論互聯(lián)網融資平臺的準入監(jiān)管*

王 立

論互聯(lián)網融資平臺的準入監(jiān)管*

王 立**

多地工商局暫?；ヂ?lián)網金融公司注冊變相形成了互聯(lián)網金融的市場準入門檻，于法無據(jù)?，F(xiàn)行體制下，銀監(jiān)會負責P2P網貸平臺的監(jiān)管，但具體監(jiān)管由地方金融辦負責。《網貸辦法 （征求意見稿）》規(guī)定P2P網貸平臺由地方金融辦進行“備案登記”，這種準入監(jiān)管方式有重大疏漏。對比證券交易所、新三板、區(qū)域性股權交易所等傳統(tǒng)金融交易市場的準入監(jiān)管，并考慮互聯(lián)網金融的創(chuàng)新與發(fā)展，作為新型金融交易所的互聯(lián)網融資平臺應當采取注冊準入、并抬高注冊門檻。

互聯(lián)網融資平臺 股權眾籌 P2P網貸 市場準入 注冊制

2016年初，北京、上海、深圳等多地暫停互聯(lián)網金融公司的注冊，此舉被看作是各地監(jiān)管機關在釋放監(jiān)管收緊信號。有業(yè)內人士指出，“暫停注冊”只是為了摸底整頓方便，在正式監(jiān)管意見出臺之后，會相應放開注冊。〔1〕P2P觀察網：“監(jiān)管收緊，多地叫?；ヂ?lián)網投資理財企業(yè)登記”，http：//www.d1money.com/article/2016-01-19/Blm_-1NDZMro1t6P1ME1Yl.html，2016年1月20日最后訪問。每日經濟新聞：“浙江多地暫停投資企業(yè)注冊省級層面尚未限制”，http：//finance.eastmoney.com/news/1365，20160126589385963.html，2016年1月26日最后訪問。同時，也有新聞報道說通過查詢全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，吉林、遼寧等地已有按照 “網絡借貸信息中介服務”成功注冊公司的案例?！?〕網貸行業(yè)：“案例：‘網絡借貸信息中介’公司注冊成功”，http：//www.wdzj.com/news/hangye/25896.html，2016年1月20日最后訪問。這說明各地的做法頗有不同。

不論暫停還是放行，仔細看這些報道會發(fā)現(xiàn)，這里的監(jiān)管機關是指地方工商局。有意思的一個問題是：互聯(lián)網融資平臺的監(jiān)管機關難道是工商局？互聯(lián)網融資平臺的行業(yè)準入大權是否掌握在工商局手中？在回答此問題前，稍作概念界定：本文所稱 “互聯(lián)網融資平臺”，主要指P2P網貸平臺、股權眾籌平臺。

一、互聯(lián)網融資平臺的準入監(jiān)管機構

1.“暫停注冊”使地方工商局擁有了實質上的互聯(lián)網融資平臺準入監(jiān)管權

2015年7月18日人民銀行等十部委聯(lián)合發(fā)布的 《關于促進互聯(lián)網金融健康發(fā)展的指導意見》（下稱 “十部委 《指導意見》”）第4條規(guī)定得很明確，工商局負責互聯(lián)網企業(yè)的工商注冊登記。這里的工商注冊登記并非是金融監(jiān)管的特殊措施，而是與普通實體工商業(yè)企業(yè)的注冊登記相同的一般工商職能。僅此而已，沒有額外的金融注入監(jiān)管職能。

然而，工商局雖然沒有被賦予名義上明確的金融監(jiān)管職能，但北京、上海等地暫?；ヂ?lián)網金融公司注冊，作為企業(yè)登記機關對互聯(lián)網金融企業(yè)做出了暫停注冊的行政行為就等于變相形成了互聯(lián)網金融的市場準入門檻。工商局一旦暫停注冊，就關閉了互聯(lián)網融資平臺的市場準入大門。

問題是：某些地方工商局的 “暫停注冊”行為，法律依據(jù)是什么？哪個法條規(guī)定工商局可以在某些時段、籠統(tǒng)地暫停某些行業(yè)全部企業(yè)的工商注冊？沒有找到答案。

2015年11月3日國務院發(fā)布 《關于 “先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》，提出18條意見，深化商事制度改革，強化 “先照后證”改革 （工商部門先發(fā)營業(yè)執(zhí)照、再申辦主管部門行政許可證）后的事中事后監(jiān)管。在普通行業(yè)，行政審批的改革方向是法無禁止即可自由進入，且 “先照后證”在部分行業(yè)已開始實施。除法律、行政法規(guī)和國務院決定外，地方工商部門不得設定公司登記的前置審批事項，更不得拒絕、暫停注冊登記。各地收緊互聯(lián)網金融或相關行業(yè)注冊登記的做法顯然與 “先照后證”改革是背道而馳的。

