淺析新《安全生產(chǎn)法》

葉婷婷

(浙江浙能資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司)

自2002年實施以來,《安全生產(chǎn)法》在預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故、保障人民群眾生命財產(chǎn)安全方面發(fā)揮了重要作用。安全生產(chǎn)形勢的持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn),為經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展創(chuàng)造了安全穩(wěn)定的環(huán)境。

但由于我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展進(jìn)程中,安全生產(chǎn)基礎(chǔ)較為薄弱、安全生產(chǎn)意識較為淡薄、安全生產(chǎn)責(zé)任不落實、安全防范和監(jiān)督管理不到位、違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為屢禁不止等問題較為突出,生產(chǎn)安全事故還處于易發(fā)多發(fā)的高峰期,特別是重特大事故尚未得到有效的遏制,安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻,安全發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。新《安全生產(chǎn)法》緊緊圍繞安全生產(chǎn)工作中的突出問題,在立法指導(dǎo)思想和具體制度建設(shè)方面均有進(jìn)步和創(chuàng)新。

一、摒棄行政監(jiān)管法定位,凸顯社會法功能

從社會法的形成歷史來看,當(dāng)社會問題產(chǎn)生并影響甚至威脅經(jīng)濟(jì)、政治、文化正常運行的時候,就產(chǎn)生了社會立法。從法律適用與運行的角度看,社會法是法律社會化的結(jié)果,是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的需要。社會法的特征在于社會性、公共性和公益性。從法學(xué)理論看,安全生產(chǎn)法應(yīng)定位為社會法：第一,安全生產(chǎn)法調(diào)整的社會關(guān)系內(nèi)容反映了社會公共利益,這種利益具有普遍性和公共性的特征；第二,傳統(tǒng)法律的調(diào)整有兩種基本方式,即自行性調(diào)節(jié)和強(qiáng)制性干預(yù),社會法對社會關(guān)系的調(diào)整方式是在結(jié)合前面兩種傳統(tǒng)方式的基礎(chǔ)上形成的,其特點在于更多運用法律上的政策性平衡來協(xié)調(diào)社會各種利益關(guān)系。安全生產(chǎn)法需要根據(jù)不同規(guī)制對象的性質(zhì)而運用不同的規(guī)制手段,因此,安全生產(chǎn)法具有社會法的屬性。

修改前的《安全生產(chǎn)法》使用“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理”,雖然從字面上可以做廣義的解釋,即監(jiān)督不僅僅是指政府監(jiān)督,還包括省級經(jīng)營單位自我監(jiān)督、從業(yè)人員的監(jiān)督和社會監(jiān)督；管理可以理解為包括生產(chǎn)經(jīng)營單位的內(nèi)部管理。但從當(dāng)時立法本意和整個制度文本內(nèi)容看,此處的“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理”主要是指政府的監(jiān)督管理,修改前的《安全生產(chǎn)法》應(yīng)被定位為行政監(jiān)管法,其“實施僅僅停留在行政執(zhí)法的層面上,更多的是依賴于行政處罰這一行政性治理手段,以期保障安全生產(chǎn)”。

修改后的新法不再強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督管理”,改用“安全生產(chǎn)工作”,摒棄了原有的行政監(jiān)管法定位。同時強(qiáng)調(diào)“社會持續(xù)健康”,突出了《安全生產(chǎn)法》應(yīng)以促進(jìn)社會發(fā)展、構(gòu)建和諧社會這一社會法目的。還有總則第十一條“各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取多種形式,加強(qiáng)對有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和安全生產(chǎn)知識的宣傳,增強(qiáng)全社會的安全生產(chǎn)意識”。這比原法規(guī)定的“提高職工的安全生產(chǎn)意識”,更強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)培訓(xùn)的社會責(zé)任,也體現(xiàn)了《安全生產(chǎn)法》的社會法功能。

二、貫徹以人為本理念,推進(jìn)安全發(fā)展

習(xí)近平總書記指出,“平安是人民幸福安康的基本要求,是改革發(fā)展的基本前提”,要“把平安中國建設(shè)置于中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展全局中來謀劃”。新法在第三條明確指出“安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)以人為本”,充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于生產(chǎn)安全工作的一系列重要指示精神,對于堅持“始終把人民的生命安全放在首位,堅守發(fā)展絕不以犧牲人的生命為代價”這條紅線,牢固樹立“以人為本,生命至上”的理念,及堅持正確處理重大險情和事故應(yīng)急救援中“生命至上”的理念具有重要意義。

