēng)俗習(xí)慣的研究，把宗教與民族風(fēng)俗習(xí)慣區(qū)分開，就顯得非常重要?；謴?fù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的本來面目，有利于消解別有用心的宗教布道者以所謂的“真正穆斯林的宗教特點(diǎn)”，達(dá)到使不信教的漢族與信教的少數(shù)民族之間涇渭分明的目的，減少或避免由此造成的危害。

3.注意對侵犯不信教群眾利益行為的矯治。由于受宗教極端思想的影響，少數(shù)信教群眾往往把不信教群眾看成是“異類”，歧視甚至謾罵、毆打不信教群眾。在調(diào)研中，我們了解到，許多少數(shù)民族女同志到公共場所，并不是自愿帶頭巾，而是擔(dān)心受到歧視或打擊，而且，權(quán)利受到侵害后，“維權(quán)太難”，正不壓邪。所以，應(yīng)構(gòu)建對不信教群眾利益的保護(hù)規(guī)則，為不信教群眾撐腰，采用有獎(jiǎng)舉報(bào)方式，鼓勵(lì)同歧視不信教群眾行為作斗爭，對歧視不戴頭巾等行為給予懲治。

4.法律后果的設(shè)定要明確，懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)并重。在我國某些地方出臺(tái)的地方性法規(guī)和規(guī)章,在內(nèi)容條款上也不夠具體,缺少法律責(zé)任和程序性規(guī)定等,對于宗教領(lǐng)域中的違法犯罪行為沒有制定明確的制裁依據(jù),治理手段不足。［8］例如，私辦地下教經(jīng)點(diǎn)，今天取締，明天換個(gè)地方繼續(xù)作業(yè)，如何處理？現(xiàn)實(shí)情況再次說明了法律后果設(shè)定缺乏科學(xué)性。另外，還可以對一些鼓勵(lì)性行為給予獎(jiǎng)勵(lì)?，F(xiàn)在的法律后果設(shè)定中，獎(jiǎng)勵(lì)性的法律后果普遍太少，難以調(diào)動(dòng)人們的積極性。商鞅變法成功之道，除了“嚴(yán)罰”之外，以爵位等作為重獎(jiǎng)，也是重要因素，“重賞之下必有勇夫?！?/p>

5.挖掘少數(shù)民族習(xí)慣法中的有益成分，使之法律化。刑事習(xí)慣法是我國少數(shù)民族習(xí)慣法中的重要內(nèi)容之一。例如，穆斯林習(xí)慣法中，關(guān)于殺人、斗毆、偷盜、強(qiáng)奸、通奸等行為的刑事處罰措施，都有詳細(xì)規(guī)定。因此，可以通過立法程序，把一些民族習(xí)慣法的有益成份法律化，使其與現(xiàn)代法律相銜接，并且在教民中進(jìn)行宣傳和普法教育，提高教民自覺遵守刑事法律規(guī)范的意識(shí)。［9］

（二）充分發(fā)揮地方的立法功能

1.加快民族自治地方立法進(jìn)程。在遵循法治的統(tǒng)一原則之下，承認(rèn)法治的地方性是必然選擇。地方法治是我國社會(huì)主義法治的重要組成部分。我國東、中、西部地區(qū)，在民族分布、風(fēng)俗習(xí)慣、文化特點(diǎn)等方面差異較大。例如，新疆地處祖國的西部邊陲，多民族聚居。即便是在新疆內(nèi)部，在民族結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活習(xí)慣、宗教信仰程度等方面，南疆和北疆也不一樣。宗教信仰往住與民族問題糾結(jié)在一起，依法治理宗教過程中，往往是“法”不夠用，過于宏觀的宗教方面行政法規(guī)等，沒能考慮到當(dāng)?shù)刈诮痰奶厥庑浴Ｎ覈嚓P(guān)法律規(guī)定民族自治地方可以根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的發(fā)展需要，制定自治條例和單行條例。民族自治地方應(yīng)該充分發(fā)揮國家賦予的地方立法權(quán)，對宗教治理問題做出切合實(shí)際的規(guī)定。