2.工商局不應是互聯(lián)網融資平臺的準入監(jiān)管部門

地方工商部門不應該、也沒有權限暫?；ヂ?lián)網融資平臺的注冊登記。工商局僅有形式審查職權，不應有行業(yè)準入監(jiān)管職權。

2016年1月8日，國家工商總局發(fā)布 《工商總局關于促進網絡服務交易健康發(fā)展、規(guī)范網絡服務交易行為的指導意見 （暫行）》 （工商網監(jiān)字 ［2016］2號，下稱 “工商總局 《網絡服務意見》”）。如何界定這里的 “網絡服務交易”，是否包括P2P、眾籌等網絡金融業(yè)務，其中的 “網絡服務交易平臺”是否包括了互聯(lián)網融資平臺。

該文件沒有直接給出答案，而是規(guī)定 “網絡服務交易市場領域十分廣泛，涵蓋商務信息服務、生活信息服務、旅游服務、專業(yè)服務等眾多門類”。僅做文義分析的話，互聯(lián)網金融服務可納入到 “商務信息服務”或 “專業(yè)服務”中去。但該文件又說，“商務信息服務”是指為企業(yè)間電子商務提供網上直接交易平臺服務，也即電商平臺服務。這顯然不包括互聯(lián)網金融業(yè)務。而 “專業(yè)服務”是指 “指組織或個人應用某些專業(yè)知識和專門知識為客戶或消費者提供某一領域的特殊服務，如法律服務、咨詢服務、管理服務、設計服務、市場調查服務等”。這個定義并未明確列舉網絡金融服務，也沒有明確排除網絡金融服務。因此工商總局在這個文件里并沒有說互聯(lián)網金融不歸它管，也沒說它不管。

2014年1月26日工商總局頒布的 《網絡交易管理辦法》 （工商總局令第60號）第2條規(guī)定了該辦法的適用范圍為網絡商品交易及有關服務。隨后的第3條規(guī)定：“本辦法所稱有關服務，是指為網絡商品交易提供第三方交易平臺、宣傳推廣、信用評價、支付結算、物流、快遞、網絡接入、服務器托管、虛擬空間租用、網站網頁設計制作等營利性服務。”這明確說工商總局所說的網絡交易有關服務是為“網絡商品交易”提供的服務，作為網絡金融交易的P2P網貸應該不在其列。

十部委 《指導意見》第4條規(guī)定：“工商行政管理部門要支持互聯(lián)網企業(yè)依法辦理工商注冊登記?！币簿褪钦f，工商局負責的是互聯(lián)網企業(yè)的工商注冊登記，僅此而已。

換言之，工商局無論如何都算不上互聯(lián)網融資平臺的主要金融監(jiān)管機構，也沒有互聯(lián)網融資平臺的準入監(jiān)管職權?！?〕但在實踐中，工商局并非對互聯(lián)網融資平臺什么都不能管。如涉及虛假廣告宣傳等行為工商局還是要管的；同時，在 “一行三會”的監(jiān)管職能之外如果還有涉互聯(lián)網融資平臺的內容有遺漏監(jiān)管的，工商局也可以管。那么工商局不管，誰來管？

3.公安部等對互聯(lián)網融資平臺進行協(xié)助監(jiān)管，但不負責準入監(jiān)管

2015年12月28日，銀監(jiān)會牽頭出臺的 《網絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法 （征求意見稿）》（下稱 “《網貸辦法 （征求意見稿）》”）第4條規(guī)定公安部 “牽頭負責對網絡借貸信息中介機構業(yè)務活動進行互聯(lián)網安全監(jiān)管，打擊網絡借貸涉及的金融犯罪工作”。請注意，這里的 “互聯(lián)網安全監(jiān)管”并非指互聯(lián)網金融安全，而是互聯(lián)網安全。也就是俗稱的 “網絡警察”。網絡警察職能并非針對互聯(lián)網金融特定領域，而是泛指的整個互聯(lián)網行業(yè)。公安系統(tǒng)并不承擔P2P網貸平臺的金融監(jiān)管職能，只是對涉及互聯(lián)網融資的嚴重違法犯罪行為進行事后打擊。