單從立法技術(shù)和立法語言上講,“堅持安全發(fā)展”是黨和國家的路線方針政策的要求,入法過于抽象,也不像是法律語言。但從《安全生產(chǎn)法》的屬性看,作為一部社會法,同其他部門法相比,《安全生產(chǎn)法》語言本就稍顯抽象和政策化。從《安全生產(chǎn)法》的價值取向看,“安全發(fā)展”是《安全生產(chǎn)法》的初衷和目標(biāo)。從我國安全發(fā)展的路徑看,我們黨早在2005年就提出了“安全發(fā)展”的理念,在當(dāng)年召開的黨的十六屆五中全會上,中央把“安全發(fā)展”這個重要的理念納入我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)總體戰(zhàn)略。黨的十七大報告強(qiáng)調(diào)要堅持安全發(fā)展,強(qiáng)化安全管理和監(jiān)督,有效遏制重特大事故。十七屆三中全會又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),能否實現(xiàn)安全發(fā)展是對我們黨執(zhí)政能力的一個重大考驗。習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)的系列講話里面強(qiáng)調(diào),要強(qiáng)化紅線意識,實施安全發(fā)展戰(zhàn)略。因此,為強(qiáng)化安全生產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位,將“堅持安全發(fā)展”寫入總則之中,進(jìn)一步明確安全發(fā)展的重要意義,既是《安全生產(chǎn)法》屬性和價值的要求,同時也為推進(jìn)實施安全發(fā)展戰(zhàn)略提供了剛性的法律保障。

三、完善安全生產(chǎn)方針,構(gòu)建多元參與機(jī)制

新法確立了“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)工作“十二字方針”,明確了安全生產(chǎn)的重要地位、主體任務(wù)和實現(xiàn)安全生產(chǎn)的根本途徑。“安全第一”“預(yù)防為主”的表述,沿用了修改前《安全生產(chǎn)法》中的提法。“安全生產(chǎn)”要求從事經(jīng)營生產(chǎn)活動必須要把安全放在首位,不能以犧牲人的生命、健康作為代價換取發(fā)展和效益?！邦A(yù)防為主”要求把安全生產(chǎn)工作的重心放在預(yù)防上,強(qiáng)化隱患排查治理,打非治違,從源頭上控制、預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故?！熬C合治理”為新法新增的內(nèi)容,這與黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”相互照應(yīng),一脈相承。“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”強(qiáng)調(diào)治理主體的多樣化和治理手段的多樣化。強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)的“綜合治理”,意在要求運用行政、經(jīng)濟(jì)、法治、科技等多種手段,充分發(fā)揮社會、職工、輿論監(jiān)督各個方面的作用,推進(jìn)安全生產(chǎn)工作。

正是在這種治理理念的指導(dǎo)下,新法提出了“建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機(jī)制”,旨在構(gòu)建“多元參與、共同治理”的立體的、動態(tài)的工作機(jī)制。

做好安全生產(chǎn)工作,落實生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任是根本。新法把明確安全責(zé)任、發(fā)揮生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和安全生產(chǎn)管理人員監(jiān)督管理作用作為一項重要內(nèi)容,并就此做出如下三方面的規(guī)定：一是,第十三條規(guī)定,委托規(guī)定的機(jī)構(gòu)提供安全生產(chǎn)技術(shù)、管理服務(wù),保證安全生產(chǎn)的責(zé)任仍然由本單位負(fù)責(zé)；二是,第十九條明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)責(zé)任制的內(nèi)容,規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的機(jī)制,加強(qiáng)對安全生產(chǎn)責(zé)任制落實情況的監(jiān)督考核；三是,第二十二條規(guī)定,生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及安全生產(chǎn)管理人員的七項職責(zé)。其中很重要的一項職責(zé)是組織和制訂并實施本單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)計劃。浙能集團(tuán)非常重視對職工的安全生產(chǎn)教育,采用多種形式如安全生產(chǎn)警示教育系列片、安全生產(chǎn)管理培訓(xùn)、安全生產(chǎn)漫畫展、新《安全生產(chǎn)法》知識考試等,增強(qiáng)職工的安全生產(chǎn)意識。

新法強(qiáng)化了職工的監(jiān)督作用。第七條規(guī)定了工會依法對安全生產(chǎn)工作進(jìn)行監(jiān)督。同時明確,工會在監(jiān)督方面的職責(zé),即組織職工參加本單位安全生產(chǎn)工作的民主管理和民主監(jiān)督,維護(hù)職工在安全生產(chǎn)方面的合法權(quán)益。同時規(guī)定,生產(chǎn)經(jīng)營單位制定或者修改有關(guān)安全生產(chǎn)的規(guī)章制度,應(yīng)當(dāng)聽取工會的意見。這將有利于提高職工安全生產(chǎn)意識,并在生產(chǎn)單位內(nèi)部形成“人人懂安全,人人管安全”的良好的安全管理氛圍。