2.加強(qiáng)宗教的網(wǎng)絡(luò)傳播監(jiān)管。在國家沒有出臺(tái)統(tǒng)一的法律之前，要考慮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的地方先行立法。實(shí)踐證明，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管依靠行業(yè)和公民自律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府必須介入網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管?？v觀各國的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，立法不停地完善，政府的作用越來越重要。地方政府可以先行先試，大膽探索我們地方的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式。第一，探索網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的地方性辦法。制定地方政府性網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管辦法，明確規(guī)定立法目的、監(jiān)管的主體、監(jiān)管的基本原則、監(jiān)管者的職權(quán)與責(zé)任、網(wǎng)絡(luò)違法行為證據(jù)規(guī)則、互聯(lián)網(wǎng)供應(yīng)商的權(quán)利與義務(wù)、網(wǎng)民的權(quán)利與義務(wù)、行業(yè)監(jiān)管與公民參與、法律責(zé)任等等，使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管有“法”（包括軟法）可依。第二，把實(shí)踐中探索的網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制加以總結(jié)、改進(jìn)和推廣。韓國政府為了減少不良信息對社會(huì)的危害，逐步推動(dòng)“網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制”。第三，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管主體可以組織“網(wǎng)上巡警”的調(diào)查人員，全天候跟蹤分析網(wǎng)上出現(xiàn)的可疑信息和情況。及時(shí)刪除不良或者違法信息，對網(wǎng)頁主辦者、違法信息制作、傳播者以及不良供應(yīng)商名及時(shí)予以名單登記，列入黑名單。通知互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商加以屏蔽，禁止轉(zhuǎn)載。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對違法者進(jìn)行罰款、行政拘留等行政處罰，嚴(yán)重的要追究刑事責(zé)任，按照寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策從嚴(yán)制裁。此外，應(yīng)該學(xué)習(xí)韓國經(jīng)驗(yàn)，在網(wǎng)吧、公共圖書館和學(xué)校等場所安裝過濾軟件，并引入內(nèi)容分級治理制度。第四,充分發(fā)揮網(wǎng)站自治、公民參與治理的作用。第五，建立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的區(qū)內(nèi)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)際乃至國際合作制

度。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法

完善立法只是實(shí)現(xiàn)法治的前提條件之一，但“徒法不足以自行”。再完善的法律，要靠強(qiáng)有力的

執(zhí)行，才能發(fā)揮作用。

1.有序解決基層執(zhí)法權(quán)普遍不足的問題?；鶎硬焕?，地動(dòng)山搖。對非法宗教事務(wù)治理的重點(diǎn)在基層。我國“看得見的管不著，管得著的看不見”的執(zhí)法脫節(jié)問題，還沒有完全解決?；鶎又卫韴?zhí)法權(quán)匱乏，就難以完成治理的目標(biāo)任務(wù)。在社會(huì)治理重心下移后，在日益倡導(dǎo)剛性治理與柔性治理相結(jié)合的行政治理模式背景下，基層的社會(huì)治理方式顯得柔性有余，剛性不足。執(zhí)法權(quán)是社會(huì)治理的一種必要的手段，在人們還沒有完全養(yǎng)成一種自覺的文明行為之前，執(zhí)法權(quán)是規(guī)范人們行為的一種強(qiáng)制方法。社區(qū)，主要職能是服務(wù)社區(qū)居民，但必要的強(qiáng)制治理，也是保障社區(qū)規(guī)范有序的重要保障。治理也是一種服務(wù)。

2.調(diào)整、充實(shí)基層治理隊(duì)伍。在調(diào)研中，一些基層干部普遍反映轄區(qū)面積大，人員、經(jīng)費(fèi)、物資匱乏，干部無執(zhí)法權(quán)的情況。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道日常工作任務(wù)重，干部大多身兼多職，而且派出所干警也不能達(dá)到每日全勤在崗，部分干警長期在外借調(diào)、培訓(xùn)，只有部分人員每日在崗，還要完成上級部門安排的其它工作，因此，根本無法實(shí)現(xiàn)及時(shí)掌握和了解流動(dòng)人口信息的要求，也就難以掌握社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)。