另外，工業(yè)和信息化部 “負責對網絡借貸信息中介機構業(yè)務活動涉及的電信業(yè)務進行監(jiān)管”，國家互聯(lián)網信息管理辦公室 “負責對金融信息服務、互聯(lián)網信息內容等業(yè)務進行監(jiān)管”。這個表述實際上賦予了工業(yè)和信息化部部分的市場準入權限，但這個權限并非金融監(jiān)管意義上的市場準入。

國務院層面，2015年12月31日下發(fā)的 《國務院關于印發(fā)推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020年）的通知》（國發(fā) 〔2015〕74號，下稱 《普惠金融規(guī)劃》）里非常重視和關注互聯(lián)網金融創(chuàng)新，主要通過兩個路徑：一是督察各省級政府 《普惠金融規(guī)劃》的實施；二是通過新成立的金融事務局指導和協(xié)調互聯(lián)網金融發(fā)展工作。換言之，金融事務局也會插一腳。但目前該局的監(jiān)管職能不明。

另外還有一個準官方的民間監(jiān)管主體——P2P網貸行業(yè)自律組織。《網貸辦法（征求意見稿）》第35條規(guī)定 “省級網絡借貸行業(yè)自律組織應當將組織章程報地方金融監(jiān)管部門備案”并羅列了相應職責，第44條規(guī)定 “全國性網絡借貸行業(yè)自律組織接受國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構指導”。仔細看相應職責，發(fā)現(xiàn)省級網絡借貸行業(yè)與省級政府金融辦的職責重合之處頗多，但這兩者的關系與職能交叉如何處理，卻沒有明確規(guī)則。在準入監(jiān)管問題上，目前更是沒有明確的說法。

4.銀監(jiān)會負責P2P網貸平臺的監(jiān)管，但具體的準入監(jiān)管由地方金融辦負責

十部委 《指導意見》第8條說得很清楚：“網絡借貸業(yè)務由銀監(jiān)會負責監(jiān)管。”若按此文件，P2P網貸平臺的監(jiān)管機構非常明確，是銀監(jiān)會。

但實際上銀監(jiān)會并不承擔具體的監(jiān)管職能，它將皮球踢給了地方政府金融辦。

《網貸辦法 （征求意見稿）》第4條規(guī)定：“國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構負責對網絡借貸信息中介機構業(yè)務活動制定統(tǒng)一的規(guī)范發(fā)展政策措施和監(jiān)督管理制度，指導地方金融監(jiān)管部門做好網絡借貸規(guī)范引導和風險處置工作?！倍?“地方金融監(jiān)管部門負責本轄區(qū)網絡借貸信息中介機構的規(guī)范引導、備案管理和風險防范、處置工作，指導本轄區(qū)網絡借貸行業(yè)自律組織?！?/p>

也就是說，銀監(jiān)會負責制定統(tǒng)一的P2P行業(yè)規(guī)范發(fā)展政策措施和監(jiān)督管理制度，具體監(jiān)管交由省級政府金融辦負責。從銀監(jiān)會 《網貸辦法 （征求意見稿）》的表述看，互聯(lián)網融資平臺的行業(yè)準入監(jiān)管職能交給了地方金融監(jiān)管部門，即地方金融辦負責互聯(lián)網融資平臺的 “備案登記”。

二、互聯(lián)網融資平臺的法律定位與準入監(jiān)管

1.《網貸辦法 （征求意見稿）》傾向于對互聯(lián)網融資平臺采用備案準入監(jiān)管

“哪個部門有權限控制互聯(lián)網融資平臺的市場準入”這個問題固然重要，但更為重要的問題是：互聯(lián)網融資平臺的應該采取何種市場準入方式？備案、注冊還是核準？

一般而言，金融監(jiān)管的方式包括市場準入與禁入、危機處理和市場退出、信息披露、風險監(jiān)控與預警、監(jiān)管評級等?！?〕吳弘、李有星：《金融法》，高等教育出版社2013年版，第74～79頁。我國目前的金融監(jiān)管水平還處于初級階段，各金融領域的監(jiān)管主要焦點集中在市場準入環(huán)節(jié)，多為核準制。如證券市場就是一個典型，最近熱議的IPO注冊制改革就是市場準入環(huán)節(jié)的改革，目標是放松準入、加強事中和事后監(jiān)管，回歸金融市場本源。