新法細(xì)化了各級政府的職責(zé)。修改前的《安全生產(chǎn)法》第八條僅很寬泛地規(guī)定國務(wù)院和地方政府應(yīng)加強(qiáng)對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo),支持、督促有關(guān)部門履行職責(zé),但沒有細(xì)化不同層級政府的具體職責(zé)。因此,一旦出現(xiàn)重大生產(chǎn)安全事件,各級政府間可能存在相互推諉的情況。新法對第八條進(jìn)行了細(xì)化,明確了各級政府的職責(zé)。重大安全事故往往肇始于基層,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是安全生產(chǎn)工作的重要基礎(chǔ),有必要在立法層面明確其安全生產(chǎn)職責(zé)。鑒于此,新法新增第二款明確指出,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等地方人民政府的派出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé),加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督檢查,協(xié)助上級人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。

新法明確安全生產(chǎn)中的行業(yè)自律和行業(yè)監(jiān)督。綜觀美國、日本關(guān)于安全生產(chǎn)管理的優(yōu)秀經(jīng)驗,他們均非常重視行業(yè)自律和行業(yè)監(jiān)督。行業(yè)自律和行業(yè)監(jiān)督較其他監(jiān)督管理具有天然的優(yōu)勢,因為行業(yè)協(xié)會的成員均為各自領(lǐng)域的專家和能手,能夠較為準(zhǔn)確地定位生產(chǎn)中的安全風(fēng)險,因此加強(qiáng)行業(yè)自律和行業(yè)監(jiān)督對減少安全事故的發(fā)生具有重要的意義。正是基于這樣的考慮,新法在第九條中增加了非常重的四個字“行業(yè)、領(lǐng)域”。第十二條新增了：“行業(yè)協(xié)會應(yīng)為生產(chǎn)經(jīng)營單位提供安全生產(chǎn)方面的信息、培訓(xùn),促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營單位加強(qiáng)安全管理。”這兩條釋放出兩大重要的信息：第一,政府的監(jiān)管更加宏觀,不再局限于對每個企業(yè)的監(jiān)管,而是轉(zhuǎn)向?qū)π袠I(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管；第二,企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管將引入行業(yè)領(lǐng)域的自我監(jiān)督和管理,形成了“政府管行業(yè),行業(yè)管企業(yè)”的安全生產(chǎn)管理鏈,這既符合簡政放權(quán)的改革要求,同時也為安全生產(chǎn)引入更為專業(yè)的管理隊伍。

新法新增了關(guān)于社會監(jiān)督的規(guī)定。第十一條明確,各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取多種形式,加強(qiáng)對有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和安全生產(chǎn)知識的宣傳,增強(qiáng)全社會的安全生產(chǎn)意識。第七十三條明確規(guī)定了,事故的調(diào)查報告應(yīng)當(dāng)及時向社會公布,保障社會的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

四、建立健全安全生產(chǎn)制度,推進(jìn)安全生產(chǎn)工作

為了推進(jìn)安全生產(chǎn)工作,新法建立健全六項安全生產(chǎn)制度。

一是建立安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)制度建設(shè)。新法第四條規(guī)定,生產(chǎn)經(jīng)營單位要推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),提高安全生產(chǎn)水平,確保安全生產(chǎn)。通過引入安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn),形成一套系統(tǒng)的、規(guī)范的、科學(xué)的安全管理體系,強(qiáng)化風(fēng)險管理,對促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)水平持續(xù)提升產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。以浙能集團(tuán)為例,集團(tuán)深刻領(lǐng)會安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作的重要意義,要求系統(tǒng)內(nèi)各單位均開展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)創(chuàng)建工作；要求已經(jīng)完成安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評級工作的單位,要嚴(yán)格按照行業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評級標(biāo)準(zhǔn)13個要素及安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建評級開展自評工作。