3.賦予基層治理者必要的監(jiān)督和治理權(quán)力和手段。當(dāng)日常的監(jiān)督和治理還是基層組織的重要職責(zé)的時(shí)候，賦予基層治理者必要的監(jiān)督和治理權(quán)力和手段，是十分必要的，否則，有治理之責(zé)，無治理之權(quán)，就會(huì)造成權(quán)責(zé)不對等，難以起到規(guī)范基層社會(huì)秩序的作用。現(xiàn)在基層治理中普遍缺乏監(jiān)管手段，沒有處罰權(quán)，執(zhí)法脫節(jié)問題，仍然是困擾基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)難題。因此，在執(zhí)法重心日益下移的今天，強(qiáng)調(diào)資源往基層轉(zhuǎn)移、治理重心下移的同時(shí)，執(zhí)法權(quán)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的下移，以解決“責(zé)”與“權(quán)”脫節(jié)的問題，強(qiáng)化基層治理的實(shí)際效果。在農(nóng)村，要在提高村級干部待遇的同時(shí)，探索賦予他們更多的治理權(quán)力和手段，采用重獎(jiǎng)與考核懲戒相結(jié)合的方式，激勵(lì)村兩委人員治理非法宗教行為的積極性。

4.繼續(xù)探索執(zhí)法重心下移的路徑。市（地州）、縣（市）的部分日常監(jiān)管執(zhí)法權(quán)，可以下放到社區(qū)和村級組織。在社區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)內(nèi)分設(shè)或者獨(dú)立設(shè)立監(jiān)管執(zhí)法部，在村委會(huì)內(nèi)設(shè)治安保衛(wèi)委員會(huì)，配備2人左右執(zhí)法人員（可以是社區(qū)治理機(jī)構(gòu)或村委會(huì)成員兼任）。在對執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法培訓(xùn)后，發(fā)放“行政執(zhí)法資格證”。執(zhí)法方式為一人多能，一證多能，避免執(zhí)法隊(duì)伍過于龐大造成的人員過多過重問題，提高執(zhí)法效率。承擔(dān)社區(qū)或村內(nèi)違法行為的日常監(jiān)管、違法行為制止、證據(jù)固定、小數(shù)額的處罰、違法行為的及時(shí)報(bào)告等職責(zé)。執(zhí)法權(quán)來源于地方法的授權(quán)，當(dāng)然，需要解決法律的授權(quán)障礙。具體方法可以參見肥西縣執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的經(jīng)驗(yàn)。［10］

5.強(qiáng)化執(zhí)法制度建設(shè)。為了保障行政執(zhí)法行為規(guī)范、高效、文明，防止“執(zhí)法俘虜”，可以設(shè)立或加大對行政相對人舉報(bào)、投訴的獎(jiǎng)勵(lì)力度，調(diào)動(dòng)行政相對人對行政主體執(zhí)法監(jiān)督的熱情。他們最了解行政執(zhí)法中的問題，也可能是“執(zhí)法俘虜”的賄賂者，鼓勵(lì)他們舉報(bào)，可以讓意欲執(zhí)法尋租者望而卻步，不敢亂為。要實(shí)行執(zhí)法常態(tài)化，避免運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，加大對執(zhí)法不作為的處罰和責(zé)任追究。

三、有序推進(jìn)宗教治理法治化的措施

法治是我們治理國家和社會(huì)的一種方式和手段，是經(jīng)過人類社會(huì)發(fā)展實(shí)踐證明是行之有效的治理方式。但我們也要看到，法治本身也會(huì)因?yàn)楦鞯匕l(fā)展的階段性差異而體現(xiàn)出其局限性。隨著社會(huì)治理方式多元化觀點(diǎn)的提出，對于法治程度還不是很高的一些地方來說，宗教治理法治化方式也需要與其他社會(huì)治理方式相配套，以法治方式為主導(dǎo)，適度調(diào)合治理方式，發(fā)揮以法治為主的多元化宗教治理方式。正如有的學(xué)者指出，一旦宗教人物出格或產(chǎn)生爭議，當(dāng)事者的家庭、媒體和其他相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體會(huì)首先對之進(jìn)行監(jiān)督。如果有人訴諸法律，那么司法機(jī)構(gòu)也會(huì)隨之跟進(jìn)，用法律來規(guī)范宗教團(tuán)體的行為。因?yàn)榧彝ァ⒚襟w、社會(huì)團(tuán)體、法律界都介入到對宗教的治理之中，所以我稱之為“以社會(huì)為中心的多元治理模式”，簡稱“多元治理模式”。［11］