依銀監(jiān)會 《網貸辦法 （征求意見稿）》的征求意見稿看，銀監(jiān)會對P2P網貸平臺的市場準入也傾向于采取備案制。根據(jù) 《網貸辦法 （征求意見稿）》第5條，擬開展網絡借貸信息中介服務的網絡借貸信息中介機構應當在領取營業(yè)執(zhí)照后，向工商登記注冊地地方金融監(jiān)管部門備案登記。還特別強調：“地方金融監(jiān)管部門應當為網絡借貸信息中介機構辦理備案登記。備案登記不構成對機構經營能力、合規(guī)程度、資信狀況的認可和評價。”言下之意，地方金融辦僅對P2P網貸平臺做形式審查，并不對平臺的經營能力、資信狀況等做背書。

需注意的是，我們常將注冊 （登記）與備案 （登記）混為一談隨意使用。但仔細推敲起來，這兩個概念雖有聯(lián)系，但內涵有所不同。一般的金融監(jiān)管理論認為，“注冊準入”要求互聯(lián)網融資平臺符合法律規(guī)定的公開條件 （形式審），“核準準入”在公開條件外、還需要額外的主管機關專案核準 （實質審）。而 “備案登記”僅僅是為了方便政府管理而進行的簡單信息備查 （幾乎不審），準入要求幾乎可以忽略。〔2〕吳弘、胡偉：《市場監(jiān)管法論》，北京大學出版社2006年版，第112頁。

三種準入監(jiān)管方式從嚴格到寬松依次為：核準、注冊、備案。《網貸辦法 （征求意見稿）》通篇下來沒有對備案登記的條件作出任何規(guī)定，只是含糊地說 “網絡借貸信息中介機構備案登記、評估分類等具體細則另行制定”。既沒有說這些細則由誰來制定、全國統(tǒng)一抑或地方差異，也沒有說這個備案登記是否需要前置條件。目前只能依字面含義推斷，P2P網貸平臺的行業(yè)準入屬于最寬松的那一種。

2.互聯(lián)網融資平臺的法律定位：新型金融交易所

工商局的 “注冊登記”僅是平臺運營主體的工商法人登記，金融辦的 “備案登記”也僅是平臺的形式審查，兩者都不對平臺信用做背書。這確實有點證券市場放松準入的IPO注冊制改革的味道，兩個監(jiān)管改革的基本思路似乎一脈相承。

但這完全是一種錯覺。表面看來，不論規(guī)模大小，股權眾籌平臺都是一家家的公司。但這些公司與普通的業(yè)務公司不同，卻與公司型的證券交易所性質更加類似。他們做的主要工作，既不是承銷證券，也不是代理證券交易，而是建立一個平臺，設置一整套規(guī)則，讓各類市場主體能夠在這個平臺中活動、撮合交易。這是一個后臺的概念，而非單純市場主體的概念。這種平臺是非常特殊的市場主體、特殊的公司，既是被國家監(jiān)管的對象，也是對其他市場主體進行監(jiān)管的監(jiān)管方，具有雙重監(jiān)管屬性。這與證券交易所相似。

股權眾籌平臺起到了審核籌資信息、推薦投資項目、縮合雙方交易的重要作用，所以很多學者認為在某種意義上來講，眾籌平臺類似于券商的角色。〔1〕楊東、文誠公：《互聯(lián)網+金融=眾籌金融》，人民出版社2015年版，第272頁。也有學者認為，股權眾籌平臺雖然具有證券承銷商、證券經紀商、證券保薦人甚至證券交易所的某些特征，但與之還存在很大的區(qū)別，因此，我國可以像美國、新西蘭那樣，把股權眾籌平臺當成是一種專門從事 “股權眾籌服務”的組織來看待。如果把眾籌平臺看成是發(fā)行人轉讓股權、投資者購買股權的場所，那么股權眾籌平臺也有類似于證券市場的特征，尤其是把平臺挑選發(fā)行人的標準看成是 “上市條件”的話，那可以說眾籌平臺是某種形式的 “交易所”?！?〕樊云慧：“股權眾籌平臺監(jiān)管的國際比較”，載 《法學》2015年第4期。

根據(jù)美國JOBS法案，股權眾籌必須通過 “經紀人或集資門戶”進行。集資門戶 （Funding portal）是JOBS法案創(chuàng)設的一種新型組織。根據(jù)該法案第304條的規(guī)定：集資門戶是 “作為中介為他人賬戶做設計邀約貨出售證券交易的任何人?！倍鳶EC的規(guī)則中有進一步的規(guī)定，參與眾籌的中介機構必須在SEC注冊為經紀人或集資門戶，并加入美國金融業(yè)監(jiān)管局 （Financial Industry Regulatory Authority，F(xiàn)INRA）或其他全國性證券組織。滿足某些監(jiān)管條件的集資門戶可以免于注冊成為經紀商或承銷商。〔3〕樊云慧：“股權眾籌平臺監(jiān)管的國際比較”，載 《法學》2015年第4期。這 “集資門戶”實際上就是一種新型的證券交易所。