二是推行安全工程師制度。安全工程是個綜合性的專業(yè),安全管理技術(shù)專業(yè)性很強(qiáng)。對安全專業(yè)人員實行執(zhí)業(yè)資格制度,是很多國家和地區(qū)通行的做法。美國、日本、新加坡,以及我國香港、臺灣地區(qū)都制定了相應(yīng)的法律法規(guī),分別實施注冊安全師、勞動安全咨詢師、安全主任、勞工安全管理師、勞工衛(wèi)生管理師等職業(yè)資格。為了充分發(fā)揮注冊安全工程師在安全生產(chǎn)工作中的作用,新法第二十四條明確規(guī)定,危險物品的生產(chǎn)、儲存單位以及礦山、金屬冶煉單位應(yīng)當(dāng)有注冊安全工程師從事安全生產(chǎn)管理工作；鼓勵其他生產(chǎn)經(jīng)營單位聘用注冊安全工程師從事安全生產(chǎn)管理工作。

三是建立事故隱患排查治理制度和掛牌督辦制度。新法第三十八條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度,采取技術(shù)、管理措施,及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患,并向從業(yè)人員通報。浙能集團(tuán)要求系統(tǒng)內(nèi)各單位成立安全生產(chǎn)委員會,對本單位的安全生產(chǎn)進(jìn)行自查自糾,及時排查安全隱患,防患于未然。集團(tuán)公司的安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組定期或不定期地去各單位檢查安全生產(chǎn)工作,并告知相關(guān)安全負(fù)責(zé)人員檢查結(jié)果,要求相關(guān)人員及時整改不合規(guī)項目。

四是推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度。通過引入安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度能夠增加事故救援費用和第三人賠付的資金來源,同時引進(jìn)保險公司參與企業(yè)安全管理,能夠倒逼企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作。

五是建立重大隱患停供電、停供民用爆破物品制度。在安全生產(chǎn)實踐中,因企業(yè)拒不執(zhí)行有關(guān)部門下達(dá)的停產(chǎn)停業(yè)指令,仍然違法生產(chǎn),造成重大人員傷亡的事故時有發(fā)生,教訓(xùn)十分深刻。鑒于安全生產(chǎn)事故發(fā)生的突發(fā)性和緊迫性,有必要賦予負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門行使強(qiáng)制權(quán)。因此,新法在第六十七條明確賦予了安全監(jiān)管部門上述職權(quán)。

六是建立嚴(yán)重違法行為公告和通報制度。新法第七十五條明確要求負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫,如實記錄生產(chǎn)經(jīng)營單位的違法行為信息；對違法行為情節(jié)嚴(yán)重的生產(chǎn)經(jīng)營單位,應(yīng)當(dāng)向社會公告,并通報行業(yè)主管部門、投資主管部門、國土資源主管部門、證券監(jiān)督管理部門和有關(guān)金融機(jī)構(gòu)。

五、加大責(zé)任追究力度,落實安全生產(chǎn)責(zé)任

新法加大了對安全生產(chǎn)違法行為的責(zé)任追究力度,反映了“打非治違”“重典治亂”的現(xiàn)實需要,強(qiáng)化了對安全生產(chǎn)違法行為的震懾力,主要體現(xiàn)在：在適用主體方面,新法規(guī)定了“雙罰制”,按照兩個責(zé)任主體、四個事故等級,設(shè)立了對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其主要負(fù)責(zé)人的八項罰款處罰；在罰款力度方面,一方面,新《安全生產(chǎn)法》結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及生產(chǎn)經(jīng)營單位規(guī)模等實際情況,維持違法行為的罰款下限基本不變,將罰款上限提高了2—5倍；另一方面,大幅度提高對事故責(zé)任單位的罰款金額：一般事故罰款20萬至50萬元,較大事故50萬至100萬元,重大事故100萬至500萬元,特別重大事故500萬至1000萬元；特別重大事故的情節(jié)特別嚴(yán)重的,罰款1000萬至2000萬元。另外,新法還引入終身行業(yè)禁止,即生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人對重大、特別重大事故負(fù)有責(zé)任的,終身不得擔(dān)任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人。

六、結(jié)語

總的來說,此次《安全生產(chǎn)法》的修改還是較為到位的,但個別條款還不夠“解渴”。然而,正如卡多佐在《法律的生長》一書中的寄語：“如同過去一樣,今后不斷發(fā)生變化的復(fù)雜事件仍將沖擊古老范疇的圍墻?，F(xiàn)行的規(guī)制和原則可以告訴我們現(xiàn)在的方位、我們的處境、我們的經(jīng)緯度。夜晚遮風(fēng)擋雨的客棧畢竟不是旅行的目的地。法律就像旅行者一樣,天明還得出發(fā)。它必須有生長的原則?！薄栋踩a(chǎn)法》也將隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷改進(jìn)與創(chuàng)新,我們的當(dāng)務(wù)之急是要認(rèn)真學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確理解、貫徹落實,并伴隨其一同生長。