（一）發(fā)展經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)根基，樹立新的世界觀

治理宗教問題離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)落后與宗教之間會(huì)形成互為因果的關(guān)系。在落后的經(jīng)濟(jì)面前，人們對物質(zhì)的追求無法在現(xiàn)實(shí)生活中得到滿足，就很容易受到“來生”與“天堂”學(xué)說的影響，精神上的麻痹，會(huì)使心靈得到某種程度的安寧與慰藉，但“宗教是人們精神上的鴉片?！敝挥薪?jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能奠定人們樹立新的世界觀的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。另一方面，宗教對經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生影響，對經(jīng)濟(jì)增長的決定因素的實(shí)證研究通常忽略了宗教的影響。［12］巴羅和麥克拉瑞從實(shí)證的角度，利用跨國數(shù)據(jù)資料研究了宗教參與率和信念對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。他們發(fā)現(xiàn)：相信地獄的人數(shù)的比例與經(jīng)濟(jì)增長之間有著明顯的正相關(guān)關(guān)系，而參加教堂活動(dòng)人數(shù)的比例越高，經(jīng)濟(jì)增長越緩慢，這個(gè)趨勢非常明顯。其結(jié)論是：宗教信仰正相關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長且負(fù)相關(guān)于宗教參與率。他們的解釋是，宗教本質(zhì)上是一個(gè)類似于俱樂部的共同體。如果一種宗教能夠在人的心理或性格上產(chǎn)生積極的作用，使人們能夠更加努力地工作，提高勞動(dòng)效率，那么，這種宗教是有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。然而，在一定的信仰程度下，過于頻繁地去教堂做禮拜，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展反而越不利。因?yàn)檫^多投入資源在宗教活動(dòng)中，產(chǎn)出即信仰的虔誠程度卻沒有改變，那么，對經(jīng)濟(jì)的投入就有限制，所以是不利的。［13］

（二）發(fā)展教育，普及先進(jìn)文化，崇尚科學(xué)

落后的教育使科學(xué)的思想難以在落后地區(qū)扎根發(fā)芽，宗教信仰會(huì)像接力棒一樣代代相傳。發(fā)展教育事業(yè)并不是為了消滅宗教，而是要讓新生代學(xué)生接受科學(xué)思想，認(rèn)清宗教的本質(zhì)。未成年人是“三股勢力”灌輸極端宗教思想的重要對象，部分地方出現(xiàn)的私辦地下教經(jīng)點(diǎn)，就說明了別有用心的宗教掮客的野心，他們是想讓極端宗教思想“代際相傳”。只有發(fā)展教育事業(yè)，才能讓更多的學(xué)生能夠有條件接受先進(jìn)文化的影響，從小樹立崇尚科學(xué)反對迷信的思想，自覺抵制極端宗教思想的不良影響。

（三）著力發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)，傳播先進(jìn)文化，增強(qiáng)辨別力

在落后的邊遠(yuǎn)地區(qū)，人們樂意參加宗教活動(dòng)，并非單純是一個(gè)信仰問題。由于農(nóng)村沒有其他文化設(shè)施，百姓無法享受先進(jìn)的文化成果。在沒有其他文化消費(fèi)去處的時(shí)候，在寺院可以找到一定程度的集體歸屬感。平時(shí)很忙碌、難以見面的熟人，借此也可以見見面、噓寒問暖。每個(gè)人都有與他人交往的需求，而這種需求通過宗教活動(dòng)得到了滿足。可見，發(fā)展農(nóng)村及社區(qū)文化，讓更多的人能消費(fèi)上先進(jìn)的文化。在傳播先進(jìn)文化的地方相互交往，比單純的思想宣傳的效果肯定要更好。為此，要充實(shí)鄉(xiāng)村、社區(qū)文化站，挖掘民間藝人的力量，用老鄉(xiāng)們自己喜聞樂見的民族文化表現(xiàn)形式為載體，讓人們在享受民族優(yōu)美歌舞等藝術(shù)的同時(shí)，接受科學(xué)文化的熏陶，摒棄愚昧的宗教世界觀。宗教世界觀可以利用科學(xué)成就來為自己辯護(hù)，但它本身不可能變成科學(xué)的世界觀。神靈創(chuàng)世的說法、神靈造人的說法、天堂地獄的說法、末世的說法，以及存在著能夠打破自然規(guī)律的神跡的說法等，都是如此。［14］