因此，仔細比較P2P網貸平臺、股權眾籌平臺與證券市場的各類法律主體，互聯(lián)網融資平臺的法律定位更類似于證券交易所，而非證券市場中的上市公司或者證券公司。證券市場IPO注冊制改革中的放寬準入，放寬的是上市公司的交易準入，而非證券交易所本身的市場準入。同樣，在P2P網貸平臺可以適當放松投融資者的交易準入，但這種放松并不當然推出P2P網貸平臺本身市場準入的放松。

我們需要將互聯(lián)網融資平臺與傳統(tǒng)的各種金融交易所進行仔細的橫向對比，才能對互聯(lián)網融資平臺的準入監(jiān)管做準確的判斷。

三、作為新型金融交易所的互聯(lián)網融資平臺準入

1.域外證券交易所普遍采取核準 （特許）準入

在傳統(tǒng)金融交易所中，最典型的莫過于證券交易所。我們的考察自然從證券交易所的準入開始。

縱觀世界各國證券交易所的設立，普遍采取特許制，即證券交易所在注冊登記前必須經過政府的特別許可。日本是其代表?！?〕周友蘇：《新證券法論》，法律出版社2007年版，第427頁。我國 《證券法》第102條規(guī)定：“證券交易所的設立和解散，由國務院決定。” 《證券交易所管理辦法》第6條規(guī)定：“設立證券交易所，由證監(jiān)會審核，報國務院批準?！笨梢娢覈扇〉囊彩翘卦S制。嚴格管制的設立體制可以避免濫設證券交易所，有利于國家對證券市場的宏觀調控，與我國目前證券市場的發(fā)展階段和監(jiān)管部門的監(jiān)管能力相適應。

也不是沒有將證券交易所的設立定為注冊制的，美國采取的就是證券交易所準入注冊制。但以我所見文獻僅此一國，別無他例。一般認為，這種體制風險較大，只有在具備發(fā)達的證券市場、完善的證券法制、理性的投資者等成熟條件的國家才可能運行良好。對于證券市場發(fā)育不成熟的國家，若果采取這種體制，則可能導致濫設證券交易所，從而引發(fā)惡性競爭。〔2〕周友蘇：《新證券法論》，法律出版社2007年版，第427頁。

若將P2P網貸平臺視為一種新類型的交易所，那么對它的監(jiān)管準入就應該比普通的傳統(tǒng)金融機構要更嚴格。我國目前一般的金融機構、上市公司都需要金融主管機關許可或批準后才能進入金融市場，證券交易所的市場準入則比之更為嚴格。由此推之，P2P網貸平臺應該比在這個平臺上融資的金融機構承受更嚴格的市場準入監(jiān)管才是。用地方政府金融辦的 “備案登記”來處理P2P網貸平臺的金融市場準入是不妥當?shù)摹?/p>

在互聯(lián)網金融實踐中，由于P2P網貸平臺的設立缺乏準入門檻，導致在短短兩三年時間里井噴式地出現(xiàn)了兩千六百多家P2P網貸平臺，魚龍混雜、良莠不齊。伴隨P2P網貸平臺濫設的是其中大量不規(guī)范平臺利用監(jiān)管漏洞和信息不對稱來侵害金融消費者權益，甚至引起了跑路狂潮。2015年末的e租寶事件就是典型，該事件目前仍在發(fā)酵中。

互聯(lián)網融資平臺是互聯(lián)網金融市場的核心和樞紐節(jié)點。平臺的穩(wěn)定和發(fā)展，不僅關系到廣大投融資者的切身利益，而且關系到金融經濟的整體可持續(xù)發(fā)展?？梢哉f，沒有互聯(lián)網融資平臺的穩(wěn)定，就沒有互聯(lián)網金融市場的穩(wěn)定。

鑒于互聯(lián)網融資平臺的重要地位，作為互聯(lián)網金融交易所的金融平臺機構，僅僅做備案準入監(jiān)管是遠遠不夠的。

2.金融領域之外的交易所市場不一定采用核準準入

但這種論證其實不甚嚴謹。我們用的是類比推理。類比推理在多數(shù)情況下有助于我們理解新事物，但僅有類比推理，并不足以周延地界定新事物和新概念。

我們將互聯(lián)網融資平臺與證券交易所做類比推理，認為證券交易所的準入一般采用核準 （特許）準入，就得出結論：P2P網貸平臺也需要采用核準 （特許）準入。這個推理過程顯然是不嚴謹?shù)?。正確的推理過程應當是：用完全歸納法形成抽象的大前提 （所有的交易所都應該采取特許制），然后論證小前提 （P2P網貸平臺是交易所），最后得出結論 （P2P網貸平臺應該采取特許制）。

但只要稍微檢索一下就可舉出很多反例來推翻前述的假設性大前提 （所有的交易所都應該采取特許制）。

比如一般的農貿市場、小商品市場就不需要特許準入。〔1〕這里的市場與百貨商場、超市等概念還有重大區(qū)別。前者僅為交易撮合者，后者直接參與交易。因此法律義務責任也會不同。2004年5月28日浙江省人大常委會頒布的 《浙江省商品交易市場管理條例》里僅對交易市場的名稱登記有相應的事先核準要求，而這個核準實際上也并沒有對交易市場的經營范圍進行實質性審查，與普通企業(yè)的名稱預核準并沒有兩樣。很多省份甚至連這個名稱核準登記的要求都沒有。因此，一般的商品交易市場實際上采用的就是注冊準入。

再比如淘寶、天貓、京東等電商平臺，其實質是網絡商品交易市場，但也沒有相關法律規(guī)范對其進行嚴格的核準式準入限制。

另外，2015年11月10日為期一個月的 《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法 （征求意見稿）》結束公開征求意見階段，公眾討論非常激烈、意見分歧也很大。其中爭議最大的問題是，是否應當由道路運輸管理機構對網絡預約出租汽車經營申請作出行政許可。Uber、滴滴打車的本質是服務交易市場，或者說是打車服務信息撮合平臺 （這與 《網貸辦法 （征求意見稿）》對P2P網貸平臺的監(jiān)管定位非常相似）。爭議就變成了這些打車平臺的準入是采取注冊制還是核準制？目前還沒有定論。

因此，交易所、交易市場的市場準入并非一概而論地采用核準 （特許）準入，要根據(jù)具體的行業(yè)具體判斷。

3.多層級資本市場建設視角下的新型金融交易所準入

我們將視野縮小至金融領域：金融交易所的設立一般采核準、注冊還是備案準入？

一般認為，我國多層次資本市場包括以下層級：

（1）主板市場：主板市場也稱一板市場，通常指證券交易所。我國有上海證券交易所、深圳證券交易所兩家。深圳證券交易所在主板市場內設立中小企業(yè)板塊。

（2）二板市場：主要指創(chuàng)業(yè)板市場。美國NASDAQ為其代表，在中國特指深圳創(chuàng)業(yè)板。

（3）三板市場：全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)，俗稱 “新三板”。

（4）四板市場：區(qū)域性股權交易市場，一省只能一家，由省級人民政府監(jiān)管。

這些交易所市場全部是經相關部門批準后設立的。前文已做說明，證券交易所的設立須國務院批準。《國務院關于全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)有關問題的決定》（國發(fā) 〔2013〕49號）說新三板是國務院批準設立的。2015年6月25日證監(jiān)會發(fā)布 《區(qū)域性股權市場監(jiān)督管理試行辦法 （征求意見稿）》，其中第5條規(guī)定區(qū)域性股權市場由省級人民政府批準設立。

基于金融行業(yè)的特殊性，我們不得不考慮債券融資、股權融資對于普通民眾的意義是與一般商品交易有所區(qū)別的。金融風險有更大的隱蔽性、信息不對稱性，一旦出現(xiàn)信用危機，造成的后果更為嚴重。作為金融風險的集聚樞紐，對金融交易所市場的金融監(jiān)管必須更加嚴格，在市場準入上必然采取特許或核準制。照此推論，互聯(lián)網融資平臺作為交易所市場，其準入也必須采用特許或核準制。

中國人民銀行金融研究所所長姚余棟提出，股權眾籌不僅僅是一個概念或幾個網絡平臺，在不久的將來可能成為我國資本市場中的重要一環(huán)，成為 “新五板”，成為多層級資本市場的重要組成部分?！?〕楊東、文誠公：《互聯(lián)網+金融=眾籌金融》，人民出版社2015年版，序一。這是一個很有借鑒意義的觀點。雖然只是少數(shù)學者的學術觀點，說的也不是債權眾籌 （P2P網貸），但在P2P網貸平臺的準入問題上，我們仍然可以借鑒。

不管是股權眾籌平臺還是P2P網貸平臺，實際上都應該作為金融交易所市場來進行金融準入的處理。鑒于從主板市場到新三板市場這些所有的交易所全部采用的都是特許或者核準準入，出于金融安全和金融消費者保護的需要，我們應該將互聯(lián)網融資平臺的市場準入采用特許或核準。