（四）堅(jiān)持各種宗教平等政策，保障宗教信仰自由的權(quán)利

在我國有的地方，某個(gè)宗教發(fā)展壯大后，就想方設(shè)法抑制其他宗教信仰，排斥所謂“異教徒”。宗教平等本身已經(jīng)包括了各類不同宗教之間的地位平等。不管信教徒多寡、宗教場所多少等，各宗教團(tuán)體之間的法律地位是平等的，不存在孰優(yōu)孰劣之分。只要不違背法律，不違背社會(huì)公共道德，不違背善良風(fēng)俗，都可以自由發(fā)展。防止宗教發(fā)展中“一支獨(dú)大”，可以保證人們真正享有宗教信仰自由的權(quán)利。

（五）解決“三不管”問題，提高治理效果

要認(rèn)真研究對策，切實(shí)解決宗教治理中的“不愿管、不敢管、不會(huì)管”現(xiàn)象。首先要解決不愿管問題，這是前提。在愿意管的前提下，才談得上敢不敢管、怎么管的問題。人的行為都有趨利避害的本性，如果人們對非法宗教行為管了以后，不但對自己沒有益處，反而會(huì)使自己受到孤立、謾罵甚至打擊報(bào)復(fù)，人們就會(huì)本能地選擇對自己有利的行為方式：明哲保身，視而不見。

［1］顧華詳.論打擊“三股勢力”立法應(yīng)確立的基本原則［J］.貴州民族研究，2009（06）.

［2］任紅.新疆非法宗教活動(dòng)頻發(fā)原因及其對策［J］.新疆社科論壇，2013（03）.

［3］［6］李曉霞.新疆遏制非法宗教活動(dòng)政策分析［EB/ OL］.中國民族宗教網(wǎng)，2013-07-18.

［4］劉康樂.“宗教與法治——宗教組織的治理”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述［J］.世界宗教研究，2008（01）.

［5］馮典江，周風(fēng)，杜靜.依法治理宗教事務(wù)研究［J］.理論探討，2014（04）.

［7］艾力江·阿西木.論新疆和田人的特殊性格之歷史淵源［J］.內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2003（04）.

［8］安瓊.新疆依法治理宗教事務(wù)的現(xiàn)狀分析及對策建議［J］.實(shí)事求是，2011(05).

［9］陳彤.論民族區(qū)域自治地區(qū)加強(qiáng)和創(chuàng)新宗教事務(wù)治理的法治路徑［J］.新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013（01）.

［10］戴傳利.鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)強(qiáng)化問題研究［J］.理論動(dòng)態(tài)，2009（12）.

［11］盧云峰.走向宗教的多元治理模式［J］.文化縱橫，2013(03).

［12］RobertJ.Barro，RachelMcCleary Religion and Economic Growth NBER Working Paper No.9682，Issued in May 2003 NBER Program（s）:EFG

［13］張志鵬.宗教信仰與經(jīng)濟(jì)增長：如何解釋中國奇跡？［EB/OL］.http://www.pacilution.com，2008-10-31.

［14］劉建軍.怎樣看待宗教信仰［N］.中國教育報(bào)，2012-11-23.

責(zé)任編輯：劉建文

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1671-2994（2016）05-0149-05

2016-04-20

戴傳利（1971-），男，安徽定遠(yuǎn)人，中共安徽省委黨校法學(xué)教研部副主任，副教授。研究方向：訴訟法，經(jīng)濟(jì)行政法。