鑒于P2P網貸平臺、股權眾籌平臺還處于迅猛發(fā)展階段，處于鼓勵金融創(chuàng)新的角度，平臺的市場準入不易過于嚴格，我們又有兩種方案可以選擇：（1）對互聯(lián)網融資平臺的準入?yún)⒖紖^(qū)域性股權交易市場，具體的核準條件應該比主板市場、新三板等更低一些；（2）采取互聯(lián)網融資平臺注冊準入，但抬高注冊門檻。

四、互聯(lián)網融資平臺的準入門檻

在互聯(lián)網融資平臺的核準準入和注冊準入這兩種方案中，筆者更傾向于采用注冊準入。核準準入在法律的一般條件之外，還增加了行政人員對個案的額外判斷和審查，這些審查不僅容易導致權力尋租，更重要的是會引起市場機制的扭曲。在互聯(lián)網金融領域，更會遏制金創(chuàng)新。但注冊準入并不意味著準入門檻的降低，而僅指準入監(jiān)管方式的改變。

1.互聯(lián)網融資平臺的運營成本決定平臺準入門檻不能過低

2015年12月31日下發(fā)的 《國務院關于印發(fā)推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃 （2016—2020年）的通知》 （國發(fā) 〔2015〕74號，下稱 《普惠金融規(guī)劃》）第二部分第（二）點提到：“促進互聯(lián)網金融組織規(guī)范健康發(fā)展，加快制定行業(yè)準入標準和從業(yè)行為規(guī)范，建立信息披露制度，提高普惠金融服務水平，降低市場風險和道德風險?！边@里的 “行業(yè)準入標準”頗耐人尋味。

若互聯(lián)網融資平臺僅僅作為信息中介，為何還需要 “行業(yè)準入標準”？這些平臺應該是輕公司還是重公司？

直覺上，作為信息中介的互聯(lián)網融資平臺只起到信息撮合的作用，不需要有復雜的組織架構、大型機械設備或高樓大廈作為金融信用背書資產。因此是輕公司，行業(yè)準入門檻可以很低。

《網貸辦法 （征求意見稿）》似乎就持這種觀點，沒有對P2P網貸平臺的行業(yè)準入設立門檻。該意見稿第5條規(guī)定，擬開展網絡借貸信息中介服務的網絡借貸信息中介機構應當在領取營業(yè)執(zhí)照后，向工商登記注冊地地方金融監(jiān)管部門備案登記。并特別強調 “備案登記不構成對機構經營能力、合規(guī)程度、資信狀況的認可和評價?！薄?/p>

互聯(lián)網融資平臺真的是輕公司、不需要較高的準入門檻嗎？

以互聯(lián)網融資平臺的銀行資金存管要求為例。十部委 《指導意見》以及 《網貸辦法 （征求意見稿）》都要求互聯(lián)網融資平臺實現(xiàn)銀行資金存管，這在現(xiàn)實中需要極大的運營成本。據(jù)報道，積木盒子是最早實現(xiàn)銀行資金存管的P2P平臺之一，但實現(xiàn)資金存管的要求用了整整9個月。據(jù)積木盒子COO魏偉介紹，在與民生銀行的聯(lián)合開發(fā)過程中，產品、支付、系統(tǒng)運維、開發(fā)工程師、測試、全部的交互設計等，相關的人員都會涉及。在9個月中，人員配置峰值是三四十人，如果按人均工資2萬/月計算，僅人力成本就要七八百萬元，另外業(yè)務開通后還需要向銀行支付一定費用。除人力、物力投入巨大外，時間成本也并非每家P2P平臺都可以承受。〔1〕洪偌馨：“‘籠子’收緊P2P寒冬將至3000家平臺只能剩下300家？”，http：//www.yicai.com/news/2016/02/4747189.html，2016年2月3日最后訪問。

其實，《網貸辦法 （征求意見稿）》對P2P網貸平臺的監(jiān)管并非沒有要求。《網貸辦法 （征求意見稿）》第9條規(guī)定的平臺義務，項目甄別與風控盡職調查、大數(shù)據(jù)分析、征信系統(tǒng)接入、信息披露完善、市場營銷、金融消費者教育、糾紛解決投訴處理、壞賬催收等等，哪一項不需要投入大量的人力物力？這些要求一方面控制了金融風險，另一方面也增加了互聯(lián)網融資平臺的負擔。如果要嚴格達到 《網貸辦法 （征求意見稿）》的所有這些監(jiān)管要求，絕大多數(shù)P2P網貸平臺都要付出極大的轉型成本，甚至無法繼續(xù)經營。

因此，作為信息中介的P2P網貸平臺，實際上并不像直覺所示的那樣是輕公司，而是需要消耗大量運營資源的大怪物。

這個結論在理論上也不難理解。如前文所述，P2P網貸平臺可被視為一種新類型的交易所。若將P2P網貸平臺與證券交易所、新三板、區(qū)域股權交易所放在一起討論，就會發(fā)現(xiàn)這些交易所主體沒有一個是輕公司，全都是龐然大物，牽一發(fā)而動全身。

因為互聯(lián)網融資平臺高成本運營的必然性，高準入門檻變成了必然的選擇。如果不抬高準入門檻、隨便一個阿貓阿狗都可以設立互聯(lián)網融資平臺，同時又在后續(xù)監(jiān)管中要求這些平臺達到這么多的高要求，必然結果就是大面積的監(jiān)管規(guī)避與欺詐跑路。

2.金融創(chuàng)新下的互聯(lián)網融資平臺準入監(jiān)管方式選擇

我們面臨監(jiān)管選擇：一是加強準入監(jiān)管，放松后續(xù)平臺行為的具體監(jiān)管；二是放寬準入監(jiān)管，在后續(xù)的平臺經營行為、風險控制上加強具體的約束。一般而言，傳統(tǒng)金融市場的改革方向和監(jiān)管討論一定會傾向于后者。比如對于股票交易所市場注冊制改革的討論與推進。

但對于一個新興金融行業(yè)而言，金融創(chuàng)新是其主基調。而金融創(chuàng)新有其自身特點：

首先，模式與業(yè)務創(chuàng)新頻繁。不論業(yè)界還是監(jiān)管機構，都需要一段時間來認識和分析這些創(chuàng)新金融模式和金融產品的風險和法律合規(guī)問題。換言之，監(jiān)管機構是滯后的，無法及時對平臺的經營行為作出恰到好處的具體監(jiān)管。因為對監(jiān)管對象的不了解和無法了解，隨意出臺的具體監(jiān)管政策要么過嚴，要么過寬，要么遏制創(chuàng)新，要么就是無視風險。

其次，富含市場機會的同時蘊藏巨大風險?，F(xiàn)在的互聯(lián)網金融行業(yè)天使與魔鬼并存，宜信能跑到美國上市，e租寶也能搞得百姓雞飛狗跳。

金融創(chuàng)新背景下的監(jiān)管，我們最好的選擇不是加強具體的審慎監(jiān)管或者行為監(jiān)管，而是提供原則性的目標，由互聯(lián)網融資平臺自己通過市場來激勵和檢驗創(chuàng)新的有效性與安全性。英國的 “原則導向監(jiān)管” （principles-based regulation）〔1〕劉慶飛：《多重背景下的金融監(jiān)管立法的反思與改革》，上海世紀出版集團2015年版，第211頁。是一個很好的借鑒，限于篇幅，這里不展開。

筆者觀點是：增加平臺準入的門檻，讓有實力的市場主體 （包括互聯(lián)網企業(yè)與傳統(tǒng)金融機構等）來進入這個市場；后續(xù)的具體監(jiān)管方式與規(guī)則，通過時間來檢驗和逐步改進。普惠金融需要惠及中小企業(yè)以及眾多個人投資者，但普惠金融的提供者與經營者要在入口處太高門檻?？梢宰寣沤z參與互聯(lián)網金融投資，但不可以讓屌絲舉辦互聯(lián)網融資平臺。屌絲舉辦互聯(lián)網融資平臺的唯一結果，只能是詐騙、然后卷款跑路。

P2P網貸監(jiān)管可以適當放松投融資者的交易準入，但P2P網貸平臺作為一種新類型的交易所，其本身的行業(yè)準入不能隨意放寬、且理論上應該比普通的傳統(tǒng)金融機構準入要更嚴格。因此，互聯(lián)網融資平臺 “備案準入”并非是個好主意。

否定了備案準入，并考慮到核準準入又過于嚴苛、可能會遏制互聯(lián)網金融創(chuàng)新，我們可以采取的互聯(lián)網融資平臺監(jiān)管方式也就只剩下了一種：注冊準入+高標準注冊條件，即所謂 “嚴格注冊準入”。

* 【基金項目】系國家社科基金重點項目 “互聯(lián)網融資法律制度創(chuàng)新構建研究”（15AFX020）部分成果。

**王立，華東政法大學2013級博士研究生，杭州師范大學錢江學院講師。